Tematikus dokumentum [i]

A. Bevezetés

Az uniós intézmények és szervek a „pályázati felhívások” segítségével döntenek az uniós programok keretében megvalósuló projektek, valamint a szolgáltatások, építési beruházások és áruk belső célokra történő beszerzése finanszírozásának elosztásáról. Az uniós intézmények és szervek az uniós programokért felelős külső szereplők által lebonyolított, azaz az uniós intézmények vagy szervek által közvetetten irányított pályázati eljárásokat is nyomon követik [1]. Ez különösen igaz az EU külső fellépéseire.

Amint azt az EU első antikorrupciós jelentése [2] is körvonalazza, a közbeszerzés az érintett pénzmozgások mérete miatt a korrupció jelentős kockázatának kitett terület. A közbeszerzési eljárások lebonyolításának integritása ezért elengedhetetlen a polgárok uniós intézmények tevékenységeibe vetett bizalmának fenntartásához.

Az európai ombudsman az egyetlen felülvizsgálati szerv a jogrendszeren kívül azon gazdasági szereplők számára, akik úgy vélik, hogy az uniós intézmények tisztességtelenül bántak velük. Az ombudsmanhoz benyújtott panaszokban rendszeresen felvetett kérdések közé tartozik az ajánlattevőkkel szembeni állítólagos egyenlőtlen bánásmód, az ajánlatok értékelésével megbízott személyeket érintő összeférhetetlenségek megjelenése és az átláthatósági hiányosságok.

Ez a dokumentum a gazdasági szereplőnek az ajánlatokkal kapcsolatos panaszokban betöltött szerepét tárgyalja, különös tekintettel az odaítélési szakaszra. Felvázolja a jogi keretet, az „ombudsprudenciát”[3] és a gazdasági szereplő e területen tett hozzájárulását.

B. Jogi keret és „ombudsprudencia”

A jogi keret

Közbeszerzési ügyekben az uniós intézményeknek tiszteletben kell tartaniuk a Szerződések vonatkozó rendelkezéseit, az uniós jog általános elveit és az Alapjogi Chartát. Az általános költségvetésből finanszírozott uniós intézményekre vonatkozó közbeszerzési szabályokat az EU „költségvetési rendelete” és egy további felhatalmazáson alapuló rendelet [4] állapítja meg. Az Európai Központi Bank és az Európai Beruházási Bank nem tartozik a költségvetési rendelet hatálya alá, és saját közbeszerzési szabályaikat alkalmazzák [5].

A közbeszerzés általános elvei az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód, az átláthatóság, az arányosság és a megkülönböztetésmentesség. Az uniós intézményeknek és szerveknek biztosítaniuk kell továbbá a széles körű versenyt, és alkalmazniuk kell a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét, ami hatékony és eredményes közkiadásokat von maga után.

Az ombudsprudencia

Az elnöki rendelet 2008 és 2016 között mintegy 70 határozatot hozott közbeszerzéssel kapcsolatos panaszokról. E határozatok többsége (38 ügy) az EU-n kívüli, gyakran uniós küldöttségeket érintő közbeszerzési tevékenységekhez kapcsolódott. Számos panasz azon az állításon alapult, hogy az érintett intézmény nem tartotta tiszteletben a költségvetési rendeletben meghatározott uniós közbeszerzési elveket; egyesek a dokumentumokhoz való hozzáférés jogáról szóltak; mások pedig a megfelelő ügyintézés elveinek – például a határozatok indokolására vonatkozó kötelezettségnek és a „meghallgatáshoz való jognak” – az esetleges megsértésére vonatkoztak.

Az európai ombudsman úgy véli, hogy az uniós intézményeknek és szerveknek nemcsak megfelelő normákat kell alkalmazniuk a közbeszerzési eljárások közvetlen irányítása során, hanem kötelességük biztosítani a nem uniós országokban elköltött uniós források megfelelő kezelését is, különösen azokban az országokban, ahol a jogállamiság nem feltétlenül olyan fejlett [6].

