Fatti all’origine della denuncia

1. La Procura europea (EPPO), istituita dal regolamento EPPO ^[1], è responsabile di indagare, perseguire e portare in tribunale i reati finanziari relativi al bilancio dell'Unione europea ^[2].

2. Il collegio dell'EPPO ^[3] è composto dal procuratore capo europeo e da un procuratore europeo per Stato membro partecipante ^[4]. Il regolamento EPPO stabilisce che ciascuno Stato membro nomini tre candidati alla carica di procuratore europeo. Tali candidati dovrebbero essere i) membri attivi del pubblico ministero o della magistratura, ii) indipendenti al di là di ogni dubbio e iii) in possesso delle qualifiche richieste per la nomina ad alte cariche penali o giudiziarie nei rispettivi Stati membri e avere una pertinente esperienza pratica dei sistemi giuridici nazionali, delle indagini finanziarie e della cooperazione giudiziaria internazionale in materia penale ^[5].

3. Il Consiglio dell'UE seleziona e nomina uno dei candidati come procuratore europeo dello Stato membro in questione dopo aver ricevuto il parere motivato di un "comitato di selezione" ad hoc ^[6]. Il comitato di selezione intervista i candidati designati e li valuta sulla base dei requisiti del regolamento EPPO. Formula un parere sulle qualifiche dei candidati all'esercizio delle funzioni di procuratore europeo e li classifica in base al suo ordine di preferenza, che non è vincolante per il Consiglio. Se il comitato di selezione constata che un candidato non soddisfa le condizioni richieste per l'esercizio delle funzioni di procuratore europeo, il suo parere è vincolante per il Consiglio.

4. Il denunciante era uno dei candidati nominati da un'autorità nazionale per la carica di procuratore europeo. Nel dicembre 2019 è stato intervistato dalla commissione giudicatrice, che ha successivamente espresso un parere negativo sulla sua candidatura, ritenendola non in linea con alcuni requisiti obbligatori per il posto.

5. Il denunciante ha contattato il comitato di selezione contestando il suo parere e sollevando preoccupazioni in merito all'equità del suo colloquio. Il 24 febbraio 2020 ha inoltre presentato una denuncia al Mediatore in merito a tale questione.

6. Il 27 febbraio 2020 il denunciante ha ricevuto una risposta dal presidente del comitato di selezione, che lo informava del fatto che il comitato riteneva di non avere esperienza pratica pertinente in materia di indagini sulla criminalità finanziaria e di cooperazione giudiziaria interna in materia penale, che sono requisiti obbligatori ai sensi del regolamento EPPO. Nella risposta si faceva riferimento alla decisione di esecuzione del Consiglio relativa alle norme di funzionamento del comitato di selezione ^[7] e si affermava che il comitato di selezione non poteva riconsiderare il proprio parere sulla nomina dei procuratori europei. Ha aggiunto che il denunciante avrebbe ricevuto il «parere motivato» del comitato di selezione in merito alla sua candidatura una volta conclusa la procedura.

7. Nella sua corrispondenza con l'ufficio del Mediatore, il denunciante ha osservato di non aver ricevuto un parere motivato dal panel e che ciò gli ha impedito di contestare il parere del panel. Il denunciante ha inoltre sottolineato che la risposta non affrontava nessuna delle questioni sollevate in merito al modo in cui era stato condotto il colloquio.

L'indagine

8. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla denuncia e ha chiesto alla Commissione europea e al Consiglio dell'Unione europea di rispondere ai seguenti aspetti della denuncia:

1) Mancanza di una procedura per chiedere un riesame del parere negativo del comitato di selezione in merito all'ammissibilità dei candidati ai posti di procuratore europeo.

2) I motivi per cui il "parere motivato" del comitato di selezione non ha potuto essere comunicato al denunciante prima della conclusione della procedura di selezione.

3) La mancata risposta alle affermazioni del denunciante in merito alle presunte irregolarità che hanno inciso sul suo colloquio.

9. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto le risposte della Commissione e del Consiglio sulla denuncia e, successivamente, le osservazioni del denunciante in risposta a tali risposte.

