Egregio signor P.,
il 21 gennaio 1999 Lei ha presentato al Mediatore europeo, a nome del Forum delle imprese private, una denuncia riguardante la DG IV della Commissione europea e il suo presunto trattamento negligente di un caso di concorrenza ai sensi degli articoli 81 e 82 del trattato CE.
Il 5 febbraio 1999 ho trasmesso la denuncia al presidente della Commissione europea. La Commissione ha inviato il suo parere il 26 marzo 1999 e, se lo desidera, le ho trasmesso un invito a formulare osservazioni. Lei ha inviato le Sue osservazioni il 19 maggio 1999.
Vi scrivo ora per farvi conoscere i risultati delle indagini che sono state fatte.

IL RECLAMO

Il denunciante è un rappresentante nazionale per le piccole imprese. Una delle imprese da lui rappresentate, la Microwave Ovenware Ltd. (MOL), ha sostenuto di essere stata costretta a cessare l'attività nel 1989 a causa del comportamento di un'altra impresa, la Dynopack, situata in Norvegia. Nel maggio 1988 la MOL ha sporto denuncia alla Commissione per violazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE (ex articoli 85 e 86) da parte della Dynopack. La Commissione ha esaminato la denuncia ma non ha riscontrato alcuna violazione del diritto comunitario della concorrenza. Nel 1994 ha infine informato la MOL che il fascicolo relativo al suo caso era stato chiuso.
Il denunciante sostiene che MOL ha cercato per molti anni di ottenere informazioni e risposte alle domande derivanti dalla denuncia presentata alla Commissione. Il denunciante ha dichiarato che la Commissione si è rifiutata di fornire a MOL le informazioni richieste e non ha gestito il fascicolo né ha esaminato adeguatamente i documenti presentati. Inoltre, la Commissione avrebbe erroneamente affermato che gli scambi tra la Norvegia e il Regno Unito non erano considerati scambi tra Stati membri ai sensi delle norme comunitarie in materia di concorrenza.
Secondo il denunciante, solo in una riunione del settembre 1997 la Commissione ha fornito a MOL le informazioni richieste da molti anni. Le informazioni hanno dimostrato che la Commissione non aveva trattato l'argomentazione secondo la procedura corretta e corretta. Nel maggio 1998 la Commissione ha convenuto che gli scambi tra la Norvegia e il Regno Unito erano simili a quelli tra gli Stati membri. Nonostante ciò, ha rifiutato di riaprire il file.
La Commissione ha dichiarato di non essere un organo inquirente, ma di essersi basata su osservazioni scritte e che i poteri amministrativi erano insufficienti. Secondo il denunciante, ciò non è vero in quanto i poteri di indagine della Commissione sono ben consolidati, in particolare nel settore del diritto della concorrenza.
Inoltre, la Commissione non ha mai risposto alla lettera del denunciante del 21 luglio 1998.
Nel
marzo 1999, Elliott, deputato al Parlamento europeo, ha scritto alla Commissione in merito al caso di MOL presso la Commissione e ha inviato una copia della sua lettera al Mediatore. Nella sua lettera egli ha posto alla Commissione, in sintesi, i seguenti quattro quesiti in relazione al caso della MOL:
- Qual è stato l'esame da parte della Commissione dell'esattezza delle dichiarazioni presentate alla Commissione, tenuto conto delle affermazioni della MOL secondo cui gli elementi di prova presentati erano falsi?
Elliott ha inviato un'interrogazione parlamentare nel marzo 1991 in merito all'interrogazione numero uno. Nella sua risposta, la Commissione ha affermato che la segretezza impediva di formulare osservazioni. Per quali motivi è stata presa la decisione di applicare il segreto professionale e quali azioni saranno intraprese in relazione alle accuse di prove false?
La Commissione ha affermato che il comportamento della Dynopack non sembrava incidere sugli scambi tra Stati membri. Questa interpretazione non è stata motivata. Su quali basi è stata presa tale decisione e perché MOL non ne è stata adeguatamente informata?
