Tematikus dokumentum [i]

A. Bevezetés

Ez a dokumentum ismerteti a saját kezdeményezésű vizsgálatok szerepét az európai ombudsman munkájában. Az egyéb intézmények jogalapját az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 228. cikke határozza meg. Ez felhatalmazza az ombudsmant arra, hogy olyan vizsgálatokat folytasson le, amelyeket nemcsak panaszok alapján, hanem saját kezdeményezésére is megalapozottnak talál.

Kulcsfontosságú kérdés, hogy az ombudsman hogyan gyakorolja hatáskörét a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén, és hogyan használja fel megbízatását az uniós intézményeken belüli hivatali visszásságok feltárására. Az elnöki rendelet tevékenységeit szabályozó jogi keret széles mérlegelési mozgásteret hagy e hatáskör gyakorlásának módját illetően. Az EUMSZ tartalmaz egy nyílt végű rendelkezést, amely szerint az ombudsmannak olyan egyéb intézményeket kell működtetnie, „amelyeket indokoltnak talál”. Az európai ombudsman alapokmánya kimondja, hogy az ombudsman „saját kezdeményezésére vagy panasz alapján elvégez minden olyan vizsgálatot, amelyet indokoltnak tart a közösségi intézmények és szervek tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságok gyanújának tisztázása érdekében”.

Eljárási szempontból a gazdasági szereplő végrehajtási rendelkezései előírják, hogy „[a] panaszt követően indított vizsgálatokra alkalmazandó eljárásokat – amennyiben azok relevánsak – alkalmazni kell a[z egyéb intézményekre]”.

B. Történelmi háttér

Hagyományosan az EO két fő esetben élt az OII-k vezetésére vonatkozó hatáskörével. Először is ki kell vizsgálni azokat a hivatali visszásságra vonatkozó állításokat, amelyeket olyan panaszokban fogalmaztak meg, amelyek nem felelnek meg az elfogadhatóság valamennyi feltételének, mint például az úgynevezett engedély nélküli panaszosok (nem állampolgárok vagy nem rezidensek) által benyújtott panaszok. Az ilyen OII-ket lényegében úgy kezelik, mintha panaszok lennének. Másodszor, nyitott OII-k, miután számos panasz érkezett ugyanebben a témában. Ezeknek az egyéb releváns információknak a célja, hogy segítsenek feltárni, hogy vannak-e olyan rendszerszintű problémák, amelyek a problémát okozzák, és ha igen, akkor általános megoldást találjanak.

Az EO – bár szórványosabban – egy OII-t is felhasznált arra, hogy névtelenül benyújtott anyagok alapján vizsgálatot indítson. A jó közigazgatás előmozdítása és a bevált gyakorlatok megosztása érdekében az egyéb intézményeket olyan struktúraként is felhasználták, amelynek keretében látogatásokat lehet tenni az uniós ügynökségeknél.

C. Újabban: „stratégiai vizsgálatok”:

A „Stratégia 2019 felé” című dokumentum Emily O'Reilly vezetésével történt elfogadása óta a gazdasági szereplő munkája során egyre nagyobb hangsúlyt kap az egyéb intézményekre való összpontosítás. A stratégiai jelentőségű területeknek az egyéb intézményeken keresztül történő proaktív azonosítása központi pillére a gazdasági szereplő arra irányuló stratégiájának, hogy nagyobb hatást érjen el azáltal, hogy az uniós intézmények munkájának minőségével kapcsolatos kulcsfontosságú területeken a változás hajtóerejeként jár el.

A „stratégiai vizsgálatokat” általában jelentős közérdeklődésre számot tartó kérdésekkel kapcsolatban folytatják le, ahol a gazdasági szereplőnek egyedülálló hozzájárulása van, és ahol valószínűleg változást fogunk előidézni. Lehetővé teszik az elnök számára, hogy kivizsgálja az uniós intézmények rendszerszintűnek tűnő problémáit, és pozitív fejleményeket mozdítson elő olyan kulcsfontosságú területeken, mint az uniós kormányzás, a polgárok szerepvállalásának növelése és az alapvető jogok.

