Emily O'Reilly
európai ombudsman
beszéde az Edelman Trust Barometer eseményen Trust
in Government - Challenges 25
February 2015, The Marker, Dublin 2

Nagyon boldog vagyok, hogy itt lehetek, amikor Edelman elindítja a 2015-ös Trust Barometer ír megállapításait. Leginkább a kormányba vetett bizalom kérdésére kívánok összpontosítani, amely az Edelman-felmérésben tárgyalt általános bizalmi kérdés egyik aspektusa.

Közvetlenül azelőtt, hogy 2013. október 1-jén európai ombudsman lettem, a „We Are Europe” mozgalom nyílt levelet intézett hozzám, hogy elmondja, mit vár az új „Voice of the Citizens in Brussels”-től. Azt mondta, hogy a hivatalom kihívása "újra csökkenteni a kormány és a kormány között folyamatosan növekvő szakadékot".

Ez minden ombudsman feladata és kötelessége. Az ombudsman a fékek és ellensúlyok kormányzati rendszerének része; feladata, hogy „tiszteletben tartsa” a kormányt, és támogassa a polgárok bizalmának elnyerésében és megtartásában. Az Edelman-felmérés és a közelmúltban végzett számos más hasonló felmérés fényében egyértelmű, hogy a kihívás valóban nagy. A bizalom fontos, mert a bizalom legitimitást biztosít, és legitimitás nélkül egyetlen intézmény vagy állam sem működhet úgy, ahogy kellene.

Háttér

De először fontos megérteni azt a kontextust, amelyben az ír kormány működik.

Írországban és Európa nagy részén is azt éljük át, amit Michael D. Higgins elnök a közelmúltban "a demokrácia törékeny pillanatának" nevezett. A hagyományos politikai modell, amely kis számú politikai párton alapul, széttöredezik. Jelenleg egyetlen párt sincs abban a helyzetben, hogy önállóan kormányozzon, és jelentős növekedést tapasztaltunk a független TD-k számában, valamint néhány új párt megalakulásában.

Növekszik a közvetlen cselekvés politikája - például a vízdíjakkal kapcsolatban -, és csökken a Parlament vélt relevanciája. A politikai vélemények egyre inkább polarizálódnak, és ezt a politikai diskurzus eldurvulása kíséri, amint azt az államfőnk, Higgins elnök elleni közelmúltbeli szóbeli támadások és a Joan Burton minisztert érintő incidens is tanúsítja, amikor a vízdíjak ellen tiltakozó emberek ténylegesen fogva tartották az autójában. Ami egy évtizeddel ezelőtt elképzelhetetlen volt, az egyre inkább a közéletünk részévé vált, ha nem is mindennapossá.

Tehát az a helyzet, hogy az emberek annyira kiábrándultak a hivatalos államból és a kormányból, hogy a civilizált viselkedés szokásos követelményei már nem érvényesek, vagy valami más játszik szerepet?

Vitatható, hogy ezek a változások egyszerűen a gazdasági ciklusokat tükröző kormányba vetett bizalom állandó ingadozásának megnyilvánulásai. A megszorítások kiábrándultságot és bizalmatlanságot szülnek; és a bizalom visszatér, amikor a gazdaság javul, és az emberek jobban vannak, de azt hiszem, naivak lennénk azt feltételezni, hogy ez a helyzet.

A kérdés a következő: Visszafordíthatatlan változásnak vagyunk tanúi a politika és a kormány irányításában? Vagy ez egy átmeneti helyzet, amely visszafordítható, feltéve, hogy a kormány és mi többiek szembenézünk a kihívásokkal, és olyan megoldásokat találunk, amelyek legalább egy kis bizalmat helyreállítanak a kormányban?

Az uniós tagállamok, köztük Írország esetében a jelentős politikai döntéshozatal elsősorban Brüsszelben történik, nem pedig Dublinban, Madridban vagy Vilniusban.

Ezt a tényt legutóbb a görög nép hozta haza, amely a szélsőbaloldali kormányban szavazott, és Brüsszelbe csomagolta, ahol kísérletet tettek és tesznek arra, hogy átcsomagolják a domináns gazdasági konszenzus jobbközép ruhájába. Ez sok aktussal járó játék, de még most is egyértelmű, hogy a tagállami választási eredmény és az azt követő politika közötti kapcsolat egyre törékenyebb. Mindannyian emlékszünk ebben az országban Frankfurt vagy a Munkáspárt útjára, és úgy gondolom, hogy ennek a csatának az eredményei már régóta megvannak.

