Fatti all’origine della denuncia

1. Il denunciante, un accademico polacco, ha chiesto al Consiglio dell'Unione europea di concedergli l'accesso del pubblico ai sensi del regolamento dell'UE sull'accesso ai documenti ^[1] a quattro pareri del servizio giuridico del Consiglio ^[2] sulla proposta di regolamento dell'UE che istituisce la Procura europea ^[3] («EPPO») e sull'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale ^[4] («Eurojust»).

2. L'EPPO sarà un organo indipendente dell'Unione con l'autorità di indagare e perseguire le frodi dell'UE e altri reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. L'EPPO sarà un organo dell'Unione con una struttura decentrata, al fine di coinvolgere e integrare le autorità nazionali di contrasto. In linea di principio, le indagini dell'EPPO saranno svolte da procuratori europei delegati, ubicati in ciascuno Stato membro, ma pienamente indipendenti dalle procure nazionali.

3. La proposta di regolamento su Eurojust disciplina le relazioni tra Eurojust e l'EPPO. Qualora l'EPPO eserciti la sua competenza, Eurojust non dovrebbe agire. Eurojust dovrebbe tuttavia poter esercitare la propria competenza nei casi che coinvolgono singoli Stati membri. 

4. Il Consiglio ha rifiutato l'accesso ai documenti in quanto riteneva che la divulgazione al pubblico avrebbe compromesso la protezione della consulenza legale e dei procedimenti giudiziari e avrebbe compromesso il processo decisionale nel contesto dei (allora) negoziati legislativi in corso.

5. Il denunciante ha chiesto al Consiglio di rivedere la sua decisione iniziale di negare l'accesso ^[5]. Egli ha sostenuto che non vi sono motivi per supporre che la divulgazione dei documenti richiesti pregiudicherebbe la necessità del Consiglio di una consulenza giuridica obiettiva ed esaustiva. A suo avviso, la piena divulgazione dei pareri giuridici, e in particolare "la consulenza relativa al processo legislativo (in cui solo il Consiglio agisce in qualità di legislatore), [può] garantire che [qualsiasi] iniziativa giuridicamente discutibile sia esclusa, rispecchiando così uno dei principi fondamentali dell'Unione europea, lo Stato di diritto"^[6]. Egli ha aggiunto che, anche se sussistesse il rischio di compromettere la tutela della consulenza legale del Consiglio, essa sarebbe puramente ipotetica e quindi insufficiente a giustificare un'eccezione alla divulgazione ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 1049/2001.

6. Il denunciante ha contestato l'opinione del Consiglio secondo cui non sussisteva alcun interesse pubblico prevalente. Sostiene che il controllo pubblico e la trasparenza del processo decisionale legislativo sono fattori essenziali per legittimare le decisioni adottate.

7. Il 26 ottobre 2015 il segretario generale del Consiglio ha risposto, mantenendo le ragioni del rifiuto iniziale.

8. Insoddisfatto della risposta del Consiglio, il denunciante si è rivolto al Mediatore europeo il 6 gennaio 2016.

L'indagine

9. Il Mediatore ha avviato un'indagine sull'applicazione da parte del Consiglio delle pertinenti disposizioni del regolamento (CE) n. 1049/2001 in relazione alla richiesta di accesso ai documenti del denunciante.

10. Nel corso dell’indagine, il gruppo d’inchiesta del Mediatore ha ispezionato il fascicolo del Consiglio e ha ottenuto copie dei documenti richiesti. Il 10 gennaio 2017 il Mediatore ha ricevuto il parere del Consiglio sulla denuncia. Ha chiesto al denunciante di commentare il parere del Consiglio, ma egli non ha risposto. Tuttavia, il Mediatore ha tenuto conto delle argomentazioni e dei pareri presentati da entrambe le parti nel corso dell'indagine.

11. Nel corso dell'inchiesta il Consiglio ha riesaminato la sua posizione e ha comunicato al denunciante due ^[7] dei quattro documenti richiesti. Il Consiglio ha giustificato la sua decisione sulla base del fatto che il tempo era trascorso e dei progressi compiuti nei processi decisionali relativi ai due fascicoli legislativi.

12. Per quanto riguarda i due documenti rimanenti ^[8], il Consiglio ha ribadito i motivi addotti in precedenza per rifiutare l'accesso. Ha osservato di aver già concesso un accesso parziale a tali documenti.

