Fatti all’origine della denuncia

1. Il denunciante è un deputato al Parlamento europeo. Egli ha denunciato alla Commissione europea che le autorità ungheresi avevano violato le norme dell'UE in materia di appalti pubblici aggiudicando un appalto per lavori di vasta portata in una centrale nucleare (in prosieguo: il «progetto Paks II») senza pubblicare un bando di gara. Il contratto per la costruzione di due nuovi reattori e la ristrutturazione di due reattori esistenti nell'impianto vicino a Paks, in Ungheria, è stato aggiudicato a una società russa.

2. La Commissione ha avviato una «procedura di infrazione» nei confronti dell’Ungheria ^[1]. Dopo aver ricevuto le osservazioni delle autorità ungheresi, l'8 agosto 2016 la Commissione ha informato il denunciante della sua intenzione di chiudere la procedura di infrazione. Ha spiegato le ragioni per farlo. Il 17 novembre 2016 la Commissione ha archiviato il caso di infrazione.

3. Parallelamente alla procedura di infrazione, la Commissione ha svolto un'indagine distinta in materia di aiuti di Stato relativa al finanziamento della costruzione degli stessi reattori da parte delle autorità ungheresi («il caso di aiuto di Stato»)^[2].

4. Il 31 gennaio 2017 il denunciante ha chiesto alla Commissione di rispondere a otto domande riguardanti le argomentazioni giuridiche su cui si era basato per chiudere la procedura di infrazione, nonché questioni tecniche dettagliate.

5. Il 5 maggio 2017 la Commissione ha informato il denunciante che, prima di rispondere alle sue domande, avrebbe dovuto trattare la richiesta di accesso del pubblico ai documenti da lui presentata nel frattempo ^[3].

6. Il denunciante ha inviato due solleciti alla Commissione (il 21 settembre 2017 e l'8 gennaio 2018). Nel secondo sollecito, egli ha sottolineato che, sebbene la Commissione avesse risposto (il 30 ottobre 2017) alla sua richiesta di accesso del pubblico ai documenti, essa non aveva ancora risposto alle sue domande.

7. In assenza di una risposta da parte della Commissione e insoddisfatto dei motivi addotti dalla Commissione per chiudere la procedura di infrazione nei confronti dell'Ungheria, il denunciante si è rivolto al Mediatore il 15 marzo 2018.

L'indagine

8. La Mediatrice ha avviato un'indagine sulla decisione della Commissione di chiudere la procedura di infrazione nei confronti dell'Ungheria e sulla sua mancata risposta a tutte le domande sollevate dal denunciante nella sua lettera del 31 gennaio 2017.

9. Il gruppo di indagine della Mediatrice ha chiesto due volte alla Commissione di rispondere alle domande del denunciante. La Commissione ha risposto il 19 giugno e il 10 agosto 2018. La Mediatrice ha inoltre ricevuto le osservazioni del denunciante sulle risposte della Commissione.

10. Nel corso dell'indagine, il Mediatore è venuto a conoscenza del fatto che la questione se le autorità ungheresi abbiano rispettato le norme dell'UE in materia di appalti pubblici in questo caso è attualmente all'esame del Tribunale ^[4].

Decisione della Commissione di chiudere la procedura di infrazione

Argomenti presentati al Mediatore

11. La Commissione ha spiegato che le autorità pubbliche possono aggiudicare appalti senza pubblicare un bando di gara quando, per motivi tecnici, l'appalto può essere eseguito da una sola società specifica («esclusività tecnica»)^[5]. In questo caso, le autorità ungheresi avevano sostenuto che la società russa era l'unica in grado di fornire la tecnologia conforme a tutte le specifiche tecniche.

12. La Commissione ha inoltre osservato che le specifiche tecniche per questo progetto si basavano sulle norme applicabili ^[6] e tenevano conto di rigorosi problemi di sicurezza e di operatività ^[7]. Essa ha constatato che le autorità ungheresi avevano fornito giustificazioni sufficienti per dimostrare che le disposizioni relative all’«esclusiva tecnica» per le parti fondamentali del progetto erano soddisfatte. Pertanto, l'aggiudicazione diretta del contratto per tali parti alla società russa è stata conforme alla legislazione dell'UE in materia di appalti pubblici.

13. La Commissione ha inoltre sottolineato che le autorità ungheresi si erano impegnate a garantire il subappalto di altre parti del progetto, conformemente alle norme dell'UE in materia di appalti pubblici e ai principi di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione. La Commissione ha dichiarato che avrebbe monitorato attentamente il rispetto di tale impegno da parte delle autorità ungheresi. La Commissione ha inoltre tenuto conto del fatto che il progetto Paks II era importante per garantire l'approvvigionamento energetico dell'Ungheria. Inoltre, il governo ungherese aveva assicurato alla Commissione che la situazione era eccezionale e che non intendeva aggiudicare direttamente altri progetti analoghi. Su tale base, la Commissione non ha ritenuto opportuno proseguire la procedura di infrazione.

14. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione ha basato la sua decisione di archiviare la sua denuncia su considerazioni politiche anche se, nel corso della procedura di infrazione, aveva espresso seri dubbi sulla compatibilità del progetto con il diritto dell'UE. A suo avviso, la Commissione (a) non ha valutato se gli argomenti addotti dalle autorità ungheresi per giustificare l'assenza di una procedura di gara d'appalto fossero di fatto corretti e (b) non ha mai consultato alcun operatore del mercato, organizzazione della società civile o il denunciante al riguardo. La Commissione dovrebbe pertanto riaprire la sua denuncia di infrazione ed effettuare una valutazione approfondita.

Valutazione del Mediatore

15. La Commissione è responsabile della supervisione dell'effettiva applicazione, attuazione e applicazione del diritto dell'UE da parte degli Stati membri. Se uno Stato membro non adempie un obbligo previsto dai trattati dell'UE, la Commissione, in qualità di custode dei trattati, può adottare misure (procedura di infrazione) per porre fine a tale infrazione. In questo ruolo, la Commissione agisce sulla base di determinate priorità politiche, avendo deciso un approccio strategico alle sue azioni di esecuzione. A tale riguardo, la Commissione dispone di un ampio margine di discrezionalità nel decidere quali casi perseguire e ha espressamente dichiarato di ritenere che talune categorie di casi possano spesso essere trattate in modo soddisfacente da altri meccanismi più appropriati a livello nazionale. Ciò vale in particolare per i singoli casi in cui non vi sono prove sufficienti di una prassi generale o di un'inosservanza sistematica del diritto dell'UE. 

16. Spetta alla Corte di giustizia valutare se uno Stato membro sia venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato.

17. Le indagini e le conclusioni del Mediatore rispettano pienamente il potere discrezionale della Commissione, riconosciuto dai trattati e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. Sebbene il Mediatore non possa quindi interferire nell’esercizio del potere discrezionale della Commissione, quest’ultima può, in quanto questione di buona amministrazione, cercare di garantire che la Commissione spieghi correttamente come e perché ha esercitato il suo potere discrezionale.

18. In questo caso, la Commissione ha concluso che non vi è stata alcuna violazione delle norme dell'UE in materia di appalti pubblici. Essa ha spiegato perché aveva ritenuto che le argomentazioni fornite dalle autorità ungheresi fossero sufficienti a giustificare l’aggiudicazione diretta dell’appalto per le parti essenziali del progetto e perché aveva pertanto concluso che le autorità ungheresi non violavano il diritto dell’Unione. Essa ha inoltre spiegato che, alla luce degli impegni assunti dalle autorità ungheresi, non riteneva opportuno proseguire la procedura di infrazione.

19. La Commissione ha comunicato al denunciante oltre 200 pagine di documenti che illustrano come, dopo aver analizzato gli elementi di prova a sua disposizione, sia giunta a tali conclusioni. In base a tali documenti, la Commissione ha debitamente esaminato le argomentazioni presentate dalle autorità ungheresi che spiegavano perché solo la società russa poteva fornire la tecnologia richiesta ed eseguire il progetto in questione ^[8].

20. Il denunciante ha contestato la conclusione della Commissione secondo cui le autorità ungheresi si sono conformate alle norme dell'UE applicabili in materia di appalti pubblici. In particolare, egli sostiene che la Commissione non ha valutato se gli argomenti addotti dalle autorità ungheresi per giustificare l’assenza di una procedura di gara fossero di fatto corretti.

21. Per quanto riguarda il livello di riesame che il Mediatore applica a questi casi (cfr. sopra), il Mediatore comprende che il denunciante sostiene che la posizione della Commissione non è ragionevole e non è coerente.

22.  A tale riguardo, il Mediatore osserva che la questione se le autorità ungheresi abbiano violato le norme dell'UE in materia di appalti pubblici è pendente dinanzi al Tribunale nell'ambito di un ricorso di annullamento proposto dall'Austria contro la decisione della Commissione nel caso di aiuti di Stato ^[9]. Qualora la Corte concordi con gli argomenti addotti dall’Austria e constati che le autorità ungheresi hanno violato le norme dell’UE in materia di appalti pubblici, tale constatazione potrebbe rimettere in discussione le ragioni della Commissione per chiudere la procedura di infrazione.