A stratégiai vizsgálatok kiegészítése érdekében a gazdasági szereplő „stratégiai kezdeményezéseket” [1] is indíthat, amelyek keretében fontos témákat vizsgál vizsgálat indítása nélkül. A cél annak ösztönzése, hogy az uniós közigazgatás a lehető legnyitottabb, legfelelősebb, legetikusabb és legérzékenyebb legyen a polgárokra. A stratégiai kezdeményezések általában a szóban forgó intézmény vezetőjének címzett levél formájában valósulnak meg. Lehetővé teszik a gazdasági szereplő számára, hogy fontos kérdéseket vessen fel anélkül, hogy hivatalos vizsgálatot kellene indítania és/vagy hivatali visszásságra kellene hivatkoznia. A gazdasági szereplő a stratégiai kezdeményezés elindításakor azt is megállapíthatja, hogy egy későbbi szakaszban fontolóra veheti egy másik intézmény bevonását a kérdésbe, ha az intézmény válasza a javaslataira nem kielégítő.

D. Miért az OII-k?

Az egyéb intézmények irányítására vonatkozó hatáskör az egyik alapvető különbségtétel a gazdasági szereplő és az uniós intézmények, különösen az Európai Unió Bírósága tevékenységeinek felügyeletében részt vevő egyéb szervek szerepe között.

Az OII-k gazdasági szereplő általi nagyobb mértékű használata vitathatatlanul jelentős előnyökkel jár a megfelelő ügyintézés előmozdítása szempontjából. A szervezeti egységek mindenekelőtt lehetővé teszik a gazdasági szereplő számára, hogy munkája során stratégiai jelentőségű kérdésekre összpontosítson. Az uniós közigazgatás potenciális rendszerszintű problémáinak azonosítására és megoldására törekedve a szervezeti egységeknek általában a szélesebb nyilvánosság számára előnyökkel kell járniuk, és növelniük kell a gazdasági szereplő munkájának hatását. A szervezeti egységek azt is lehetővé teszik a gazdasági szereplő számára, hogy felhívja a nyilvánosság figyelmét a jelentős közérdeklődésre számot tartó ügyekre, és ezáltal nyilvános vitára bocsássa az igazgatási politikákat és gyakorlatokat. Lehetővé teszik továbbá a gazdasági szereplő számára, hogy szükség esetén gyorsan reagáljon a külső eseményekre. Mivel a gazdasági szereplő számos stratégiai vizsgálata nagy figyelmet kapott a nyilvánosság körében, az egyéb intézmények nagyobb mértékű használata hozzájárult a megfelelő ügyintézés elveinek tudatosításához is, és láthatóbbá tette a gazdasági szereplőt jogorvoslati mechanizmusként. Mindez várhatóan segíteni fogja a gazdasági szereplőt megbízatásának teljesítésében, hogy a lehető leghatékonyabban feltárja az uniós intézményeken belüli hivatali visszásságokat.

Az OII hatáskörének jelentős előnye, hogy lehetővé teszi az ombudsman számára, hogy olyan fontos problémákat vizsgáljon meg, amelyeket soha nem lehet panasz útján felvetni. Ennek oka lehet az, hogy az érintett személyeknek nehézséget okoz a panasztétel (pl. kiszolgáltatott csoportok), vagy hogy hiányoznak az uniós intézmények konkrét tevékenységeit vizsgáló koncentrált érdekek. A szervezett bűnözésnek egyrészt elő kell segítenie a jövőbeli panaszok megelőzését azáltal, hogy szisztematikusan megoldja a lehetséges problémákat. Ezek azonban a jövőben nagyobb nyilvános ellenőrzést és panaszokat is eredményezhetnek azáltal, hogy felhívják a figyelmet a gazdasági szereplőre azokon a területeken, ahol hagyományosan nem sok panasz érkezett.

Panaszok és egyéb információk: a megfelelő egyensúly megtalálása

Az ombudsmanokat viszont hajlamosak úgy ábrázolni, mint i. a közigazgatási problémákkal küzdő egyének számára biztosított jogorvoslatot, és ii. a közigazgatás színvonalának rendszerszintű javulását elősegítő ellenőrző szervet.