Argomenti presentati al Mediatore

Sull'eccezione relativa alla tutela della consulenza legale

13. Nel parere inviato al Mediatore, il Consiglio ha ribadito, come aveva fatto con il denunciante, che i documenti richiesti contenevano pareri su questioni giuridiche delicate, complesse e controverse. Data la natura dei poteri dell'EPPO, il Consiglio ha insistito sul fatto che i due pareri del suo servizio giuridico potrebbero potenzialmente essere utilizzati in futuri procedimenti giudiziari. La loro divulgazione al pubblico potrebbe pertanto incidere negativamente sulla capacità del Servizio giuridico del Consiglio di difendere la propria posizione nei futuri procedimenti giudiziari ^[9]. A suo avviso, il rischio di contenzioso era estremamente elevato e non puramente ipotetico. Essa ha rilevato che la Corte ha anche considerato come motivi sufficienti per rifiutare documenti il fatto che essi potrebbero probabilmente essere pertinenti ai fini di un procedimento giudiziario «nel prossimo futuro»^[10]. Infine, il "principio della tutela della parità delle armi" è "applicabile indipendentemente dal momento in cui sarà avviato il procedimento giudiziario".

Sull'eccezione relativa alla tutela del processo decisionale in corso

14. Il Consiglio ha sostenuto che la divulgazione dei pareri del suo servizio giuridico su questioni controverse, che sono fondamentali per i negoziati legislativi in corso, potrebbe dissuadere i suoi consulenti giuridici dall'esprimere le loro opinioni in termini franchi e diretti. Tale restrizione comprometterebbe la capacità del Servizio giuridico di svolgere il proprio ruolo e "pregiudicherebbe gravemente l'efficacia del processo decisionale generale del Consiglio"^[11]. In tale contesto, essa ha affermato che i due fascicoli legislativi, il fascicolo EPPO e il fascicolo EUROJUST, erano strettamente interconnessi e che i processi decisionali erano ancora in corso. (Non era ancora stato adottato alcun atto legislativo definitivo.) I negoziati informali sulla proposta EPPO tra i rappresentanti dei due legislatori e la Commissione (i cosiddetti "triloghi"^[12]) erano iniziati ma non erano ancora terminati ^[13], mentre i triloghi sul fascicolo EUROJUST non erano ancora iniziati.

15. Il Consiglio ha fatto riferimento alla decisione del Mediatore nell'indagine OI/8/2015/JAS ^[14] sulla trasparenza dei triloghi. Ha sostenuto che, nel contesto di negoziati legislativi complessi, potrebbe essere necessario limitare il diritto del pubblico di partecipare al processo legislativo in alcune situazioni, in particolare mentre sono ancora in corso negoziati informali. Ciò è stato fondamentale per salvaguardare lo spazio negoziale delle istituzioni su questioni controverse. Ha sostenuto che ciò valeva per i triloghi sull'EPPO, che erano ancora in corso, e per i triloghi su EUROJUST, che non erano ancora iniziati. Il Consiglio si è dichiarato disposto a divulgare i documenti legislativi, anche durante i negoziati informali, quando è convinto che ciò non pregiudicherebbe il processo decisionale.

Interesse pubblico prevalente alla divulgazione

16. Infine, il Consiglio ha affermato che il denunciante non ha suffragato la sua affermazione secondo cui vi era un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti in sospeso, in quanto le sue argomentazioni erano troppo generiche e vaghe ^[15]. Gli argomenti generali secondo cui la trasparenza del processo legislativo costituisce di per sé un interesse pubblico non tengono conto della natura specifica di ciascun caso, il che può giustificare il rifiuto di concedere l’accesso ai documenti. 

Valutazione del Mediatore

17. Il Mediatore si compiace del fatto che il Consiglio abbia divulgato due dei documenti richiesti al denunciante e ritiene che questo aspetto della denuncia sia stato risolto dal Consiglio. L'analisi del Mediatore sarà limitata ai due documenti rimanenti, ai quali è stato concesso solo un accesso parziale.

18. Il Consiglio ha invocato due eccezioni previste dal regolamento (CE) n. 1049/2001 per giustificare la sua decisione di rifiutare l'accesso ai due documenti rimanenti: i) la protezione della consulenza legale e dei procedimenti giudiziari e ii) la protezione di un processo decisionale in corso.

i) Il parere giuridico dell'EPPO

19. L'EPPO avrà la responsabilità di condurre indagini e azioni penali contro le persone a livello nazionale. In quanto tale, è certo che l'interpretazione delle disposizioni del regolamento sarà direttamente pertinente in numerose indagini e nei successivi procedimenti giudiziari, una volta che l'EPPO sarà operativa. Il Mediatore concorda pertanto con il Consiglio sul fatto che "il rischio di future controversie non è solo realistico, ma anche estremamente elevato e chiaramente non puramente ipotetico".