10. Nel corso dell'indagine, il gruppo di indagine del Mediatore ha inoltre presentato al Consiglio una proposta di soluzione e suggerimenti di miglioramento per affrontare alcune delle questioni sollevate nella denuncia. Il Consiglio ha respinto le proposte. Il denunciante ha quindi presentato le sue osservazioni.

Sulla mancanza di una procedura di riesame

Argomenti presentati al Mediatore

11. La Commissione ha dichiarato che il comitato di selezione è completamente indipendente e imparziale nello svolgimento delle sue funzioni. L'unico ruolo della Commissione nella procedura consiste nel mettere a disposizione personale in qualità di segretariato del comitato per fornirgli sostegno amministrativo.

12. Ha rilevato che il regolamento EPPO istituisce una procedura di selezione in cui sono competenti sia gli Stati membri che il Consiglio. La selezione dei posti di procuratore europeo è di competenza del Consiglio. Ha aggiunto che le procedure di selezione dei procuratori europei non si basano su un invito aperto a presentare candidature, ma sulle nomine dei governi nazionali. Di conseguenza, l’esclusione di un candidato da una procedura di selezione non incide sui suoi diritti individuali, in quanto non dispone di diritti individuali in quanto candidato nell’ambito della procedura di selezione.

13. La Commissione ha aggiunto che, sebbene la decisione di esecuzione del Consiglio sulle norme di funzionamento del comitato di selezione preveda la possibilità di presentare un reclamo amministrativo ^[8] al Consiglio nell'ambito della procedura di selezione per il posto di procuratore capo europeo, essa non stabilisce una possibilità analoga in relazione alle procedure di selezione per i posti di procuratore europeo. La Commissione ha concluso che, in linea di principio, il diritto nazionale dovrebbe prevedere mezzi di ricorso per intentare un'azione contro lo Stato membro che ha proceduto alla nomina e per fornire tutela giurisdizionale al denunciante.

14. Il Consiglio, da parte sua, ha anche fatto riferimento al fatto che la decisione di esecuzione del Consiglio relativa alle norme di funzionamento del comitato di selezione prevede la possibilità di presentare un reclamo amministrativo al Consiglio solo nel contesto della procedura di selezione per il posto di procuratore capo europeo. Essa ha aggiunto che ciò non impedisce ai candidati ai posti di procuratore europeo di presentare ricorsi ai sensi del diritto nazionale o dell'UE al fine di chiedere un controllo giurisdizionale.

15. Il Consiglio ha dichiarato che, conformemente al regolamento EPPO, dispone di poteri decisionali solo nell'ultima fase della procedura di selezione. Essa ha ritenuto che l’indagine del Mediatore riguardasse i lavori del comitato di selezione, che costituisce una fase della procedura in cui il Consiglio non è competente ad agire. In quanto tale, l'inchiesta non riguardava un atto del Consiglio.

16. Il Consiglio ha inoltre dichiarato che esso e il comitato di selezione sono entità giuridiche autonome distinte ^[9]. Il comitato di selezione è indipendente dal Consiglio nell'esercizio delle sue funzioni e, in particolare, nell'elaborare un parere motivato sull'ammissibilità e i meriti dei candidati e nel fornirlo al Consiglio. Il Consiglio non ha il potere di esaminare o valutare l'ammissibilità o i meriti dei candidati designati dagli Stati membri o di interferire in altro modo nei lavori del comitato di selezione.

17. Il Consiglio ha rilevato che i pareri negativi del comitato sull'ammissibilità dei candidati sono per esso vincolanti e che né il regolamento EPPO né le disposizioni di attuazione dello stesso prevedono alcuna possibilità per il Consiglio di riesaminare tali pareri.

18. Il denunciante ha sostenuto che le risposte delle istituzioni lo lasciano in un limbo giuridico. Ciò non è in linea con i principi della certezza del diritto e delle "legittime aspettative", ha affermato. Il denunciante ha convenuto con la Commissione che le procedure di selezione per i posti di procuratore europeo sono di competenza del Consiglio. Sostiene che il Consiglio, concentrandosi sulle differenze tra la selezione per il procuratore capo europeo e quella per i procuratori europei, ha compromesso l'obiettivo del collegio dei procuratori e lo spirito del regolamento EPPO.