Ha a panaszok potenciálisan hamis nyilatkozatokra és/vagy csalás gyanújára utaló bizonyítékokat tartalmaznak, a gazdasági szereplő köteles értesíteni az Európai Csalás Elleni Hivatalt (OLAF)[7].

1. Az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód és megkülönböztetésmentesség

Az EO különböző panaszokkal foglalkozott az ajánlati felhívásokban meghatározott szempontok meghatározásával és értelmezésével kapcsolatban. A hatóságok különböző kritériumokat alkalmazhatnak az ajánlatok értékelésekor, jellemzően a költség- és műszaki előírások meghatározásakor, de a szociális és környezetvédelmi normák tekintetében is. Emellett széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az egyes kritériumok súlyozásának meghatározása tekintetében. Az egyenlő bánásmód elve azt jelenti, hogy az ajánlattevőknek egyenlő versenyfeltételekkel kell rendelkezniük mind az ajánlataik megfogalmazása, mind pedig az ajánlataik ajánlatkérő szerv általi értékelésének módja tekintetében [8].

Az egyenlő bánásmód elve a potenciális ajánlattevőknek nyújtott tájékoztatásra is vonatkozik. A 277/2008/IP ügyben a gazdasági szereplő kifejtette, hogy „alapvetően összeegyeztethetetlen [az egyenlő bánásmód és a megkülönböztetésmentesség elvével], ha a célzott potenciális ajánlattevők a nyilvános ajánlati felhívás közzététele előtt konkrét és privilegizált tájékoztatást kapnak a nyilvános ajánlati felhívásról.”[9] Az egyenlő bánásmód elve nem akadályozza meg az értékelő bizottságot abban, hogy pontosítást kérjen az ajánlattal kapcsolatban, ha nyilvánvalóvá válik, hogy erre szükség van [10].

2. Az összeférhetetlenség és az összeférhetetlenség látszatának megelőzése

A 491/2007/PB ügyben az elnöki rendelet hangsúlyozta, hogy az egyenlő bánásmód kötelezettsége „összefonódik annak szükségességével, hogy a közbeszerzési eljárást objektív és pártatlan módon, többek között összeférhetetlenségtől mentesen bonyolítsák le.”

A gazdasági szereplők állítólagos összeférhetetlenséggel kapcsolatos ügyei főként szakértőket és a közbeszerzési pályázatok vagy munkaerő-felvételi eljárások kiválasztási bizottságainak tagjait érintik. Általános szabályként az elnöki rendelet egyértelművé tette, hogy az uniós intézmények és szervek kötelesek megelőzni az összeférhetetlenséget, és fellépni az ilyen összeférhetetlenségek gyanúja vagy megjelenése esetén. Az uniós intézményeknek vagy szerveknek azonnal fel kell lépniük, ha lehetséges összeférhetetlenségre vonatkozó állítások merülnek fel. Az uniós intézményeknek és szerveknek emellett nyilvántartást kell vezetniük az állítólagos összeférhetetlenségek elemzéséről, hogy képesek legyenek megvédeni döntéseiket (51/2011/AN ).

Azokon az eseteken alapuló konkrét példák, amelyekben a gazdasági szereplő nyilvánvaló összeférhetetlenséget állapított meg vagy állapíthat meg:

• uniós küldöttség (vagy más uniós intézmény vagy szerv), amely lehetővé teszi egy vállalat számára, hogy részt vegyen egy olyan nyilvános pályázaton, amelynek egyik alkalmazottja segített a feladatmeghatározás kidolgozásában, annak bizonyítása nélkül, hogy a szakértőnek a projekt korábbi szakaszaiban való részvétele nem minősült tisztességtelen versenynek (1005/2011/MMN)[11];
• egy értékelő bizottság, amely egy ajánlati felhívás keretében értékeli az ajánlatokat egy olyan műszaki tanácsadó segítségével, aki az előválogatott pályázók némelyikének vagy mindegyikének dolgozott (642/2008/MMN)[12].

