1 Bevezetés

Nagy örömömre és megtiszteltetésemre szolgál, hogy felszólalhatok az információs biztosok 4. nemzetközi konferenciáján.

Hadd kezdjem néhány előzetes megjegyzéssel az előadásom címével kapcsolatban: „FOI: európai perspektíva”

Az „információszabadság” kifejezést – röviden az „információszabadság” kifejezést – az Európai Unió intézményei nem nagyon használják. Ehelyett átláthatóságról vagy nyitottságról beszélünk. E hónap elején például üdvözöltem a Bizottság „európai átláthatósági kezdeményezését”.

Bár történtek kísérletek a kettő megkülönböztetésére, a , „átláthatóságát” és „nyitottságát” általában felcserélhető módon használják. (A legjobb magyarázat arra, hogy miért van két kifejezés az egy helyett, az, hogy az átláthatóságot használták a francia „átlátszóság” fordítására, mivel a fordítók ebben az összefüggésben nem ismerték az angol „openness” szót.)

Egy másik, széles körben használt kifejezés a nyilvános hozzáférés, különösen a dokumentumokhoz való hozzáférés. Ez a nyitottság elvének uniós szintű megvalósítására gyakorolt erős skandináv befolyást tükrözi.

Tehát, bár a cím említi a „FoI”-t, az átláthatóságról, a nyitottságról és a nyilvános hozzáférésről fogok beszélni.

A cím másik elemével kapcsolatban is szeretnék egy előzetes figyelmeztetést adni: „európai perspektíva”. Ez valóban európai perspektíva, nem pedig európai perspektíva, három okból.

Először is, jelenleg 46 ország tagja az Európa Tanácsnak, amely hasznos ajánlásokat fogalmazott meg a hivatalos információkhoz és dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről (1). Ugyanakkor az Európai Unióra fogok összpontosítani, amelynek 25 tagállama van, két további tagállammal – Bulgáriával és Romániával – a tervek szerint csatlakozni fog, mások pedig kopogtatnak az ajtón.

Másodszor – a későbbiekben kifejtendő okokból – a nyitottságról és a nyilvános hozzáférésről az uniós intézmények szintjén fogok beszélni, nem pedig a tagállamok szintjén.

Végezetül, az európai ombudsman csak egyike az európai intézményeknek, és előfordulhat, hogy Ön más perspektívát kap a többi intézménytől, például a Tanácstól vagy a Bizottságtól.

Úgy tervezem, hogy legfeljebb fél órát fogok beszélni, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a kérdésekre és a megbeszélésekre.

Előadásom első részében ki fogom fejteni a nyitottság jelentőségét az Európai Unió számára, és azt, hogy hogyan fejlődött az Európai Unió a Maastrichti Szerződés hatálybalépése óta eltelt mintegy 12 évben.

Ezt követően áttekintést nyújtok az uniós intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogi keretéről. Ez nem lesz átfogó, mivel csak bizonyos kulcsfontosságú kérdésekre fogok összpontosítani.

Végül kifejtem a jogorvoslati rendszert, amely kifejezett választási lehetőséget kínál a kérelmezőknek a Bíróság által végzett bírósági felülvizsgálat és az európai ombudsman által végzett nem bírósági felülvizsgálat között.

2 Miért fontos a nyitottság az EU számára és hogyan fejlődött?

Az Európai Unió és intézményeinek jellege

Az Európai Unió számára a nyitottság jelentőségének magyarázatához rövid magyarázatra van szükség arról, hogy mi az Unió, vagy inkább mi nem az.

Az Európai Unió nem állam. Ez talán a legjobban úgy írható le, mint egy többszintű kormányzási rendszer. A tagállami, nemzeti, regionális és helyi szintű közigazgatási szervek elsődleges szerepet játszanak az uniós jog és politika számos aspektusának végrehajtásában.

A Bizottságot gyakran nevezik európai „végrehajtónak”, de nem kormány. Bár az Európai Bizottság sok szempontból klasszikus bürokrácia, a külvilággal való kapcsolatának nagy része különböző szintű állami és magánszervezeteket magában foglaló hálózatokon keresztül valósul meg.

A Tanács a maga részéről nem csak egy, hanem két kettős identitással is rendelkezik.