19. Ritiene che il Consiglio sia in ultima analisi responsabile della selezione complessiva dei procuratori europei e che solo la sua decisione sia definitiva. Il denunciante ha sostenuto che, se il comitato di selezione fosse un'entità autonoma, il Mediatore sarebbe in grado di esaminare le sue deliberazioni e decisioni. In caso contrario, le istituzioni dell'UE potrebbero sfuggire al controllo del Mediatore semplicemente creando nuove entità distinte.

La proposta di soluzione e il suggerimento di miglioramento

20. La squadra d'indagine del Mediatore ha ritenuto che, sebbene il comitato di selezione sia indipendente dal Consiglio, ciò non sia sufficiente per considerarlo un organo separato dell'UE che potrebbe essere oggetto di un'indagine del Mediatore. Per questo motivo è stato opportuno rivolgersi al Consiglio, che è l'"autorità che ha il potere di nomina" nella procedura di selezione dei posti di procuratore europeo.

21. Il gruppo di indagine del Mediatore ha proposto, come soluzione, che il Consiglio intervenga per garantire che le argomentazioni sollevate dal denunciante fossero adeguatamente affrontate.

22. Il Consiglio ha respinto la proposta di soluzione, ribadendo la sua posizione secondo cui il comitato di selezione è un'entità distinta dal Consiglio e che quest'ultimo non è responsabile dei suoi lavori e delle sue operazioni. Essa ha sottolineato che i pareri negativi del comitato sull’ammissibilità dei candidati sono vincolanti per il Consiglio e che, di conseguenza, quest’ultimo non può esaminarli. Il suo personale non ha accesso alle deliberazioni o ad altri documenti del comitato di selezione ^[10]. Il Consiglio ha affermato di non poter pertanto affrontare le argomentazioni sollevate dal denunciante, in quanto non è a conoscenza dei motivi del suo rifiuto o di qualsiasi corrispondenza tra il denunciante e il panel.

23. La squadra d'indagine della Mediatrice ha inoltre avanzato un suggerimento di miglioramento per quanto riguarda la mancanza di un chiaro meccanismo di riesame per richiedere un riesame dei pareri del comitato di selezione nell'ambito della procedura di selezione dei procuratori europei. Essa ha sostenuto che sarebbe una buona amministrazione disporre di un siffatto meccanismo e che, qualora il comitato di selezione emetta un parere negativo, esso dovrebbe informare adeguatamente i candidati del loro diritto di chiedere un riesame di tale decisione e, in ultima analisi, di presentare una denuncia al Mediatore o di proporre un ricorso dinanzi al Tribunale.

24. Anche il Consiglio ha respinto tale proposta. Ha osservato che le norme sui mezzi di ricorso contro gli atti e le omissioni del comitato di selezione sono contenute nel regolamento EPPO, che è un atto legislativo di applicazione generale. La modifica di tali norme spetterebbe al legislatore dell'UE, e quindi al di fuori del mandato del Mediatore. Il Consiglio ha aggiunto che sia il regolamento EPPO che la decisione di esecuzione del Consiglio sulle regole di funzionamento del comitato di selezione sono stati adottati sulla base di proposte della Commissione e che il Consiglio non può modificarli unilateralmente.

25. Il denunciante ha ribadito che non gli era stata data alcuna possibilità di contestare la decisione di escludere la sua candidatura in quanto inammissibile. Ha aggiunto che "ciò che ne consegue è un esercizio che provoca ansia e angoscia a un cittadino europeo, in cui le istituzioni dell'UE non rispettano i valori e i principi europei di base che dovrebbero salvaguardare". 

Valutazione del Mediatore

26. La procedura di selezione per i posti di procuratore europeo non prevede alcun meccanismo che preveda il riesame degli atti o delle omissioni del comitato di selezione.