- La Commissione ha dichiarato che la MOL non è stata in grado di fornire elementi di prova dell'asserita infrazione. Tuttavia, MOL ha dichiarato che non è stata ricevuta alcuna risposta sostanziale alla richiesta di MOL di fornire date e casi di tali richieste, di conseguenza la dichiarazione della Commissione è viziata.
Il sig. Elliott ha chiesto alla Commissione di includere le risposte a tali domande nella risposta della Commissione al Mediatore.

L'INCHIESTA

Nel
suo parere la Commissione ha sostenuto che la Microwave Ovenware Ltd. (MOL) aveva denunciato alla Commissione nel 1988 di aver subito perdite a causa del comportamento della Dynopack, un'impresa che in precedenza aveva fornito alla MOL accessori per l'uso nei forni a microonde. Nel corso degli anni 1988 e 1993, la DG IV della Commissione ha esaminato la denuncia e ha avuto numerosi contatti con il denunciante tramite lettere e discussioni informali. Lo dimostra una tabella allegata al parere che illustra le comunicazioni e i contatti tra la Commissione e MOL. Tuttavia, nel 1993, la Commissione ha inviato a MOL una lettera ai sensi dell'articolo 6 del regolamento 99/63/CEE per informarli che la Commissione intendeva respingere la denuncia. In tale lettera la Commissione ha informato il denunciante che il requisito di cui all'articolo 85 del trattato CE (ora articolo 81) non era soddisfatto: il commercio tra Stati membri non era pregiudicato. In seguito a tale lettera, il denunciante non ha aggiunto ulteriori elementi di prova a sostegno della sua denuncia e nel 1994 la Commissione ha informato MOL che il caso era considerato chiuso.
Nel 1997, più di tre anni e mezzo dopo, MOL ha chiesto la riapertura del caso. Nel fare ciò, MOL ha asserito una cattiva gestione del suo fascicolo e ha messo in discussione i motivi addotti per la mancanza di incidenza sugli scambi tra Stati membri. Durante questo contatto è stato anche chiaro che MOL ha cessato le attività nel 1989. Con lettera del 16 luglio 1998 la Commissione ha informato dettagliatamente MOL del motivo per cui il caso originario non poteva essere riaperto. In tale lettera la Commissione faceva riferimento alla cosiddetta lettera ex articolo 6 e alla lettera del 1994 che informava MOL dell'archiviazione del caso. La Commissione ha sottolineato che, a seguito di tale corrispondenza, la MOL non ha agito e non ha chiesto una decisione formale di rigetto della denuncia, cosicché la MOL avrebbe potuto adire il Tribunale. Per quanto riguarda la richiesta di riaprire il caso, la Commissione ha sottolineato che ciò significherebbe riesaminare i fatti verificatisi tra il 1988 e il 1993 riguardanti un'impresa che attualmente non svolge alcuna attività economica. La Commissione ha sottolineato che, conformemente alla giurisprudenza del Tribunale (T-77/95, SFEI e a./Commissione, Racc. 1997, pag. II-1, punto 57), la Commissione non è tenuta a dare seguito alle denunce che denunciano pratiche cessate. La Commissione ha concluso che la riapertura del caso implicherebbe un utilizzo delle risorse della Commissione sproporzionato rispetto all'importanza della presunta infrazione per il funzionamento del mercato comune. Essa non ha quindi trovato un interesse comunitario sufficiente a giustificare la riapertura dell'inchiesta sulla denuncia della MOL.
La lettera del denunciante del 21 luglio 1998 è stata considerata dalla Commissione come un avviso di ricevimento della propria lettera del 16 luglio 1998, poiché le stesse argomentazioni venivano ripetute. La Commissione ha ritenuto che non fosse necessaria alcuna risposta.
La Commissione ha sottolineato che non dispone degli stessi mezzi di un giudice nazionale per ascoltare testimoni e non può quindi dimostrare la veridicità delle informazioni fornite da altre parti.
Inoltre, questo è stato oggetto di due interrogazioni scritte dell'onorevole Elliott, deputato al Parlamento europeo, alla Commissione. Elliott ha anche scritto direttamente a Sir Leon Brittan e ha ricevuto una risposta nel 1991.