20. La rilevanza di qualsiasi parere giuridico del Consiglio relativo al regolamento EPPO ai fini di tali procedimenti giudiziari, cosicché la divulgazione di tale parere giuridico arrecherebbe pregiudizio alla tutela della consulenza legale e/o dei procedimenti giudiziari, dipenderà dal punto in questione.

21. Il Mediatore, dopo aver esaminato il documento, ritiene che la maggior parte del testo omesso riguardi questioni che potrebbero rivelarsi centrali per i futuri procedimenti giudiziari. È prevedibile, tenuto conto del contenuto di tale parere, che le parti nei procedimenti futuri potrebbero tentare di avvalersi della consulenza legale del Consiglio a loro sostegno, il che potrebbe essere pregiudizievole per l’EPPO.

22. Mentre si potrebbe sostenere che un numero molto piccolo di redazioni sono eccessive e inutili, non nascondono nulla di significativo.

23. Vi è un forte interesse pubblico a garantire che il contenzioso relativo al perseguimento di atti criminali non sia compromesso e, nelle circostanze particolari del caso di specie, il Mediatore concorda sul fatto che l'interesse pubblico a un'ulteriore divulgazione del documento non prevale sull'interesse pubblico alla non divulgazione.

24. Poiché è evidente che la mancata divulgazione del parere giuridico dell'EPPO è giustificata dalla necessità di tutelare la consulenza legale e i procedimenti giudiziari, non è necessario prendere in considerazione l'eccezione aggiuntiva applicata.

ii) Il parere giuridico di EUROJUST

25. Il parere giuridico di Eurojust riguarda le disposizioni da inserire nel regolamento riveduto su Eurojust per quanto riguarda la questione dell'accesso del pubblico ai documenti. I paragrafi da 1 a 13 e 20, lettera e), del parere sono stati divulgati dal Consiglio, ma i paragrafi da 14 a 20, lettera d), sono stati trattenuti. Le parti trattenute contengono pareri giuridici sull'interpretazione e sulle potenziali implicazioni delle disposizioni pertinenti del (allora) progetto di regolamento.

26. Il Mediatore riconosce che era prevedibile che vi potessero essere controversie limitate relative all'accesso ai documenti detenuti da Eurojust e che la divulgazione dei paragrafi trattenuti potrebbe compromettere tali procedimenti giudiziari. Il Mediatore accetta pertanto che il Consiglio avesse qualche giustificazione per non concedere al pubblico l'accesso a tale parte del parere giuridico al momento della richiesta. Inoltre, il Mediatore osserva che il denunciante non ha dato seguito a tale denuncia e che il regolamento stesso è stato ora adottato (regolamento (UE) 2018/1727 ^[16]).

27. In tali circostanze, il Mediatore non ritiene opportuno procedere a una constatazione di cattiva amministrazione in relazione alla decisione del Consiglio di trattenere parti del documento richiesto. Esorta tuttavia il Consiglio a prendere in considerazione la possibilità di concedere ora l'accesso del pubblico a tali parti, dato il passare del tempo e la conclusione della procedura legislativa.

28. La Mediatrice plaude alla volontà del Consiglio di prendere in considerazione il passare del tempo nel corso della sua indagine e confida che continuerà a farlo nell'interesse della trasparenza e dell'apertura.

Conclusione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia e degli sviluppi intervenuti nel corso della stessa, il Mediatore conclude l'indagine con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte del Consiglio. Tuttavia, esorta il Consiglio a prendere in considerazione la possibilità di concedere l'accesso del pubblico alle parti del parere giuridico di Eurojust che non sono state divulgate, alla luce delle mutate circostanze. 