27. Il comitato di selezione ha informato il denunciante che le norme applicabili non prevedono alcuna disposizione che gli consenta di riconsiderare il suo parere sulla nomina dei procuratori europei. Nel contesto di tale indagine, la Commissione ha dichiarato che la procedura di selezione è di competenza del Consiglio. Il Consiglio ha ritenuto di non poter essere ritenuto responsabile delle azioni del comitato di selezione, in quanto quest'ultimo è un'entità giuridica distinta e indipendente. C'è chiaramente un vuoto di responsabilità.

28. In tale contesto, la Mediatrice si rammarica che il Consiglio abbia respinto la proposta della sua squadra d'inchiesta relativa a una soluzione e a un suggerimento di miglioramento. Ritiene che il Consiglio abbia perso l'opportunità di rafforzare la fiducia dei cittadini e la legittimità della procedura di selezione per i posti di procuratore europeo.

29.  Sebbene il comitato di selezione sia indipendente dal Consiglio, ciò non è sufficiente per qualificarlo come organismo distinto ai sensi del diritto dell'UE. Le azioni o le omissioni del comitato di selezione stesso non possono essere direttamente soggette al controllo giurisdizionale o a un'indagine del Mediatore. Il Mediatore ritiene che, anche se il comitato di selezione è funzionalmente indipendente, il Consiglio, in quanto autorità che ha il potere di nomina, rimanga la principale istituzione dell'UE responsabile in ultima analisi del comitato. Alla luce di ciò, ritiene che il Consiglio avrebbe potuto intervenire per garantire che le affermazioni del denunciante fossero affrontate. Ad esempio, il Consiglio avrebbe potuto, senza mettere in discussione l'indipendenza del panel, chiedergli di rispondere alle preoccupazioni del denunciante e di rivedere il suo parere sull'ammissibilità della sua candidatura.

30. Per quanto riguarda la proposta di miglioramento, il Mediatore ritiene che l'attuazione di tale proposta non richiederebbe alcuna modifica degli atti legislativi. In quanto tale, il Consiglio avrebbe potuto dare seguito a tale suggerimento.

31. Il regolamento EPPO non esclude la possibilità di istituire un meccanismo di riesame per la procedura di selezione dei posti di procuratore europeo. Nemmeno la decisione di esecuzione del Consiglio relativa alle regole di funzionamento del comitato di selezione, che è un atto giuridico ma non un atto legislativo ai sensi del diritto dell'Unione ^[11], esclude tale possibilità. Di conseguenza, il Consiglio avrebbe potuto introdurre un meccanismo di riesame senza modificare alcuna delle norme esistenti; ad esempio, chiedendo al comitato di selezione di trattare le richieste di riesame ricevute dai candidati e di informarli di tale possibilità. Se il Consiglio avesse ritenuto che l'atto giuridico in questione dovesse essere modificato, avrebbe potuto informare la Commissione che avrebbe potuto valutare la necessità di presentare una proposta.

32. Tuttavia, data la chiara reiezione da parte del Consiglio della proposta di proposta e di soluzione, il Mediatore ritiene che non siano giustificate ulteriori indagini al riguardo.

Parere motivato del panel e mancata risposta alle argomentazioni del denunciante

Argomenti presentati al Mediatore

33. La Commissione ha osservato che il comitato di selezione è completamente indipendente e imparziale nell'elaborare un "parere motivato" sull'ammissibilità e sui meriti dei candidati nominati dagli Stati membri. La Commissione ha sostenuto che la decisione del comitato di inviare il parere motivato ai candidati una volta conclusa la procedura di selezione è una decisione autonoma che esula dalla responsabilità della Commissione.

34. La Commissione ha dichiarato che la procedura di selezione dei posti di procuratore europeo è di competenza del Consiglio e, di conseguenza, non ha potuto rispondere alle affermazioni del denunciante.

35. Il Consiglio ha dichiarato di essere informato dell'elenco e dell'identità dei candidati solo quando gli sono stati comunicati i pareri motivati del comitato di selezione. Non era a conoscenza del fatto che uno dei candidati ha contestato il procedimento del comitato fino a quando il Mediatore non l’ha contattato. Non è a conoscenza dei motivi del rifiuto di comunicare al denunciante i motivi per cui il panel lo ha ritenuto inammissibile. Sostiene che il Mediatore dovrebbe chiedere direttamente al panel in merito.