Ez nem feltétlenül a hazai kormány, és különösen a korlátozott kártyacsomaggal rendelkezők hibája, de talán megmagyarázza a polgárok növekvő elidegenedését nemcsak saját parlamentjeiktől, hanem egyes tagállamokban magától az EU-tól is. Hogyan tehetik elszámoltathatóvá saját kormányukat, ha úgy tűnik, hogy e kormány nem az őket megválasztó népnek, hanem egyre inkább az olyan transznacionális szerveknek, mint a trojka vagy az olyan egyedi intézményeknek, mint az EKB, amelyek nem tartoznak közvetlenül elszámolással a tagállamok bénultságai felé?

Az EKB például eddig nem vett részt a banki vizsgálatban. Nem az én dolgom, hogy javaslatot tegyek a teendőikre. Csupán arra mutatok rá, hogy gazdasági drámánk egyik fő szereplője jogilag nem feltétlenül köteles elmagyarázni nekünk – legalábbis közvetlenül a parlamentünknek –, hogy miért tette azt, amit tett. Igen, elszámoltatható az Európai Parlament felé, de a tagállamok polgárai és a parlament közötti kapcsolatot a legtöbb ember még nem érzi eléggé ahhoz, hogy jelentős visszhangot keltsen. A sokat emlegetett európai közélet még gyerekcipőben jár. Ez a látszólagos tehetetlenség természetes módon táplálja nemcsak a nemzeti kormányokkal szembeni bizalmatlanságot, hanem egyre inkább az euroszkeptizmust is.

A globalizáció arra is hajlamos volt, hogy a hatalmi egyensúlyt elmozdítsa a nemzeti kormányoktól, és a globális vállalkozások kezébe helyezze. Ez azt jelenti, hogy még az olyan nagy politikai tömböknek is, mint az EU vagy az USA, meg kell küzdeniük a globalizált üzleti világ erejével.

A bomlasztó ipari forradalom egyenértékű a közösségi média fenomenális növekedésével és terjedésével, valamint a régi modellek és valójában a régi ipar kizsigerelésével. Amint azt az Edelman-felmérés is bizonyítja, az általános médiakörnyezet gyorsan és drámaian változik. És a médiaiparnak ez a zavara tükrözi azt, ami politikailag történt, mivel mind a médiaüzenet, mind a politikai üzenet hagyományos irányítóit egyre inkább megkerülik, mint hétköznapi embereket, a közösségi médián és más csatornákon keresztül közvetlenül kiadhatják saját üzeneteiket, vagy közvetlenül megkérdőjelezhetik mások üzeneteit. Eljutottunk egy olyan korszakból, amikor de Valera egyszer összehívta az Irish Press újságíróit, hogy másnapra diktálják történeteiket, egy olyan korszakba, amikor utódai közvetlenül a választóiknak és más polgároknak tweeteltek, és az utóbbi közvetlenül vissza tweetelt.

Politikai tudósítóként töltött napjaimban PJ Mara szavaira hagyatkoztunk, amikor a Leinster House-ban a pol corrs szobájába gyűlt össze az éjszakai műsoridejére. Máskülönben túléltük a vezetékes telefonhívásainkból vagy a folyosókon tartott véletlen találkozókból leselejtezett darabokat és törmelékeket. Az én mai megfelelőm egy 24 7 információs túlterhelt pokolban létezik, míg a mai PJ Marasnak nem néhány udvarias kérdéssel kell megbirkóznia az információhiányos riporterektől, hanem egy olyan világban, ahol az üzenetek irányítása szinte lehetetlen, és ahol egy gondatlan tweet vagy okostelefon megfigyelt megjegyzés elküldheti a politikai világot.

E technológiai robbanás másik oldala az, hogy mindannyian a tömeges megfigyelés világában élünk, egy olyan világban, ahol a valódi magánélet már alig létezik, és ezért a mai valóság az, hogy már nem abban a világban élünk, amelyre politikai és kormányzati intézményeinket tervezték.