Először is szupranacionális és kormányközi. Ez azt jelenti, hogy uniós intézmény, de struktúrája miatt a tagállamok közötti diplomáciai tárgyalások egyfajta állandó folyamataként is működik, a bizottságok sűrű struktúrája révén.

Másodszor, a Tanács jogalkotó szerv, de végrehajtó szerepet is betölt, különösen a rendőrségi és igazságügyi együttműködés, valamint a közös kül- és biztonságpolitika terén.

Az Európai Parlamentet közvetlenül választják, de széles körű az egyetértés abban, hogy az Európai Unió egésze „demokratikus deficitben” szenved, amelyet technokratikusnak, elitistának és az átlagpolgároktól függetlennek tekintenek.

Bár a demokratikus deficit diagnózisa széles körben elterjedt, a megoldással kapcsolatban kevesebb az egyetértés.

A föderális Európa eszméjének még mindig vannak támogatói. A kritikusok rámutatnak arra, hogy jelenleg hiányoznak a szövetségi struktúra, különösen az európai közszféra és a széles körben megosztott európai identitás legitimitásának előfeltételei. A végletekig tolják ezt az elképzelést, amikor azt mondják, hogy az európai demokrácia lehetetlen, mert nincsenek európai demók vagy emberek.

Az Európai Alkotmány kísérletet tesz arra, hogy kifejezetten elismerje és racionalizálja az Európai Unióban az elmúlt ötven évben létrehozott többszintű kormányzási rendszert. Hogy karikatúraszerűen leegyszerűsítsük a dolgot, az Alkotmány nem több vagy kevesebb Európát képvisel, hanem annak az Európának az elismerését, amellyel most rendelkezünk. Az azonban, hogy még ebben is egyetértésre jussunk, még nem bizonyult lehetségesnek.

Nyitottság és demokrácia

Az Európai Unió előtt álló – a „demokratikus deficit” kifejezésben összefoglalt – problémák már az 1990-es évek elején, a Maastrichti Szerződésről folytatott tárgyalások során körvonalazódtak.

Az akkori válaszlépések egy része a nyitottság melletti elkötelezettség volt; az az elképzelés, hogy a döntéshozatali folyamat nyitottsága erősíti az uniós intézmények demokratikus jellegét, és hogy az információkhoz való hozzáférés elősegíti a tájékozott közvélemény kialakulását azáltal, hogy lehetővé teszi a polgárok számára az uniós intézményekre ruházott hatáskörök gyakorlásának nyomon követését és ellenőrzését (2).

Az idő nem engedi meg, hogy részletesen megvitassam a demokrácia fogalmát. Csak annyit fogok mondani, hogy a nyitottság és az információkhoz való nyilvános hozzáférés alapvető szerepet játszik a demokrácia pluralista változatában, amelyet olyan intézményi fékek és ellensúlyok jellemeznek, amelyek közvetítik a közhatalom gyakorlását és előmozdítják annak elszámoltathatóságát a polgárok felé nemcsak az időszakos választásokon, hanem közöttük is.

A pluralista felfogás egyensúlyt tart fenn az egyenlőség és a libertariánus elvek között, és optimális feltételeket biztosít a jogállamiság tiszteletben tartásához, valamint a jogállamisághoz kapcsolódó jogok és kötelezettségek tiszteletben tartásához.

A pluralista demokrácia minősége nagymértékben függ attól, hogy képes-e politikai és személyes választási lehetőségeket kínálni. Nyilvánvaló vagy nyilvánvalónak kell lennie, hogy a választás akkor a legértelmesebb, ha azok, akik élnek vele, hozzáférnek azokhoz az információkhoz, amelyeket a választásuk szempontjából relevánsnak tartanak.

A nyilvános hozzáférés mint törvényes jog

Bár uniós szinten alig vagy egyáltalán nem ellenzik azt az elképzelést, hogy a nyitottság az általam leírt módon kapcsolódik a demokráciához, vita folyik a dokumentumokhoz és információkhoz való hozzáférés jogának pontos jogi természetéről.

A nyilvános hozzáférés mellett felhozott érvek közül néhány alapvető fontosságú: például csökkenti a korrupciót, és növeli a hatóságok hatékonyságát és eredményességét, amint azt az Európa Tanács a hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló 2002-es ajánlásában (3) állítja.