3. A verseny biztosítása

A közbeszerzési eljárásokban a lehető legszélesebb körű verseny biztosítása nemcsak az áruk és szolgáltatások szabad mozgásának elvét garantálja, hanem azt is lehetővé teszi az uniós intézmények számára, hogy a legjobb ár-érték arányt érjék el. A 491/2007/PB ügyben az EO megállapította, hogy a különösen szűk feltételek mellett kiírt felhívás lehetővé teszi az ajánlatkérő számára, hogy azzal vádolja, hogy szándékosan korlátozta az ajánlattevők számát [13].

4. Átláthatóság

Az átláthatóság elvének célja, hogy megelőzze az ajánlatkérő szerv részéről a részrehajlás vagy az önkényesség kockázatát. Ez azt jelenti, hogy az odaítélési eljárás feltételeit és szabályait az eljárást megindító hirdetményben vagy az ajánlattételhez szükséges dokumentációban világosan, pontosan és egyértelműen ki kell fejteni.

Az EO vizsgálatokat indított a kiválasztási kritériumok átláthatóságával és az ajánlattételi dokumentáció következetességével kapcsolatban, megjegyezve, hogy „az adminisztráció számára a pályázati eljárások során helyes igazgatási gyakorlat, ha világosan és egyértelműen meghatározzák azokat a feltételeket, amelyeknek a pályázóknak meg kell felelniük” (920/2010/VIK).

Az elnöki rendelet arra is ösztönözte az uniós intézményeket és szerveket, hogy hozzák nyilvánosságra az általuk szervezett ajánlatok értékelőinek nevét. Javasolja továbbá, hogy a közbeszerzési értékelő bizottság tagjainak kinevezése előtt az ajánlatkérő szerv szerezze be a nevük közzétételéhez való hozzájárulásukat (1874/2013/MG és 393/2015/MDC).

Az EO azonban elfogadja, hogy az átláthatóság elve nem terjed ki a vesztes ajánlattevők nevének és a velük kapcsolatos információknak a közzétételére, mivel ez sérthetné kereskedelmi érdekeiket.

5. A megfelelő ügyintézéshez való jogból eredő egyéb elvek

A határozatok indokolásának kötelezettsége: a 2573/2007/VIK ügyben az EO úgy vélte, hogy „az illetékes közigazgatási szerv széles mérlegelési jogköre ellenére a sikertelen ajánlattevőnek joga van tájékoztatást kapni arról, hogy ajánlatát miért utasították el. Ez a jog az adminisztráció azon kötelezettségének kifejeződése, hogy minden olyan közigazgatási eljárásban meg kell indokolnia határozatait, amely hátrányosan érintheti az egyént.”

A meghallgatáshoz való jog: a Bizottság korai előrejelző rendszerével (EWS) kapcsolatos OI/3/2008/FOR ügyben [14] a gazdasági szereplő azt javasolta, hogy „a Bizottság gondoskodjon arról, hogy a korai előrejelző rendszerről szóló jelen határozatot olyan módon hajtsa végre, amely a gyakorlatban tiszteletben tartja a meghallgatáshoz való alapvető jogot és a személyt a korai előrejelző rendszerbe helyező határozat felülvizsgálatának kérelmezéséhez való jogot.”

C. Az ombudsman szerepe a közbeszerzési panaszokban

Az ombudsman felülvizsgálatának hatálya

Az odaítélési eljárás lépéseinek vizsgálatakor a gazdasági szereplő ellenőrzi, hogy az intézmény betartotta-e a közbeszerzésre irányadó szabályokat és elveket, valamint általában a megfelelő ügyintézés elveit.