Nelle sue
osservazioni, il denunciante ha presentato in sintesi i seguenti punti: non
è stato possibile formulare osservazioni complete sull'elenco di lettere e risposte della Commissione allegato al suo parere, in quanto mancava la pagina tre dell'elenco. Non vi sono state numerose discussioni informali tra MOL e la Commissione. Non vi era alcuna prova che dimostrasse che il fascicolo fosse stato effettivamente esaminato.
Per quanto riguarda la questione se gli scambi tra Stati membri fossero stati pregiudicati, la Commissione ha indicato che tale requisito non sembrava soddisfatto. Tuttavia, la Commissione non ha mai spiegato perché aveva cambiato opinione e fino alla riunione del settembre 1997, la Commissione non ha mai risposto alla richiesta di chiarimenti di MOL su questo punto. Infine, nel 1998 la Commissione ha convenuto che gli scambi tra la Norvegia e il Regno Unito erano simili a quelli tra gli Stati membri. Inoltre, la Commissione deve spiegare perché il caso è stato aperto ai sensi dell'articolo 86 del trattato CE (ora articolo 82) e perché una nuova presentazione ai sensi dell'articolo 85 del trattato CE (ora articolo 81) è stata consentita in assenza di scambi qualificati.
La MOL non ha agito tra il 1994 e il 1997 perché era chiaro loro che la Commissione non aveva alcuna intenzione di rispondervi. È stato il primo momento in cui amici e avvocati hanno informato MOL che la Commissione avrebbe dovuto rispondere a MOL, che ha ripreso i contatti con la Commissione attraverso il suo rappresentante commerciale.
Per quanto riguarda il fatto che la Commissione non è tenuta ad agire in seguito a denunce che denunciano pratiche cessate, il denunciante ha presentato un articolo di giornale in cui afferma che la Commissione agisce in relazione a determinati casi come questo.
La Commissione non ha risposto alla lettera 21 luglio 1998, la quale, contrariamente a quanto da essa affermato, ha sollevato nuovi punti.
Contrariamente a quanto afferma, la Commissione dispone di poteri di indagine ai sensi dell'articolo 14 del regolamento n. 17 del Consiglio. Il denunciante non era quindi d'accordo con l'affermazione della Commissione secondo cui non poteva stabilire la veridicità delle informazioni che gli erano state presentate, essendo solo un organo amministrativo.
Per quanto riguarda l'affermazione della Commissione secondo cui essa avrebbe invano cercato di trovare prove solide a sostegno delle affermazioni di MOL, il denunciante ha sostenuto di aver fornito alla Commissione, tra l'altro, copie di fatture e ordini firmati, dichiarazioni giurate, documenti di importazione/esportazione e estratti conto bancari. Se non si trattava di elementi di prova sufficienti, il denunciante ha chiesto alla Commissione di specificare cosa classificasse come prova.
Infine, il denunciante auspicava che la Commissione fornisse risposte complete sia in merito alla denuncia che alle quattro domande presentate alla Commissione dal sig.
Elliott, deputato al Parlamento europeo.

LA DECISIONE

1 Osservazioni preliminari
Nelle osservazioni, il denunciante ha sollevato nuovi punti in relazione alla denuncia iniziale. Tali punti riguardavano richieste di informazioni e chiarimenti da parte della Commissione, compresa la ricezione di risposte ai quattro quesiti posti da Elliott. Il Mediatore non ha ritenuto giustificato avviare indagini sui nuovi punti sollevati nelle osservazioni del denunciante in quanto andavano oltre l'ambito della denuncia originaria e costituivano piuttosto solo una richiesta di informazioni.
2 Il trattamento del fascicolo da parte della Commissione
2.1 Il denunciante ha sostenuto che il fascicolo non era stato trattato o esaminato dalla Commissione. Inoltre, non aveva risposto alla lettera del denunciante del 21 luglio 1998.
2.2 La Commissione ha dichiarato di aver esaminato la denuncia nel corso degli anni 1988-1993 e di aver avuto numerosi contatti con il denunciante, come risulta dalla tabella allegata al suo parere. Ritiene inoltre che non sia necessaria alcuna risposta in merito alla lettera del 21 luglio 1998, in quanto non sono stati sollevati nuovi punti nella lettera.