A választási részvételt néha a politikai szerepvállalás helyettesítő mércéjének tekintik. Ezen a fronton Írország egyfajta vegyes zacskót képvisel. A 2011-es Dáil-választáson a szavazók 70%-a vett részt, de a választókorú népességnek csak 64%-a. A 2014-es európai parlamenti választásokon az ír részvételi arány a regisztrált szavazók 52%-a volt, de a választójogi korhatárt elérteknek csak 47%-a. A 2011-es elnökválasztáson a részvételi arány a regisztrált szavazók 56%-a volt, de a választójogi korhatárt elérteknek csak 51%-a.

Valószínűleg nem kellene túlzottan aggódnunk az 50-70%-os választási részvétel miatt. Aggodalomra adhat azonban okot a 18–24 év közötti fiatalok szavazási aránya. A tavaly májusi európai parlamenti választásokon Írországban a fiatalok mindössze 21%-a szavazott az 52%-os általános részvételi arány ellen. Paradox módon Írországban és az egész EU-ban a 18–24 éves korosztály a legpozitívabb az EU-ra nézve. Természetesen ők az a generáció, amely semmi mást nem tudott, ők az Erasmus-generáció, amely abszolút biztosra veszi, hogy szabadon mozoghat az EU-ban, igénybe veheti az EU munkahelyeit és szolgáltatásait, és ezért olyan mértékben elfogadja azt tájképük részeként, hogy természetes módon hajlamosabbak támogatni azt, mint az idősebbek.

A felmérésben azonosított globális minta a közvélemény bizalmatlanságának egyik jelentős szintje a szóban forgó négy intézményben - a kormányban, az üzleti életben, a médiában és a nem kormányzati szervezetekben.

Írországban nemzeti szinten a felmérés azt mutatja, hogy a vállalkozásokba, a médiába és a nem kormányzati szervezetekbe vetett közbizalom 2014 és 2015 között minden esetben csökkent.

Az ír kormányba vetett bizalom valóban nőtt - a 2014-es mindössze 21%-ról 2015-re 26%-ra -, de még mindig veszélyesen alacsony.

Ami talán meglephet néhány embert, az az, hogy Írország esetében úgy tűnik, hogy polgárai lényegesen nagyobb mértékben bíznak az Európai Unió intézményeiben, mint a nemzeti kormányokban. Nem lehet tudni, hogy mi késztette ezeket a számokat így vagy úgy. Az írek általában pozitívan viszonyultak az EU-hoz, és bár a trojka bizonyos szinteken nemkívánatos beavatkozás volt, az európaiak egymásnak ellentmondó hálát is éreztek, amiért eljöttek, hogy megoldják azt a zűrzavart, amelyet a mienk okozott.

A kormányba vetett bizalom hiánya

Az OTA - a nyitottság, az átláthatóság és az elszámoltathatóság - ezek voltak az 1990-es években Írországban kialakult kormányzás lelkes szavai, és hogy igazságosak legyünk, az elmúlt 20 vagy 25 évben sokat sikerült elérni e tekintetben. Információszabadság, a közhivatalokra vonatkozó jogszabályok etikája, a választási kiadások ellenőrzése és elszámoltathatósága, a visszaélések bejelentésének védelme, a nemzeti ombudsman hatáskörének kiterjesztése, a Garda Síochána ombudsmani bizottság létrehozása – e területek mindegyikén jelentős előrelépés történt, és Brendan Howlin miniszter és csapata elismerést érdemel e menetrend megvalósításáért. De azt is nyugodtan mondhatjuk, hogy e területek mindegyikén még jelentős előrelépésre van szükség.

Uniós szinten, ahol több mint 500 millió ember él, a kormány és a kormányzottak közötti szakadék áthidalása arányosan sokkal nagyobb feladat, mint egy olyan kis tagállamban, mint Írország. Az EU felismerte, hogy olyan intézkedésekre van szükség, amelyek megakadályozzák egy ilyen hiányosság kialakulását, és szükség esetén kezelni kell a felmerülő hiányosságokat.

Az uniós szerződések kifejezetten elismerik, hogy a jó kormányzás a konzultáción, a különböző vélemények meghallgatásán és a döntéshozatal átláthatóságán alapul. Külön elismerik a „civil társadalom” szerepét, amely ugyan nem egyenlő a hatalommegosztással, de elismeri, hogy a politikai és közigazgatási szereplőknek legalább nyitottnak kell lenniük a más érdekekkel folytatott párbeszédre.