Az elnöki rendelet elismeri, hogy a választási bizottságok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek (150/2015/DK, 3345/2008/TS, 1983/2011/AN, 1091/2012/AN). Az EO azt is elismeri, hogy az ajánlati felhívást megfogalmazó intézmény vagy szerv mérlegelési jogkörrel rendelkezik a felhívás céljának és az e cél eléréséhez szükségesnek ítélt feltételeknek a meghatározása tekintetében. A gazdasági szereplő megvizsgálhatja, hogy az alkalmazott feltételek „összhangban vannak-e a költségvetési rendeletben meghatározott alapelvekkel, vagy egyértelműen megsértették-e ezeket az elveket”(491/2007/PB).

Amennyiben egy uniós intézmény felelős a pályázati eljárás nyomon követéséért, a gazdasági szereplő általában azt vizsgálja, hogy az intézmény kellő gondossággal és körültekintéssel járt-e el az alkalmazandó szabályok betartásának biztosítása érdekében (2400/2006/JF, 3112/2007/MF).

A gazdasági szereplő értékelheti az ajánlattételi dokumentáció intézmény általi értelmezésének jogszerűségét (2400/2012/ANA). A 178/2014/AN. sz. ügyben az EO arra a következtetésre jutott, hogy az intézmény „a panaszos ajánlatának kizárásával szembeni kifogásról való lemondásának fenntartására vonatkozó döntése az ajánlattételhez szükséges dokumentáció jogilag helytelen olvasatán alapult”, és hivatali visszásságnak minősült.

Lehetséges elrettentő hatások

Lehetséges, hogy számos problémát nem jelentenek az európai ombudsmannak (vagy a bíróságoknak), mivel az érintett személyek vagy szervezetek attól tartanak, hogy ez negatívan befolyásolhatja esélyeiket arra, hogy jövőbeli szerződéseket kössenek az EU-val. Az Európai Számvevőszék összehasonlította a Törvényszék közbeszerzéssel kapcsolatos ügyeinek számát az uniós intézmények és szervek által a Tenders Electronic Daily-ben (TED) közzétett odaítélési határozatok számával [15]. Megállapította, hogy az uniós intézmények és szervek által lefolytatott közbeszerzési eljárásoknak csak 1%-a képezte bírósági eljárás tárgyát az EU Törvényszékén. Ez alacsonyabb, mint nemzeti szinten, ahol a közbeszerzési eljárások 2–12%-a vezetett „felülvizsgálati eljárásokhoz”[16].

A panaszosok számára rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek

A közbeszerzésről szóló, 2016-ban közzétett különjelentésében [17] az Európai Számvevőszék megállapította, hogy a gazdasági szereplő által 2008 és 2015 között hozott 60 határozatból 30 esetben nem állapítottak meg hivatali visszásságot, 8 esetben sikerült megoldást találni, 20 esetben pedig hivatali visszásságot állapítottak meg [18]. A legtöbb olyan esetben, amikor az intézmények elfogadták a javasolt megoldásokat, a megoldások vagy azt eredményezték, hogy az érintett intézmény információkat bocsátott a panaszos rendelkezésére, vagy megindokolta az ajánlattételi javaslatról hozott döntését.

A gazdasági szereplő számára nehéz lehet hatékony jogorvoslatot biztosítani a panaszosok számára a közbeszerzési panaszokkal kapcsolatban. Az ilyen eseteket gyakran azzal zárják le, hogy a gazdasági szereplő ajánlásokat és javítási javaslatokat tesz az intézményeknek. A közbeszerzési szabályok általában 10–15 napos szünetelési időt írnak elő a szerződés odaítéléséről szóló döntés és a szerződés megkötése között. Erre azért van szükség, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a sikertelen ajánlattevők által tapasztalt problémák kezelésére. Az ajánlatkérő szerv nem függeszti fel a szerződés odaítélését azon ajánlatok esetében, amelyek kapcsán panasszal fordulnak a gazdasági szereplőhöz. Mivel a panaszosnak először fel kell vetnie aggályait az uniós intézménynél, mielőtt panaszt nyújtana be a gazdasági szereplőhöz, mire a gazdasági szereplő döntést hoz, a szerződést már egy másik ajánlattevőnek ítélik oda, és valószínűleg a teljes közbeszerzési eljárás lezárult.