Továbbá, bár az Emberi Jogok Európai Bírósága határozottan védi a sajtó szerepét az információk és eszmék nyilvánossághoz közvetítésében (4), nem ismeri el a hatóságok azon általános kötelezettségét, hogy hozzáférést biztosítsanak a hivatalos információkhoz, sem az ilyen információk megszerzéséhez való jogot (5).

Az a tény, hogy alapvető okok szólnak a nyilvános hozzáférés mellett, valamint az, hogy a nyilvános hozzáférést nem ismerik el emberi jogként az emberi jogok európai egyezménye keretében, egyeseket lényegében arra késztetett, hogy azzal érveljenek, hogy a nyilvános hozzáférés csupán a jogalkotó politikai döntése, nem pedig alapvető jog.

Másrészt egyes elemzők azzal érvelnek, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata logikusan azt sugallja, hogy a nyilvános hozzáférés valóban az uniós jog szerinti alapvető jog. A Bíróság azonban nem, vagy legalábbis még nem határozta meg kifejezetten ezt a fogalmat.

Ez több, mint szemantika. Ha a nyilvános hozzáférés az uniós jog szerinti alapvető jog lenne, ez a jog nemcsak az uniós intézményekre, hanem a tagállamokra is kötelező lenne az uniós jog végrehajtása során.

Jelenleg azonban a tagállamok nyilvános hozzáférés biztosítására vonatkozó uniós jogi kötelezettségei meghatározott területekre korlátozódnak. A legfontosabb ilyen terület a környezetvédelem, amelyre vonatkozóan a vonatkozó irányelvet 2003-ban frissítették az Aarhusi Egyezmény figyelembevétele érdekében (6).

Legutóbbi átláthatósági kezdeményezésében a Bizottság azt a kérdést is felveti, hogy a tagállamokat jogilag kötelezni kell-e bizonyos uniós források kedvezményezettjeinek nyilvánosságra hozatalára.

Általánosságban azonban a nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós jogi keret nem vonatkozik a tagállamokra, és a nemzeti jogszabályok és gyakorlatok nagy eltéréseket mutatnak e téren.

A hozzáférési jog fejlesztése uniós szinten

Amint azt néhány perccel ezelőtt említettem, az Európai Unió nyitottság iránti elkötelezettsége a Maastrichti Szerződésig nyúlik vissza. A Szerződést elutasító első dán népszavazás lendületet adott a nagyobb nyitottságra való törekvésnek mint az Unió legitimitása növelésének egyik módjának.

Röviddel azután, hogy a Szerződés 1993 novemberében hatályba lépett, a Tanács és a Bizottság közös magatartási kódexet fogadott el a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről (7). Bár a kódex fontos előrelépést jelentett, három fő korlátja volt:

1. Először is csak a Tanácsra és a Bizottságra vonatkozott, a többi uniós intézményre és szervre nem;
2. Másodszor, csak azokra a dokumentumokra terjedt ki, amelyeknek a Bizottság vagy a Tanács volt a szerzője. A kívülről - például magánfelektől, más intézményektől vagy tagállamoktól - kapott dokumentumokat kizárták (8);
3. Végül nem volt követelmény a nyilvános dokumentum-nyilvántartások bemutatása. Ez súlyosan korlátozta a szabályok hasznosságát, különösen egy olyan irányítási rendszerben, amelyet a kívülről – vagy akár belülről – nehezen feltérképezhető hálózatokra és bizottságokra való széles körű támaszkodás jellemez.

Az európai ombudsman 1996-ban és 1999-ben két saját kezdeményezésű vizsgálat keretében foglalkozott az első korlátozással. Ennek eredményeként szinte az összes többi uniós intézmény és szerv (köztük például a Számvevőszék és az Európai Központi Bank) szabályokat fogadott el a nyilvános hozzáférésre vonatkozóan.

Az ombudsman a Tanács és a Bizottság ellen a nyilvántartások hiányával kapcsolatban benyújtott panaszokkal is foglalkozott (9).

A Tanács válasza az volt, hogy tájékoztatta az ombudsmant arról, hogy beleegyezett abba, hogy 1999 elejétől nyilvántartást hozzon létre.

A Bizottság úgy reagált a nyilvántartás létrehozására irányuló ajánlástervezetre, hogy elfogadta az elvet, de több időt kért. Válaszul az ombudsman azt javasolta, hogy a nyilvános nyilvántartások az EK-Szerződés 255. cikke Bizottság általi végrehajtásának egy részéből származhatnak, amelyet az Amszterdami Szerződés vezetett be.