36. Il Consiglio ha aggiunto che la decisione di esecuzione del Consiglio relativa alle norme di funzionamento del comitato di selezione stabilisce che il comitato di selezione dovrebbe informare proattivamente i candidati al posto di procuratore capo europeo che ritiene non soddisfino i requisiti di ammissibilità dei motivi della sua posizione. Tuttavia, non esiste un obbligo analogo nell’ambito della procedura di selezione dei posti di procuratore europeo.

Valutazione del Mediatore

37. A seguito della decisione del Consiglio relativa alla nomina dei 22 procuratori europei ^[12], il denunciante ha comunicato al Mediatore di non aver ancora ricevuto il parere motivato del comitato di selezione.

38. Il Mediatore osserva che le informazioni ricevute dal denunciante dal presidente del comitato di selezione contenevano una spiegazione del motivo per cui non era considerato ammissibile al posto. La presente lettera potrebbe pertanto essere considerata un parere motivato. Tuttavia, poiché il presidente ha informato il denunciante in tale lettera che avrebbe ricevuto il parere motivato del comitato una volta conclusa la procedura, è deplorevole che il denunciante non lo abbia ricevuto.

39. Come sottolineato in precedenza, il Mediatore ritiene che il comitato di selezione non sia un organo dell'UE, che può essere oggetto di un'indagine del Mediatore. Di conseguenza, poiché il Consiglio ha rifiutato di assumersi la responsabilità delle azioni del panel, il Mediatore ritiene che non siano giustificate ulteriori indagini su tali questioni.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Non sono giustificate ulteriori indagini in merito a tale denuncia.

Il denunciante, il Consiglio e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 28.4.2021

[1] Regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio relativo all'attuazione di una cooperazione rafforzata sull'istituzione della Procura europea ("EPPO"), EUR-Lex - 32017R1939 - EN - EUR-Lex (europa.eu).

[2] Ulteriori informazioni sull'EPPO sono disponibili sul sito web dell'EPPO, Home | European Public Prosecutor's Office (europa.eu).

[3] Maggiori informazioni sul collegio dell'EPPO: https://www.consilium.europa.eu/it/infographics/college-of-the-european-public-prosecutor-s-office-eppo/.

[4] Attualmente 22 Stati membri partecipano all'EPPO, la Procura europea dei deputati | (europa.eu).

[5] Regolamento EPPO, articolo 16, paragrafo 1.

[6] L’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento EPPO così recita: Il comitato di selezione è composto da dodici persone scelte tra ex membri della Corte di giustizia e della Corte dei conti, ex membri nazionali di Eurojust, membri delle corti supreme nazionali, procuratori di alto livello e avvocati di riconosciuta competenza. Una delle persone scelte è proposta dal Parlamento europeo." 

[7] Decisione di esecuzione (UE) 2018/1696 del Consiglio relativa alle norme di funzionamento del comitato di selezione di cui all'articolo 14, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2017/1939 relativo all'attuazione di una cooperazione rafforzata sull'istituzione della Procura europea ("EPPO"), EUR-Lex - 32018D1696 - EN - EUR-Lex (europa.eu).

[8] Statuto dei funzionari e regime applicabile agli altri agenti della Comunità economica europea e della Comunità europea dell'energia atomica, articolo 90, paragrafo 2, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[9] Il Consiglio ha fatto riferimento al considerando 4 del regolamento di esecuzione (UE) 2018/1696 del Consiglio, che stabilisce che "Le norme di funzionamento del comitato di selezione dovrebbero garantire che quest'ultimo disponga dell'indipendenza e dell'imparzialità necessarie per svolgere i suoi lavori".

[10] La Commissione è responsabile della segreteria del comitato.

[11] https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/nonlegislative _acts.html.

[12] Decisione di esecuzione (UE) 2020/1117 del Consiglio relativa alla nomina dei procuratori europei della Procura europea, EUR-Lex - 32020D1117 - EN - EUR-Lex (europa.eu).