Amennyiben a pályázati eljárást nem megfelelően és/vagy nem tisztességesen folytatták le, a legjelentősebb negatív hatás az, hogy a pályázati résztvevőket megfosztják attól a finanszírozástól, amelyet a szerződés elnyerése esetén kaptak volna. Mivel az ajánlattételi felhívás előkészítése költségekkel járhat, ez egy másik olyan terület, amely potenciálisan negatív pénzügyi hatást gyakorolhat a nem megfelelően és/vagy tisztességesen lebonyolított pályázatok pályázóira [19]. A megfelelő ügyintézés elveivel összhangban az intézménynek jóvá kell tennie minden olyan veszteséget, amely valamely személynél az intézmény nem megfelelő vagy tisztességtelen magatartása következtében merült fel. A közbeszerzési ügyekben azonban az érintett pénzösszeg azt jelenti, hogy az intézmények általában vonakodnak kártérítés önkéntes felajánlásával jogorvoslatot nyújtani (1983/2011/AN, 1005/2011/MMN, 2400/2012/ANA).

Az EO úgy véli, hogy nem kellene olyan nehéznek lennie az ajánlat elkészítése során felmerült költségek ellentételezésének biztosítása, amennyiben az ajánlattételi eljárást nem megfelelően és tisztességtelenül folytatták le. Egy esetben az érintett intézmény megtérítette a szabálytalanul és méltánytalanul lefolytatott közbeszerzési eljárásban (3000/2009/JF. sz. ügy) részt vevő panaszos költségeit.

 

[1] A közvetlen irányítás alá tartozó programok esetében a Bizottság az „ajánlatkérő hatóság”. A közvetett irányítás alá tartozó programok esetében a Bizottság a költségvetés végrehajtásával partnerországokat/szervezeteket bíz meg, és felügyeli azokat.

[2] A Bizottság jelentése a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek – Az EU antikorrupciós jelentése, Brüsszel, 2014.2.3., COM(2014) 38 final: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf

[3] Az „ombudsprudencia” kifejezés az európai ombudsman egy adott kérdéssel kapcsolatos szokásos megközelítésére vagy gondolkodására utal, amint azt az európai ombudsman korábbi jelentései és határozatai meghatározzák. Az ombudsmani gyakorlat olyan etikai normák összességét jelenti, amelyeket az európai ombudsman véleménye szerint az uniós közigazgatásnak követnie kell.

[4] Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló 966/2012/EU, Euratom rendelet (a továbbiakban: a költségvetési rendelet) V. címe és a 966/2012/EU, Euratom rendelet alkalmazási szabályairól szóló, 2012. október 29-i 1268/2012/EU, Euratom felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet.

[5] Az EKB határozata (2007. július 3.) a beszerzési szabályok megállapításáról (EKB/2007/5) és az EBB „Útmutató az EBB szolgáltatásainak, áruinak és építési beruházásainak saját számlára történő beszerzéséhez” (2016).

[6] A 178/2014/AN. sz. ügyben az elnöki tisztviselő arra a következtetésre jutott, hogy „az EBB hivatali visszássága ebben az esetben nemcsak az EBB saját hírnevét, hanem az Uniónak a jogállamiság Bosznia-Hercegovinában történő megerősítése iránti elkötelezettségét is megkérdőjelezheti”.

[7] Az elnöki rendelet 4. cikkének (2) bekezdése.

[8] Lásd az 1137/2005/ID. sz. ügyet. „Ez konkrétan azt jelenti, hogy a) az odaítélési szempontok nem biztosítanak korlátlan választási szabadságot az ajánlatkérő szerv számára a szerződés odaítélése tekintetében, és b) az ajánlatok értékelése során az odaítélési szempontokat objektíven és egységesen kell alkalmazni valamennyi ajánlattevőre .”