Il Consiglio e il denunciante saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 07/03/2019

[1] Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), disponibile al seguente indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] i) Documento 6267/14 sulla proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea. Il documento contiene un'analisi della procedura specifica di "cooperazione rafforzata" di cui all'articolo 86, paragrafo 1, secondo e terzo comma, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

ii) Documento 13302/1/14 REV 1 sulla proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea. Il presente parere giuridico analizza specificamente la compatibilità con i trattati dell'UE di talune disposizioni del regolamento proposto, che limitano il controllo giurisdizionale della Corte di giustizia dell'UE sulle misure procedurali adottate dalla Procura europea.

iii) Documento 16983/14 sulla proposta di regolamento che istituisce l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (EUROJUST). Il presente parere giuridico fornisce una valutazione giuridica dell'articolo 60 della proposta, che riguarda l'accesso del pubblico ai documenti detenuti da EUROJUST. Il documento 16893/14 COR 1 è una rettifica del punto 10 a pagina 4 del documento 16983/14.

iv) Documento 8904/15 sulla proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea. Il presente parere giuridico analizza la compatibilità con l'articolo 86 del TFUE dell'estensione della giurisdizione proposta per i procuratori europei ´ a taluni reati accessori. Il documento 8904/15 COR 1 indica che la rettifica non si applica alla versione polacca del documento 8904/15.

[3] L'EPPO sarà un organo indipendente dell'UE con l'autorità di indagare e perseguire le frodi e altri reati che ledono gli interessi finanziari dell'UE.

[4] EUROJUST è un organismo dell'UE che facilita il coordinamento delle indagini e delle azioni penali tra le autorità competenti degli Stati membri dell'UE e migliora la cooperazione tra di esse. Maggiori informazioni al seguente indirizzo: http://www.eurojust.europa.eu/about/background/Pages/mission-tasks.aspx

[5] La procedura per le domande di conferma è stabilita all'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[6] Sostiene che rendere pubbliche le opinioni giuridiche, garantendo in tal modo il controllo, potrebbe portare a una consulenza legale più efficace e migliorarne la legittimità. A tal fine, ha fatto riferimento alla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 1° luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C ‑39/05 P e C ‑52/05 P, EU:C:2008:374, punti 45-46.

[7] Documenti di cui sopra: 6267/14 (un contributo del Servizio giuridico del Consiglio, relativo alla proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea) e 8904/15 (un parere del Servizio giuridico del Consiglio sulla proposta della Commissione di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea).

[8] 13302/1/14 REV 1 (sulla portata del controllo giurisdizionale della Corte di giustizia) e 16983/14 (sull'accesso del pubblico a EUROJUST).

[9] A sostegno della sua tesi, essa ha fatto riferimento alla causa T-796/14, Philip Morris Ltd/Commissione europea, punti 66 -71.

[10] Causa T-800/14 Philip Morris Ltd/Commissione europea, punti 68-69.

[11] In tale contesto, ha fatto riferimento alla sentenza del Tribunale nella causa T-18/15 Philip Morris Ltd/Commissione. La Corte ha rilevato che "[l]a possibilità di esprimere opinioni in modo indipendente all'interno di un'istituzione contribuisce a incoraggiare le discussioni interne al fine di migliorare il funzionamento di tale istituzione e contribuire al corretto svolgimento del processo decisionale". Essa ha quindi ritenuto ragionevole la posizione della Commissione di rifiutare l’accesso a un documento contenente critiche formulate dall’autore su taluni aspetti del comportamento di una determinata sezione della Commissione, in quanto la sua divulgazione potrebbe compromettere gravemente il processo decisionale.

[12] I due organi legislativi dell'UE, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea, emanano atti legislativi su proposta della Commissione europea. Durante questo processo, entrambi i colegislatori, assistiti dalla Commissione, negoziano spesso nei cosiddetti triloghi, che sono riunioni informali tra i rappresentanti delle tre istituzioni coinvolte. Nel corso di un trilogo, il Parlamento e il Consiglio cercano di concordare un atto legislativo comune, sulla base delle loro posizioni iniziali. Tale legislazione viene quindi votata secondo la procedura legislativa formale.

[13] Nel frattempo, il testo del regolamento EPPO è stato concordato nel contesto della procedura di cooperazione rafforzata. Il regolamento è ora in vigore, ma l'EPPO non è ancora pienamente operativa. Per maggiori informazioni si veda il regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all'attuazione di una cooperazione rafforzata sull'istituzione della Procura europea (GU L 283 del 31.10.2017, pag. 1), disponibile al seguente indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj.

[14] Decisione del Mediatore europeo recante proposte a seguito della sua indagine strategica OI/8/2015/JAS sulla trasparenza dei triloghi.

[15] In tale contesto, si è basata sulla sentenza del Tribunale nella causa T-710/14 Herbert Smith Freehills LLP/Consiglio, punto 69.

[16] Regolamento (UE) 2018/1727 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 novembre 2018, che istituisce l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust) e sostituisce e abroga la decisione 2002/187/GAI del Consiglio (GU L 295 del 21.11.2018, pag. 138), disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1727.