Az európai ombudsman független hivatalának létrehozásáról a Szerződések rendelkeznek, csakúgy, mint az uniós intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés jogáról, valamint bármely polgár azon jogáról, hogy az EU és intézményei hatáskörébe tartozó bármely ügyben petíciót nyújtson be az Európai Parlamenthez.

Az Európai Unió Alapjogi Chartája, amelynek rendelkezései immár jogilag kötelező erejűek, biztosítja a polgárok számára az uniós intézmények megfelelő ügyintézéshez való jogát.

Nem állítom, hogy mindezen rendelkezések zökkenőmentesen és problémamentesen működnek. Messze van tőle! Európai ombudsmanként valójában az a feladatom, hogy foglalkozzam a polgároktól és másoktól érkező panaszokkal, akik úgy érzik, hogy ezek a rendelkezések nem működnek az ügyeikben.

Az elmúlt 18 hónapban számos olyan közérdekű területtel foglalkoztam, amelyek közvetlenül érintik az uniós szintű kormányzásba vetett bizalmat. Ezek közé tartoznak a következők:

• Annak szükségessége, hogy az Európai Bizottság maximalizálja az átláthatóságot az Egyesült Államokkal a transzatlanti kereskedelmi és beruházási partnerségről folytatott tárgyalások során.
• Nagyobb átláthatóságra van szükség az Európai Gyógyszerügynökség részéről a gyógyszerek és gyógyszerek engedélyezése során figyelembe vett klinikai adatokhoz való nyilvános hozzáférés tekintetében.
• A vezető uniós tisztviselőknek az üzleti életbe való belépésére és az onnan való kilépésére vonatkozó szabályok szigorúbb alkalmazásának és nagyobb átláthatóságának szükségessége – az úgynevezett „forgóajtó-jelenség” kérdése.
• Biztosítani kell, hogy az uniós intézmények megfelelő eljárásokkal rendelkezzenek a visszaélést bejelentő személyek által elkövetett jogsértésekről vagy visszaélésekről szóló bejelentések kezelésére.
• A vállalkozások és más érdekcsoportok lobbitevékenysége esetén ki kell terjeszteni és kötelezővé kell tenni az uniós átláthatósági nyilvántartást.
• Biztosítani kell, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok - az európai FOI - megfelelően és a lehető leghatékonyabban működjenek az átláthatóság érdekében.

Átláthatóság

Nincs mágikus golyó, amely megoldaná a kormányba vetett bizalom problémáját. Ehelyett a fékek és ellensúlyok rendszere áll rendelkezésünkre, amelynek célja egy olyan környezet megteremtése és fenntartása, amelyben a kormány etikusan és tisztességesen fog viselkedni. E fékek és ellensúlyok közé tartozik a Parlament, a bíróságok, az ombudsman, valamint más ágazati szabályozók, például a könyvvizsgálók.

A nyilvánosságnak azonban tudnia kell, hogy mit tesz mind a kormány, mind a fékek és ellensúlyok rendszerének részét képező szereplők. Ezért az átláthatóság az átfogó bizalmi keretrendszer legfontosabb eleme.

De még az átláthatóságnak is megvannak a maga problémái. Az egyik probléma a generált adatok puszta mennyisége, valamint az a tény, hogy ezek nagy része összetett és technikai jellegű.

A hétköznapi ember nem igazán érti ezt az információt, és egyre inkább támaszkodunk arra, amit remélünk, hogy semleges szakértők, hogy elmagyarázzák, miről van szó. Az amerikai akadémiai és átláthatósági aktivista, Alasdair Roberts arról beszél, hogy szükség van "megbízható közvetítőkre", olyan szervekre, amelyek kinyerik és értelmezik az információkat a nagyközönség számára. Ez természetesen felveti az ilyen közvetítők megbízhatóságának kérdését.