Az említett cikk előírja, hogy bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult hozzáférni az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz, a másodlagos jogban meghatározandó általános elvekre is figyelemmel.

A Bizottság a 255. cikk végrehajtására vonatkozó rendeletjavaslatába kellő időben valóban belefoglalta a nyilvános nyilvántartásokra vonatkozó követelményt, és a végül elfogadott intézkedés - az 1049/2001/EK rendelet (10) - tartalmazza ezt a követelményt.

3 A jogi keret főbb jellemzői

Az 1049/2001/EK rendelet képezi az alapvető jogi keretet az uniós intézmények és szervek birtokában lévő dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogának elemzéséhez.

A rendelet közvetlenül alkalmazandó a Tanácsra, a Bizottságra és az Európai Parlamentre, és eseti alapon egyes uniós ügynökségekre is kiterjesztették. Számos más intézmény és szerv, amely az ombudsman saját kezdeményezésű vizsgálatát követően a nyilvános hozzáférésre vonatkozó szabályokat fogadott el, később a rendeletben foglalt elvekkel összhangban felülvizsgálta azokat.

A korábbi magatartási kódextől eltérően az 1049/2001/EK rendelet az érintett intézmény vagy szerv birtokában lévő valamennyi dokumentumra alkalmazandó, beleértve a kívülről kapott dokumentumokat is.

A rendelet 4. cikke rendelkezik a hozzáférési jog alóli kivételekről. A legtöbb kivétel magában foglalja az „ártalomvizsgálatot”: azaz a kivétel akkor alkalmazandó, ha a hozzáférhetővé tétel sértené az érintett érdek védelmét.

Néhány kivétel emellett a közzétételhez fűződő nyomós közérdek lehetőségétől is függ. Ez a helyzet a következők védelme esetében: kereskedelmi érdekek; bírósági eljárások és jogi tanácsadás; valamint az ellenőrzések, vizsgálatok és auditok célja. Ha nyomós közérdek áll fenn, akkor fennáll a „kivétel alóli kivétel”, és biztosítani kell a nyilvános hozzáférést.

A közzétételhez fűződő nyomós közérdek azonban nem áll fenn az alábbiakra vonatkozó kivételek tekintetében: közbiztonság; védelmi és katonai ügyek; nemzetközi kapcsolatok; pénzügyi, monetáris vagy gazdaságpolitika; valamint az egyén magánéletének és becsületének védelme.

Az ártalomteszt szigorúbb változata alkalmazandó a kivételre, amelynek célja, hogy lehetővé tegye az intézmények számára az úgynevezett „gondolkodási mozgásteret”. A kivétel csak akkor alkalmazandó, ha a közzététel súlyosan veszélyeztetné az intézmény döntéshozatali eljárását. A közzétételhez nyomós közérdek fűződhet.

A rendelet különbséget tesz azon esetek között, amikor az intézmény még nem fejezte be gondolkodását; azaz amikor még nem hozott határozatot arról a kérdésről, amelyre a dokumentum vonatkozik, és amikor a gondolkodási idő már lejárt, mert a határozatot már meghozták.

Ha a határozatot még nem hozták meg, a kivétel az intézmény által belső használatra készített dokumentumokra és valamennyi beérkező dokumentumra vonatkozik.

Ha a határozatot meghozták, a kivétel csak azokra a dokumentumokra vonatkozik, amelyek (idézet) „az intézményen belüli tanácskozások és előzetes konzultációk részeként belső használatra szánt véleményeket” tartalmaznak (idézet vége)

Problémás területek az 1049/2001/EK rendelet alkalmazásában

Tekintettel az Európai Unió jellegére, nem meglepő, hogy a hozzáférésre vonatkozó nemzeti jogszabályok és az uniós jog közötti kapcsolódási pontnak az 1049/2001/EK rendelettel való összeütközés egyik pontjának kellett volna bizonyulnia.

Az Elsőfokú Bíróság a fő vitát annak érdekében oldotta meg, hogy minden tagállam vétójoggal rendelkezzen minden olyan dokumentumhoz való nyilvános hozzáférés tekintetében, amelynek ő a szerzője, akár a dokumentum valamely uniós intézménynek történő megküldésének időpontjában, akár azt követően, indokolás nélkül (11).