2.3 Per quanto riguarda il trattamento del caso, la Commissione ha allegato una tabella relativa alle comunicazioni e ai contatti con MOL, ma, come correttamente sottolineato dal denunciante, mancava la terza pagina di tale tabella. La tabella mostrava tuttavia solo i principali documenti del fascicolo. Inoltre, i documenti presentati sia dalla Commissione che dal denunciante (come le copie della corrispondenza) consentono ancora un'adeguata valutazione del trattamento del caso. Dai documenti risulta che la corrispondenza tra la Commissione e la MOL è stata ingente per diversi anni. Durante questo periodo la Commissione ha risposto regolarmente al denunciante. Anche se la Commissione non ha risposto o riconosciuto ogni singola lettera, a volte perché le lettere dei denuncianti sono state inviate così da vicino, ha sempre risposto quando lo ha ritenuto opportuno e si dimostra che la corrispondenza ha avuto luogo su base regolare. Inoltre, in casi di concorrenza come questo, non si può esigere che il denunciante riceva una reazione su tutto il materiale consegnato alla Commissione quando la corrispondenza ha luogo così frequentemente e per un periodo di tempo così lungo. Il Mediatore osserva inoltre che, sebbene vi siano stati malintesi tra la Commissione e il denunciante, unitamente al verificarsi di alcuni problemi pratici, dal fascicolo emerge che la Commissione ha dato al denunciante la possibilità di partecipare adeguatamente alle procedure. Inoltre, la Commissione ha rispettato la procedura prevista nei casi di concorrenza per quanto riguarda, ad esempio, l'invio di una cosiddetta lettera ai sensi dell'articolo 6. Pertanto, nulla indica che la Commissione non abbia gestito correttamente il fascicolo.
2.4 Per quanto riguarda l'asserzione del denunciante secondo cui il fascicolo non è stato esaminato, va ricordato che la Commissione, nella lettera ex articolo 6 del 5 febbraio 1993, ha dichiarato di aver effettuato uno studio approfondito del caso e di esserne pienamente a conoscenza. Non vi è alcun elemento nel fascicolo che indichi che la Commissione non abbia rispettato tale dichiarazione o non abbia esaminato correttamente il caso.
2.5 Per quanto riguarda la lettera del denunciante del 21 luglio 1998, il Mediatore osserva che in generale occorre rispondere alle lettere. Da una valutazione delle lettere del Mediatore è emerso che la lettera del denunciante del 21 luglio 1998 conteneva domande relative alla base per la chiusura del fascicolo da parte della Commissione e all'obbligo della Commissione di fornire un parere chiaro sullo stato di avanzamento delle procedure. Per quanto riguarda la decisione della Commissione di archiviare il caso, la Commissione, nella sua lettera del 16 luglio 1998, ha fatto riferimento alla sua lettera ex articolo 6 del 5 febbraio 1993, che trattava correttamente la questione. Per quanto riguarda il dovere della Commissione di fornire un parere chiaro, il Mediatore osserva che la Commissione ha seguito le procedure previste nei casi di concorrenza e che, pertanto, il Mediatore non ritiene giustificato approfondire ulteriormente questo punto della denuncia.
2.6 Il Mediatore ritiene pertanto che non vi siano casi di cattiva amministrazione in relazione a questo aspetto del caso.
3 Parere della Commissione sul fatto che gli scambi commerciali tra la Norvegia e il Regno Unito siano simili a quelli tra gli Stati membri
3.1 Il denunciante ha sostenuto che la Commissione riteneva in primo luogo che gli scambi tra la Norvegia e il Regno Unito fossero simili a quelli tra gli Stati membri ai sensi delle norme comunitarie in materia di concorrenza (articoli 81 e 82 del trattato CE), ma in seguito ha erroneamente cambiato parere. Solo nel 1998 è stata nuovamente d'accordo con l'opinione dei denuncianti secondo cui doveva essere vista come un commercio tra Stati membri.