Az átláthatósággal kapcsolatos másik probléma az, hogy nem feltétlenül eredményez fellépést vagy politikai szerepvállalást, még akkor sem, ha súlyosan elfogadhatatlan gyakorlatokat tárnak fel. Néha a polgárok annyira eltávolodnak egymástól, hogy nem érzik magukat felelősnek azért, amit a kormány a nevükben tesz. Vagy akár hallgatólagosan is elfogadhatják annak bizonyítékaként, hogy kormányuk védi az érdekeiket, bár etikátlan gyakorlatokkal. A Wikileaks kinyilatkoztatásai például nem váltottak ki olyan szintű nyilvános és politikai reakciót, mint amire az alapítói számítottak.

Mindazonáltal az átláthatóság továbbra is létfontosságú mechanizmus a kormányba vetett bizalom előmozdítására irányuló erőfeszítéseinkben. Alasdair Roberts szavaival élve:

„Az átláthatóság kritikus technika a köz- és magánhatalom önkényes felhasználásának megakadályozására. Alapvető fontosságú továbbá a társadalmak azon képességének megőrzése, hogy megítéljék a közintézmények teljesítményét, és eldöntsék, mikor kell ezeket az intézményeket módosítani.”

Üzletszabályzat

Az Edelman által felvetett kérdések egyike az a különleges kihívás, amelyet az jelent, hogy a kormánynak olyan körülmények között kell szabályoznia az üzleti tevékenységet, amikor maga a kormány alapvetően bizalmatlan. Ez a kihívás még súlyosabb, mivel – amint azt az Edelman-felmérés is sugallja – az írországi vállalkozások nagyobb közbizalmat élveznek, mint a kormány. Hogyan lehet tehát megbízni a kormányban, hogy megfelelően végezze a munkáját?

Nyugat-európai demokratikus hagyományainkban mindannyian egyetértünk abban, hogy elvben a kormánynak a közjót vagy a közérdeket kell szolgálnia.

Bár sok vállalkozás elkötelezett amellett, hogy etikusan és a tágabb értelemben vett jó érdekében járjon el, az élet ténye, hogy a legtöbb vállalkozás számára a nyereség maximalizálása és a részvényesek megtérülése a lényeg. Ez ugyanúgy igaz a helyi ír vállalkozásokra, mint a multinacionális vállalatokra. Mindannyian tisztában vagyunk az elmúlt évtizedek botrányos és etikátlan gyakorlataival a pénzügyek és a bankok, a dohány, az élelmiszerek, a gyógyszerek, a ruházat, a média és még sokan mások területén. A verseny nyomása, valamint a piaci részesedésre és a nyereségre való törekvés olyan foglalkoztatási gyakorlatokhoz vezet, mint például a nulla órás szerződések, amelyek megkérdőjelezhetők.

Amikor kormányzati szabályozásról beszélünk, többnyire nem arról beszélünk, hogy a központi kormány - a miniszterek és minisztériumaik - napi szinten közvetlenül részt vesznek a szabályozásban. A legtöbb esetben olyan szabályozó szervekről beszélünk, amelyek elkülönülnek a kormánytól. Amennyiben szkepticizmus van ezekkel a szabályozókkal kapcsolatban, úgy gondolom, hogy ez abból a széles körben elterjedt felfogásból ered, hogy a kelta tigrisek évei alatt a banki-pénzügyi területen a szabályozás kudarcot vallott.

Ahhoz azonban, hogy ez a fajta szabályozás valóban hatékony legyen, néhány alapvető kritériumnak teljesülnie kell. Ezek a kritériumok sok tekintetben tükrözik azokat, amelyek a közszolgálati ombudsman eredményességéhez szükségesek. Ezek a következők:

• A szabályozónak törvényes státusszal kell rendelkeznie, és feladatai ellátása során függetlennek kell lennie.
• A szabályozónak függetlennek kell lennie a kormánytól és a politikától.
• A szabályozónak elegendő törvényes hatáskörrel kell rendelkeznie a feladat elvégzéséhez.
• A szabályozónak reális végrehajtási mechanizmusokkal kell rendelkeznie arra az esetre, ha a vizsgálatban nem működik együtt, vagy nem az utasításnak megfelelően jár el.
• A szabályozónak a parlamentnek kell jelentést tennie, nem pedig a miniszternek vagy a kormánynak.