Ez a jog nemcsak a politikai döntéshozatalhoz való hozzájárulásra vonatkozik, hanem azokra a dokumentumokra is, amelyeket a tagállam benyújt a Bizottságnak, amikor a Bizottság az uniós jog esetleges megsértését vizsgálja az úgynevezett „226. cikk szerinti” eljárásban.

Egy másik kérdés, amely ellentmondásosnak bizonyult, de amely most bírósági állásfoglalást kapott, az intézmények jogi szolgálatainak véleményére vonatkozik.

Az Európai Parlamentnek címzett különjelentésében az ombudsman arra az álláspontra helyezkedett, hogy a „bírósági eljárásokra és jogi tanácsadásra” vonatkozó kivételt csak az intézmény jogi szolgálata által az esetleges jövőbeli bírósági eljárásokkal összefüggésben adott véleményekre kell alkalmazni.

Ezzel szemben a jogi szolgálat által a jogszabályok kidolgozása során készített vélemények az ombudsman szerint csak akkor mentesülhetnek a közzététel alól, ha azok az intézmény „gondolkodási mozgásterét” védő kivétel hatálya alá tartoznak. Ez azt jelentette volna, hogy a jogszabály elfogadását követően a jogi szolgálat véleményeihez való nyilvános hozzáférés a kárteszt „súlyosan aláássa” változatának hatálya alá tartozna, és fennállna a közzétételhez fűződő nyomós közérdek lehetősége.

Az Elsőfokú Bíróság azonban egy másik ügyben hozott ítéletében eltérő értelmezést adott, megállapítva, hogy a „bírósági eljárásokra és jogi tanácsadásra” vonatkozó kivétel valamennyi jogi szolgálat véleményére vonatkozik. Az ombudsman ezért azt javasolta az Európai Parlamentnek, hogy ne tegyen további lépéseket a különjelentéssel kapcsolatban, és a Számvevőszék értelmezésével összhangban lezárta egy másik panasz vizsgálatát, amelyben az ajánlástervezet ugyanazon az indokláson alapult, mint a különjelentés (12).

Végül a nyilvános dokumentum-nyilvántartásokkal kapcsolatos kérdések továbbra is vitákat váltanak ki. Ez nem meglepő, mivel a hálózatok sűrűsége és a különböző bizottsági struktúrák összetettsége miatt az átfogó nyilvántartások rendelkezésre bocsátása jelentős adminisztratív kihívást jelent, ugyanakkor azt is jelenti, hogy a nyilvános nyilvántartások elengedhetetlenek a nyilvános hozzáférés jogának hatékony felhasználásához.

Amint azt már említettem, az 1049/2001/EK rendelet minden intézmény számára előírja, hogy biztosítson nyilvános hozzáférést a dokumentumok nyilvántartásához.

Egy olyan ügyben, amelyről ez év elején döntöttem, a panaszos azt állította, hogy a Bizottság dokumentum-nyilvántartása hiányos. Véleményében a Bizottság lényegében elfogadta, hogy még nem rendelkezik átfogó nyilvántartással. Elmondja, hogy megkezdte a jogalkotási tevékenységeire vonatkozó dokumentumok felsorolását, és hogy a nyilvántartás hatókörét fokozatosan kiterjesztik. Hozzátette, hogy soha nem létezhet teljes körű bizottsági nyilvántartás, mivel a rendelet rendkívül tágan határozza meg a dokumentum fogalmát. Megállapítottam, hogy ezek az általános észrevételek nem indokolták a panaszos által a panaszban érintett dokumentumok tekintetében jelzett hiányosságokat, és kritikai észrevételt tettem ezzel a ponttal kapcsolatban (13).

Végül a nyilvános hozzáférés és az adatvédelem közötti kapcsolat várhatóan vitákat szül. A gyakorlatban azonban kevés probléma merült fel. Tavaly az európai adatvédelmi biztos, Hustinx úr kiváló tanulmányt készített a kapcsolatról (14). Mivel ma délután megtiszteltetés számunkra, hogy meghallgathatjuk őt, előadásomban nem fogom kifejteni a témát.

4 Jogorvoslatok

Ami a hozzáférés iránti kérelem benyújtására és az elutasítással szembeni jogorvoslatra vonatkozó eljárásokat illeti, az 1049/2001/EK rendelet megtartja a magatartási kódex alapján létrehozott rendszert.