3.2 La Commissione ha fatto riferimento alla lettera di cui all'articolo 6 del 5 febbraio 1993 e ha dichiarato che, poiché gli scambi tra Stati membri non erano stati pregiudicati, il requisito di cui all'articolo 81 del trattato CE non era stato soddisfatto.
3.3 Per quanto riguarda tale questione, appare necessario fare riferimento alla lettera dell'articolo 6 del 5 febbraio 1993. Nella lettera si legge:
"Per quanto riguarda l'articolo 85, paragrafo 1, CEE, le prove dimostrano che il commercio interessato dal comportamento denunciato è il commercio diretto tra la Norvegia e il Regno Unito. Anche se ciò non significa che il comportamento denunciato non possa avere un effetto sugli scambi tra Stati membri, non vi è alcuna prova, nel caso di specie, di un effetto sensibile su tali scambi. Pertanto, anche se la Commissione ammettesse incontestabilmente che la situazione è quella che lei sostiene e che Dynopack e i suoi distributori o consociate britannici vi hanno "spremuto" dai vostri mercati del Regno Unito, gli elementi di prova mancano per dimostrare che una delle condizioni essenziali per l'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1, CEE è soddisfatta. Abbiamo cercato di darle ogni possibilità di dimostrare il contrario, motivo per cui non ci siamo mossi per chiudere prima il fascicolo; dobbiamo tuttavia concludere che lei non è stato in grado di fornire alcuna prova di un effetto sensibile sugli scambi tra Stati membri, anche se abbiamo spesso sottolineato che questo è il principale ostacolo per portare avanti la sua denuncia."
3.4 Leggendo la lettera dell'articolo 6 del 5 febbraio 1993, sembra che il denunciante abbia frainteso la posizione della Commissione. Dalla lettera risulta che la Commissione non afferma che gli scambi tra la Norvegia e il Regno Unito non possono mai essere visti come scambi tra Stati membri. Con la formulazione "Sebbene ciò non significhi che il comportamento denunciato non possa avere un effetto sul commercio tra Stati membri", la Commissione adotta invece la posizione opposta. Tuttavia, sembra che la Commissione non abbia riscontrato "alcun effetto sensibile su tali scambi" in questo caso specifico. Inoltre, nessun elemento del fascicolo indica che la Commissione abbia effettivamente affermato che gli scambi tra la Norvegia e il Regno Unito non possono essere considerati scambi tra Stati membri. Per contro, la Commissione ha affermato che nel caso di specie non vi era alcuna incidenza sensibile sugli scambi tra Stati membri.
3.5 Il Mediatore ritiene pertanto che non vi siano casi di cattiva amministrazione in relazione a questo aspetto del caso.
4 I poteri di indagine della Commissione
4.1 Il denunciante ha sostenuto che la Commissione ha erroneamente dichiarato di non essere un organo inquirente, ma di essersi basata su osservazioni scritte e che i suoi poteri amministrativi erano insufficienti. Secondo il denunciante, ciò non è vero in quanto i poteri di indagine della Commissione sono ben consolidati, in particolare nel settore del diritto della concorrenza.
4.2 La Commissione ha dichiarato di non disporre degli stessi mezzi di un giudice nazionale per ascoltare testimoni e di non poter quindi dimostrare la veridicità delle informazioni fornite da altre parti.
4.3 I poteri di indagine della Commissione nei casi di concorrenza sono stabiliti dal regolamento n. 17, paragrafo 1, del Consiglio e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. Sebbene si riconosca che la Commissione dispone di ampi poteri di indagine nel settore del diritto della concorrenza, ciò non significa che essa abbia la possibilità di ascoltare testimoni o di controllare la veridicità dei documenti che le vengono presentati. Ai sensi dell'articolo 14 del regolamento n. 17, la Commissione ha il diritto di "chiedere spiegazioni orali in loco". Tuttavia, l'articolo 14 si applica alle indagini della Commissione svolte nei locali dell'impresa e, inoltre, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha riconosciuto un privilegio limitato contro l'autoincriminazione, nel senso che un'impresa non è tenuta a rispondere a domande che costituirebbero un'ammissione del reato stesso su cui la Commissione sta indagando (2). Inoltre, non vi è alcun diritto riconosciuto alla Commissione di chiamare testimoni o di chiedere spiegazioni orali al di fuori della sfera di competenza dell'art. 14 del regolamento n. 17.