[9] Lásd még az 546/2007/JMA ügyet.

[10] A 3222/2005/IP ügyben az EO úgy ítélte meg, hogy bár az értékelő bizottság „nem köteles pontosítást kérni minden egyes olyan ponttal kapcsolatban, amely nem egyértelmű az ajánlatban, minden bizonnyal visszaélne mérlegelési jogkörével, és ezért hivatali visszásságnak minősülne, ha az értékelő bizottság nem kérne pontosítást egy olyan kérdéssel kapcsolatban, amely nyilvánvalóan nem egyértelmű, és amely döntőnek bizonyulhat az ajánlat elfogadása vagy elutasítása szempontjából.”

[11] Ebben az esetben az érintett vállalat (amelynek alkalmazottja részt vett a feladatmeghatározás kidolgozásában) nyerte el a pályázatot.

[12] „Az ombudsman arra az álláspontra helyezkedett, hogy az értékelő bizottság olyan tagja vagy az ajánlatértékelési eljárás olyan megfigyelője, aki az ajánlattevők bármelyikének dolgozott vagy jelenleg dolgozik, legalábbis úgy tekinthető, hogy nyilvánvalóan összeférhetetlenség áll fenn .” A nagymértékben szakosodott területeket illetően az ombudsman úgy vélte, hogy „ha a Bizottság köteles lenne olyan szakértőt választani, aki kapcsolatban áll az ajánlattevők némelyikével, a Bizottságnak különös erőfeszítést kellene tennie annak biztosítása érdekében, hogy a szakértő munkáját ne érintse indokolatlanul összeférhetetlenség. Biztosítania kell például, hogy az ajánlattevők kiléte rejtve maradjon a szakértő előtt az ajánlatok vizsgálata során.”

[13] „Ha az érintett értékelő bizottság ezt követően széles körben értelmezi ezt a feltételt [...], nemcsak hátrányos megkülönböztetést alkalmaz azokkal szemben, akik a fenti okból nem alkalmazták, hanem torzítja a lehető legszélesebb körű verseny biztosítására irányuló célkitűzést is.”

[14] A Bizottság korai előrejelző rendszere (EWS) egy számítógépes információs rendszer, amelynek célja az EU pénzügyi érdekeit és hírnevét fenyegető veszélyek azonosítása. 2016-ban a rendszert a „korai felismerési és kizárási rendszer” váltotta fel.

[15] Az Európai Számvevőszék különjelentése: „Az uniós intézmények többet tehetnek a közbeszerzéseikhez való hozzáférés megkönnyítése érdekében” (2016), 44. o.

[16] A nemzeti – közigazgatási vagy bírósági – jogorvoslati szervhez benyújtott panaszok. Forrás: Bizottsági szolgálati munkadokumentum, SWD(2014) 262 final, 2014. augusztus 1., 26. o.

[17] Az Európai Számvevőszék különjelentése: „Az uniós intézmények többet tehetnek a közbeszerzéseikhez való hozzáférés megkönnyítése érdekében” (2016), 46. o. A 20 megállapított hivatali visszásságból 5 esetben már nem lehetett megoldást találni. Öt másik esetben az intézmény elutasította a javasolt megoldást.

[18] Ezenkívül egy ügyet lezártak, mivel az a Törvényszék eljárásának tárgyát képezte, egy másik ügyet pedig a panaszos visszavont.

[19] Például ha hivatali visszásság történt, de a panaszos nem tudja bizonyítani, hogy egyértelműen kiválasztották volna, ha az érintett intézmény megfelelően kezelte volna a pályázati eljárást.

 

[i] E dokumentum elkészítését a Stratégiai Vizsgálatok Osztálya vezette, és azt 2017. szeptember 5-én véglegesítették.