A kérelmek benyújtására kétlépcsős közigazgatási eljárás vonatkozik: első kérelem, amelyet megerősítő kérelem követ, amennyiben a kért dokumentumokhoz nem biztosítanak hozzáférést. Mind az alap-, mind a megerősítő kérelmek benyújtási határideje 15 munkanap, amely egy nagyon hosszú dokumentumra vagy nagyon nagy számú dokumentumra vonatkozó kérelem esetében további 15 munkanappal meghosszabbítható.

Amennyiben a megerősítő kérelmet részben vagy egészben elutasítják, a kérelmezőnek lehetősége van a jogorvoslatra. Kérheti a határozat bírósági felülvizsgálatát, vagy panasszal fordulhat az európai ombudsmanhoz.

A gyakorlatban az ombudsmanhoz és a Számvevőszékhez nagyjából hasonló számú ügy érkezik. A rendelkezésre álló legfrissebb összehasonlító statisztikák 2004-ből származnak, amikor kilenc ügyet nyújtottak be a Bírósághoz, míg az ombudsman 11 panaszról hozott határozatot.

Tavaly 14 határozatot hoztam az 1049/2001/EK rendelet alapján, amelyek közül 11 a Bizottságot, kettő a Tanácsot és egy az Európai Parlamentet érintette. Két további ügy az Európai Központi Bank és az Európai Beruházási Bank dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó saját szabályainak alkalmazására vonatkozott.

Ami azt illeti, hogy ki dönt úgy, hogy panaszt tesz az ombudsmannál, a 2004-es és 2005-ös adatokat összesítve 14 panasz érkezett nem kormányzati szervezetektől, 10 magánszemélyektől, egy ipari szövetségtől és két vállalattól.

Az ombudsman jogorvoslatának megkülönböztető jellemzői

A különböző jellemzőkkel rendelkező alternatív jogorvoslat rendelkezésre állása lehetővé teszi a kérelmezők számára, hogy az ügyüknek megfelelőbb jogorvoslatot válasszák.

Az ombudsman kiválasztásának két nyilvánvaló előnye, hogy a szolgáltatás viszonylag gyors és ingyenes a panaszos számára. A bírósági felülvizsgálat legnyilvánvalóbb előnye, hogy a Bíróság határozatai jogilag kötelező erejűek. Ezért jogértelmezési kérdésekben hiteles döntéseket hozhat, míg az ombudsman jogértelmezése nem kötelező erejű, mint például a korábban említett, a jogi szolgálatok véleményével kapcsolatos ügyben.

Mivel nem rendelkezik hatáskörrel jogilag kötelező erejű döntések meghozatalára, az ombudsman hatékonysága végső soron erkölcsi tekintélyen és a közvélemény meggyőzésének képességén alapul. Mivel az európai intézmények érzékenyek a polgárokkal fenntartott kapcsolataik javításának szükségességére, úgy vélem, hogy a kedvezőtlen nyilvánosság lehetősége igen hatékonyan ösztönzi őket arra, hogy eleget tegyenek az ajánlásaimnak.

A panaszosok számára is vannak bizonyos pozitív előnyök, amelyek abból erednek, hogy döntéseim jogilag nem kötelező erejűek. Ezek az előnyök mind a felülvizsgálat, mind az eljárások kritériumait érintik. Mindkét szempontot részletesebben kifejtem, kezdve a kritériumokkal.

Jogszerűség és hivatali visszásság

Az európai ombudsman feladata a hivatali visszásságok kivizsgálása.

Az európai intézményeknek és szerveknek tiszteletben kell tartaniuk a jogállamiságot, tehát ha jogellenesen járnak el, az hivatali visszásság. Ez az ellentét azonban nem feltétlenül igaz, mivel a megfelelő ügyintézés elvei többet követelnek meg az intézményektől, mint pusztán a jogellenes magatartás elkerülését. Ahogy mondani szoktam, van élet a törvényességen túl is. Hadd mondjak két példát, hogy bemutassam, mire gondolok.