Uniós szinten az Alapjogi Charta 43. cikkében foglalt, az ombudsmanhoz való panasztételhez való alapvető jog, valamint az a tény, hogy az európai ombudsmant az EUMSZ állampolgárságról szóló szakaszának részeként hozták létre, azt eredményezi, hogy nagy hangsúlyt fektetnek az egyéni jogorvoslati szerepre.

Az Európai Parlament azonban teljes mértékben üdvözölte és támogatta a gazdasági szereplő azon megközelítését, hogy az uniós közigazgatás rendszerszintű problémáinak kezelése érdekében nagyobb mértékben használja fel az egyéb intézményeket [2].

Ugyanakkor panasz hiányában (amely jellegénél fogva elősegíti az ügy kivizsgálására vonatkozó döntés legitimálását) különös erőfeszítésre van szükség annak magyarázatához, hogy az európai gazdasági szereplő miért dönt úgy, hogy további vizsgálatot folytat.

Az elnöki hivatalnak azonban továbbra is védenie kell a polgárok jogait, és bíróságon kívüli eszközöket kell kínálnia az uniós közigazgatással kapcsolatos problémák megoldására. Az elnöki rendelet központi funkciója ezért továbbra is az évente lefolytatott vizsgálatok százai maradnak, amelyek révén az elnöki rendelet rendezi az uniós projektekkel kapcsolatos fizetési vitákat, dokumentumokat szerez be, jogsérelmeket és orvosolja az egyes panaszosok által elszenvedett igazságtalanságokat. Az a tény, hogy az EO jellemzően nem nyit meg évente néhány nagy méretű OII-nél többet, úgy tekinthető, mint a kettős funkciók közötti megfelelő egyensúly megteremtésének módja.

Bármi legyen is a vizsgálat hajtóereje, a tény továbbra is az, hogy miután megnyitották, ez egy EO vizsgálat. Panasz alapú vizsgálatok és OII-k nem kell gondolni, mint a bináris opciók. Mindkettő a hivatali visszásságok feltárását és az uniós közigazgatás javítását szolgálja. A vizsgálat panasz alapján is megkezdhető, és csak akkor folytatható az ombudsman saját kezdeményezésére, ha a panaszos úgy dönt, hogy visszavonja az eredeti panaszt. A panaszalapú vizsgálat hatályát ki lehetne terjeszteni más olyan elemekre is, amelyek az ombudsman saját kezdeményezésére hivatali visszásságok feltárásához vezethetnek. Úgy tűnik, ezt megerősíti az EUMSZ 228. cikkének szövege, amely arra utal, hogy az ombudsman olyan vizsgálatokat folytat, amelyeket nemcsak panaszok alapján, hanem saját kezdeményezésére is megalapozottnak talál.  

E. Melléklet

Az egyéb rendszerszinten jelentős intézményekre vonatkozó jogi keret:

Az EUMSZ 228. cikke: „Az ombudsman feladataival összhangban saját kezdeményezésére vagy a hozzá benyújtott panaszok alapján […] lefolytatja az általa indokoltnak ítélt vizsgálatokat.”

Az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (1) bekezdése: „Az ombudsman saját kezdeményezésére vagy panasz alapján minden általa indokoltnak ítélt vizsgálatot lefolytat annak érdekében, hogy tisztázza a közösségi intézmények és szervek tevékenysége során feltételezett hivatali visszásságokat.”

Az európai ombudsman végrehajtási rendelkezéseinek 8. cikke: „Az ombudsman hivatalból vizsgálatokat folytat le, amelyeket megalapozottnak talál. A panaszt követően indított vizsgálatokra vonatkozó eljárásokat – amennyiben relevánsak – a hivatalból indított vizsgálatokra is alkalmazni kell.”

[1] A stratégiai kezdeményezések listája itt érhető el: http://www.ombudsman.europa.eu/hu/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Lásd például: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Ezt a dokumentumot a Stratégiai Vizsgálatok Osztálya készítette, és 2017. szeptember 20-án véglegesítette.