23. In quanto tale, e conformemente alle norme che disciplinano il suo lavoro, il Mediatore non può esaminare ulteriormente il merito della questione ^[10].

24. Il denunciante ha inoltre contestato il fatto che la Commissione non abbia consultato gli operatori del mercato, i rappresentanti della società civile o il denunciante stesso.

25. Per quanto riguarda il denunciante, il Mediatore osserva che la Commissione ha rispettato la procedura stabilita nella sua "Comunicazione sulla gestione delle relazioni con il denunciante in relazione all'applicazione del diritto dell'Unione"^[11]. L'8 agosto 2016 la Commissione ha informato il denunciante della sua intenzione di chiudere la procedura di infrazione. Ha spiegato le ragioni per farlo. Il 17 novembre 2016 la Commissione ha archiviato il caso di infrazione.

26. Per quanto riguarda gli operatori del mercato e i rappresentanti della società civile, il Mediatore osserva che, sebbene i terzi interessati non abbiano il diritto, ai sensi delle norme applicabili, di essere coinvolti, ascoltati o formalmente consultati nel contesto di una procedura di infrazione, la Commissione ha comunque scelto di esaminare le osservazioni presentate dai rappresentanti della società civile.

27. Alla luce di quanto precede, il Mediatore chiude la sua indagine su questo aspetto della denuncia.

Mancata risposta alle domande del denunciante

Argomenti presentati al Mediatore

28. Il denunciante ha dichiarato che la Commissione non ha risposto alle sue domande del 31 gennaio 2017.

29. Nella sua prima risposta al denunciante (19 giugno 2018), la Commissione si è scusata per il ritardo nella risposta. Essa ha rilevato che le sue domande erano strettamente connesse alla sua richiesta di accesso del pubblico ai documenti e che, pertanto, le risposte alle sue domande erano contenute nei documenti divulgati. Nella sua seconda risposta (10 agosto 2018), la Commissione ha fornito ulteriori spiegazioni in risposta alle domande del denunciante.

30. Mentre la Commissione gli ha dato accesso ai documenti da lui richiesti, il denunciante sostiene che le risposte alle sue domande non potevano essere trovate in tali documenti. Il denunciante era inoltre insoddisfatto del tempo impiegato dalla Commissione per rispondere e delle spiegazioni fornite nella seconda risposta della Commissione. Ha dichiarato di aver chiesto una "risposta coerente"comprendente un'interpretazione dei dati forniti e una "giustificazione giuridica completa della decisione"di chiudere la procedura di infrazione.

Valutazione del Mediatore

31. Il Mediatore osserva che, nella sua prima risposta al denunciante, la Commissione si è limitata a fare riferimento ai documenti che gli aveva comunicato a seguito della sua richiesta di accesso del pubblico ai documenti. Solo nella seconda replica la Commissione ha fornito spiegazioni supplementari. Il Mediatore osserva inoltre che, nella sua seconda risposta, la Commissione non ha risposto specificamente a ciascuna delle otto domande poste dal denunciante, ma le ha raggruppate facendo riferimento alle loro somiglianze, fornendo risposte globali e facendo riferimento ai documenti che gli aveva comunicato ^[12].

32. Sebbene la Commissione ritenga di aver risposto alle domande del denunciante, resta il fatto che, non rispondendo separatamente a ciascuna delle domande, il denunciante ha avuto l'impressione che non tutte le sue domande fossero state adeguatamente affrontate ^[13]. Il Mediatore chiederà pertanto alla Commissione di fornire una risposta più chiara al denunciante, rispondendo separatamente a ciascuna delle sue domande e, se del caso, facendo specifico riferimento ai documenti giustificativi che gli ha già comunicato.

33. Per quanto riguarda il tempo impiegato dalla Commissione per rispondere alle domande del denunciante (un anno e mezzo), il Mediatore accetta come ragionevole la posizione della Commissione secondo cui era necessario trattare in primo luogo la richiesta di accesso ai documenti del denunciante. Tuttavia, essa rileva altresì che, una volta trattata tale domanda, essa non ha ancora risposto alle sue domande. La Commissione lo ha fatto solo nel corso dell’indagine del Mediatore e solo nella sua seconda risposta.

34. Il Mediatore ritiene deplorevoli tali carenze. Tuttavia, osserva che la Commissione si è già scusata per il ritardo nella risposta al denunciante.

Conclusioni

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con le seguenti conclusioni:

La Mediatrice conclude la sua indagine sulla decisione della Commissione di chiudere la procedura di infrazione nei confronti dell'Ungheria.