Sebbene qualsiasi persona fisica o giuridica avente un interesse legittimo possa presentare un reclamo alla Commissione a norma dell'articolo 3, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 17, dalla giurisprudenza della Corte di giustizia risulta che tale diritto non comprende il diritto di ottenere una decisione, ai sensi dell'articolo 249 del trattato CE, in merito all'esistenza o meno della presunta violazione (3). Ciò indica inoltre che la Commissione non ha alcun obbligo di indagare sulla veridicità dei documenti che le sono stati presentati.
4.4 Sembra che la Commissione non abbia violato alcuna norma o principio vincolante affermando di non disporre degli stessi mezzi di un giudice nazionale per ascoltare testimoni e di non poter dimostrare la veridicità delle informazioni presentate. Il Mediatore ritiene pertanto che non vi siano casi di cattiva amministrazione in relazione a questo aspetto del caso.
5 Rifiuto della Commissione di riaprire il fascicolo
5.1 Dopo che il denunciante ha ripreso i contatti con la Commissione, egli ha chiesto la riapertura del fascicolo. Con lettera del 16 luglio 1998 la Commissione ha informato la MOL del motivo per cui il caso originario non poteva essere riaperto. Nella lettera la Commissione ha dichiarato:
"Per quanto riguarda la Sua richiesta, presentata nel 1997 e confermata nel 1998, di riaprire l'esame del caso, mi rammarico di constatare che essa si limita a chiedere alla Commissione di riesaminare i fatti asseritamente verificatisi tra il 1988 e il 1993. La giustificazione che lei ha addotto è che all'epoca sono state fornite false prove. Lei stesso riconosce, tuttavia, che la presunta violazione è cessata e che attualmente non svolge alcuna attività economica pertinente.
La Commissione ritiene di non essere tenuta a dare seguito alle denunce che denunciano pratiche cessate (Tribunale di primo grado, causa T-77/95, SFEI e a./Commissione, Racc. 1997, pag. II-1, punto 57). La riapertura del Suo caso implicherebbe un utilizzo delle risorse della Commissione sproporzionato rispetto all'importanza della presunta infrazione per il funzionamento del mercato comune. Non esiste quindi un interesse comunitario sufficiente a giustificare la riapertura dell'istruttoria della denuncia."
5.2 La Commissione dispone di un potere discrezionale per decidere, nei casi di concorrenza, le azioni da intraprendere, a condizione di motivare la propria decisione. Nella sua lettera del 16 luglio 1998, la Commissione spiegava le ragioni per le quali non riteneva necessario riaprire il caso. In primo luogo, la MOL aveva cessato le sue attività, il che significava che la Commissione non era tenuta ad esaminare ulteriormente il caso. Anche se dovesse essere dimostrato che la Commissione persegue determinati casi relativi a imprese che sono cessate (come addotto dal denunciante), spetta alla Commissione decidere quali casi intende esaminare. In secondo luogo, la Commissione ha ritenuto che non esistesse un interesse comunitario sufficiente a giustificare la riapertura del caso. I motivi addotti dalla Commissione per negare la riapertura della causa sembrano essere conformi alla giurisprudenza dei giudici comunitari. Il Mediatore ritiene pertanto che la Commissione abbia agito nei limiti della sua autorità giuridica quando ha negato la riapertura del caso.
5.3 Il Mediatore ritiene pertanto che non vi siano casi di cattiva amministrazione in relazione a questo aspetto del caso.
6 Conclusione
Sulla base delle indagini del Mediatore su questa denuncia, non sembra esservi stata cattiva amministrazione da parte della Commissione europea. Il Mediatore ha pertanto deciso di archiviare il caso.
Anche il presidente della Commissione europea sarà informato di tale decisione.
Cordiali saluti
Jacob SÖDERMAN

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(1) GU 1962, 13/204.

(2) Causa 374/87, Orken SA/Commissione, Racc. 1989, pag. 3283.

(3) Causa 125/78, GEMA/Commissione, Racc. 1979, pag. 3173.