Fontosnak tartom a jelentéstétel kérdését. Bizonyos mértékig az optika kérdése is lehet; de itt egy fontos elv forog kockán. Azok a szabályozók, amelyek egy miniszternek vagy a kormánynak tartoznak beszámolási kötelezettséggel, nem tekinthetők valóban függetlennek, sőt nem is tekinthetik magukat függetlennek. Egy kicsi, de mégis sokatmondó kérdés az éves jelentés közzétételének szabadsága. Amikor egy szabályozó egy miniszternek tesz jelentést, gyakran a miniszter, nem pedig a szabályozó dönt arról, hogy a jelentést mikor hozzák nyilvánosságra. Mindannyian eleget tudunk a médiamenedzsmentről ahhoz, hogy értékeljük, hogy a zavaró jelentések olyan időkben jelenhetnek meg, amikor a legkevésbé valószínű, hogy felkeltik a média figyelmét.

Jogos lehet azt mondani, hogy Írországban gyakran van kormányzati ellenállás azzal az elképzeléssel szemben, hogy a szabályozók közvetlenül az Oireachtasnak számoljanak be. Bár nem kíséreltem meg az ír szabályozók körében végzett felméréshez hasonló felmérést, a következő fontos szabályozók (nem mindegyike szigorúan az üzleti területen, de ennek ellenére releváns) az alapító okiratuk értelmében kötelesek jelentést tenni a miniszternek, nem pedig az Oireachtasnak:

• Irish Central Bank and Financial Services Regulatory Authority (Ír Központi Bank és Pénzügyi Szolgáltatások Szabályozó Hatósága)
• Az Egészségügyi Termékek Szabályozó Hatósága (korábban Irish Medicines Board)
• A Verseny- és Fogyasztóvédelmi Bizottság
• A Garda Síochána Ombudsman Bizottság
• A közhivatali bizottság normái

Természetesen nem állítom, hogy ezek a szabályozók nem végeznek jó munkát - jó néhány évig magam is tagja voltam a Közhivatali Bizottság szabványainak. Inkább azt javaslom, hogy fokoznák függetlenségüket, ha közvetlenül a Parlamentnek tudnának beszámolni.

Következtetés

Kormányzati rendszerünk fékek és ellensúlyok rendszerének részeként utaltam az ombudsmanra. Végső soron azonban a Parlament a kulcsszereplő. Mindaddig, amíg a parlamentet nem tartják tiszteletben, továbbra is komoly problémánk lesz a kormányba vetett bizalom hiányával.

Higgins elnök úr ugyanezzel a kérdéssel foglalkozott az Európa Tanács Parlamenti Közgyűléséhez intézett, múlt év január 27-i strasbourgi beszédében. Hozzáfűzte:

„Ma a globális pénzügyi piacok feltételezhetően önszabályozóak, és az olyan elszámoltathatatlan testületek, mint a hitelminősítő intézetek, sokkal nagyobb teret foglalnak el a mai médiában és diskurzusban, mint a polgárok félelméről és jólétéről vitázó parlamentek.”

Megkérdezte, hogyan engedtük meg, hogy "a hitelminősítő intézetek, amelyeket nem köt semmilyen demokratikus követelmény, ilyen befolyást szerezzenek polgáraink életvilágára és kilátásaira".

Higgins elnök ezt követően felkavaró kéréssel fordult a nemzeti és európai parlamentekhez, hogy követeljék vissza hatáskörüket és legitimitásukat. Mint olyasvalaki, aki több évtizedes tapasztalattal rendelkezik Seanad Éireannban és Dáil Éireannban, feltételezhetjük, hogy Higgins elnöknek nincsenek csillagos szemű elképzelései a parlamentről. Ezért úgy gondolom, hogy bíznunk kell abban az optimista következtetésében, hogy a parlamentek - köztük a mi ír parlamentünk is - "visszakövetelhetik központi szerepüket az európai demokrácia középpontjában álló nyilvános világ megőrzésében...".

Ehhez azonban a parlamenteknek meg kell tanulniuk kezelni azokat az erőket, amelyekről korábban beszéltem, a globalizációt, a teljesen megváltozott médiakörnyezetet, a hazai kormányok és az emberek közötti hagyományos elszámoltathatósági kapcsolatok megszakítását, különösen az EU esetében az egyesített szuverenitás megélt valóságát, valamint egy olyan világot, amelyben a politikai ellenőrzés és a politikai pörgetés hagyományos mozgatórugói teljesen átalakultak.

KÖSZÖNJÜK