La Mediatrice ha individuato carenze nel modo in cui la Commissione ha trattato le domande del denunciante del 31 gennaio 2017. Osserva che la Commissione si è scusata per il ritardo subito.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Suggerimento

Il Mediatore suggerisce alla Commissione di fornire una risposta più chiara al denunciante, rispondendo separatamente a ciascuna delle sue domande e, se del caso, facendo specifico riferimento ai documenti giustificativi che gli ha già comunicato.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 15.4.2019

[1] Per maggiori dettagli sulle procedure di infrazione in generale, cfr. il sito web della Commissione: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure _en. Per maggiori dettagli sulla procedura di infrazione nei confronti dell'Ungheria, cfr. il comunicato stampa della Commissione (punto 4), disponibile al seguente indirizzo: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-6006_EN.htm

[2] In tale contesto, la Commissione ha esaminato in che misura una (possibile) mancata conformità alle norme dell'UE in materia di appalti pubblici possa influenzare la valutazione nel caso degli aiuti di Stato. Nella sua decisione del 6 marzo 2017 che chiude il caso relativo agli aiuti di Stato, la Commissione non ha individuato ulteriori effetti distorsivi sulla concorrenza e sugli scambi nel mercato dell'energia elettrica che potrebbero derivare da un'eventuale inosservanza delle norme dell'UE in materia di appalti pubblici per quanto riguarda l'aggiudicazione diretta dei lavori di costruzione alla società russa (cfr. i punti 279-287 della decisione, disponibili al seguente indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2112).

[3] La Mediatrice ha inoltre chiesto in che modo la Commissione ha trattato la richiesta del denunciante di accesso del pubblico ai documenti (cfr. la decisione della Mediatrice nei casi 1227/2017/THH e 1715/2017/THH, disponibile al seguente indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/108863).

[4] Causa T ‑101/18, Austria/Commissione. L’Austria ha chiesto alla Corte di annullare la decisione della Commissione del 6 marzo 2017 in materia di aiuti di Stato. Uno dei motivi dedotti dall’Austria è che la decisione della Commissione dovrebbe essere annullata in quanto le autorità ungheresi hanno violato le norme dell’Unione in materia di appalti pubblici. I dettagli dei motivi sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale il 30 aprile 2018 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TN0101).

[5] In linea con l'articolo 40, paragrafo 3, lettera c), della direttiva 2004/17/CE che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32004L0017). Tale direttiva è stata abrogata dalla direttiva 2014/25/UE con effetto dal 18 aprile 2016 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32014L0025).

[6] La Commissione ha fatto riferimento alle norme stabilite nei "requisiti di utilità europea" (http://www.europeanutilityrequirements.org/Welcome.aspx) e nel codice ungherese sulla sicurezza nucleare.

[7] Le autorità ungheresi avevano spiegato che l'obiettivo del progetto era mantenere la capacità dell'attuale centrale nucleare di Paks I. Le sue unità operative sarebbero durate solo fino alla metà degli anni '30 e avrebbero dovuto essere chiuse tra il 2032 e il 2037. Era pertanto indispensabile sostituirli per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento mediante la costruzione di due nuove centrali nucleari.

[8] Dalla decisione della Commissione del 30 ottobre 2017 che comunica al denunciante i documenti relativi alla procedura di infrazione e dai documenti nn. 7, 8, 14 e 15 parzialmente comunicati al denunciante.

[9] Cfr. nota 4.

[10] Cfr. articolo 2, paragrafo 7, dello statuto del Mediatore: "Quando il mediatore, a causa di procedimenti giudiziari in corso o conclusi in relazione ai fatti addotti, deve dichiarare una denuncia irricevibile o porre fine all'esame della stessa, l'esito delle indagini da lui svolte fino a quel momento è depositato in via definitiva."

[11] Comunicazione della Commissione — Diritto dell'UE: risultati migliori attraverso una migliore applicazione, C/2016/8600 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC)

[12] La Commissione ha raggruppato le domande nn. 1, 2, 3, 5 e 8 e ha fornito una risposta globale facendo riferimento al documento n. 15 comunicato al denunciante. Ha inoltre raggruppato le domande nn. 4, 7 e 9 (sic!) e ha risposto alle stesse, senza tuttavia fare riferimento a nessuno dei documenti comunicati al denunciante. Infine, la Commissione ha risposto alla domanda n. 6 e ha fatto riferimento al documento n. 23 comunicato al denunciante.

[13] Ad esempio, la risposta alla domanda n. 6 è una risposta, in realtà, alla domanda n. 5. La risposta alle domande nn. 4, 7 e 9 sembra piuttosto una risposta alla domanda n. 8. Inoltre, non vi è alcuna questione 9.