Az első az információkhoz való hozzáférésre vonatkozik, nem pedig a dokumentumokra. Az 1049/2001/EK rendelet a meglévő dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szól. Nem követeli meg az intézményektől, hogy olyan új dokumentumokat hozzanak létre, amelyek olyan információkat tartalmaznak, amelyeket valaki szeretne. Néhány évvel ezelőtt azonban az ombudsman kidolgozta a helyes hivatali magatartás kódexét, amely többek között azt a kötelezettséget tartalmazza, hogy kérésre tájékoztatni kell a nyilvánosságot (15).

Az ilyen kötelezettség természetesen nem lehet abszolút jellegű. A megfelelő ügyintézés elve lényegében annak a vélelemnek felel meg, hogy információt kell szolgáltatni, kivéve, ha erre alapos ok van.

Tavaly ezt az elvet alkalmaztam egy olyan ügyben, amelyben a panaszos azt kérdezte az Európai Központi Banktól, hogy beavatkozott-e az amerikai dollár árfolyamcsökkenésének és az euró árfolyamemelkedésének enyhítése érdekében. Arra az álláspontra helyezkedtem, hogy ha a Bank nem hajlandó nyilvánosságra hozni ezt az információt, kellően konkrét indokokkal kell szolgálnia a polgár számára ahhoz, hogy világosan és egyértelműen bemutassa az elutasítás indokait. A Bank valóban megindokolta ezt, és nem találtam hivatali visszásságot (16).

A második példa, amely azt mutatja, hogy a jogellenesség és a hivatali visszásság nem feltétlenül azonos, a Tanáccsal szemben felhozott kifogás, amely szerint a Tanács a jogalkotás során nem mindig ülésezik nyilvánosan.

Úgy véltem, hogy az Európai Unióról szóló szerződés 1. cikkének (2) bekezdésében foglalt elv, amely szerint a határozatokat „a lehető legnyilvánosabban” kell meghozni, a Tanácsra is vonatkozik, és hogy a Tanács saját múltbeli intézkedései egyértelművé tették, hogy jogalkotási tevékenysége átláthatóságának növelésére irányuló lépéseket a jelenlegi uniós jog alapján kell és lehet megtenni. Mivel a Tanács semmilyen érvényes indokot nem adott meg arra vonatkozóan, hogy miért ne ülésezzen nyilvánosan a jogalkotás során, hivatali visszásságot tártam fel, és különjelentést készítettem az Európai Parlamentnek, amely állásfoglalást fogadott el azon ajánlásom jóváhagyásáról, hogy a Tanács vizsgálja felül álláspontját (17).

Rugalmas eljárások

Ami az eljárásokat illeti, már említettem az ombudsman saját kezdeményezésű vizsgálatok lefolytatására vonatkozó hatáskörét, ami számos uniós intézményt és szervet arra késztetett, hogy szabályokat fogadjon el a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozóan. Az ombudsman eljárási rugalmassága az egyes panaszosok számára is értékes lehet.

Egy esetben például egy nem kormányzati szervezet meglehetősen általánosan megfogalmazott kérelmet nyújtott be a Bizottsághoz a Kereskedelmi Világszervezetben folytatott bizonyos tárgyalásokkal kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés iránt. A panasz békés megoldást eredményezett, amelynek keretében a Bizottság a panaszos rendelkezésére bocsátotta a vonatkozó dokumentumok teljes listáját, megkönnyítve ezáltal a pontosabb kérelmet (18).

Két további példát említenek azok az ügyek, amelyekben a Bizottság megtagadta a panaszostól a valamely tagállamból származó dokumentumhoz való hozzáférést. Az egyik esetben az érintett dokumentum az Egyesült Királyság hatóságainak a 226. cikk szerinti vizsgálat keretében a Bizottság által benyújtott információkérésekre adott válasza volt. A másik ügy a portugál pénzügyminiszter által a túlzott hiány esetén követendő eljárás keretében a Bizottságnak küldött levélre vonatkozott.

Tavaly, amikor ezekkel az ügyekkel foglalkoztam, új megközelítést alkalmaztam. A Bizottság véleményének kikérése mellett arra is felkértem az érintett tagállamok hatóságait, hogy fejtsék ki álláspontjukat. Ez mindkét esetben azt eredményezte, hogy a Bizottság megváltoztatta álláspontját, és beleegyezett abba, hogy hozzáférést biztosítson az érintett dokumentumokhoz (19).

5 Következtetések

Végezetül szeretném hangsúlyozni, hogy bár a jogorvoslatok megvitatása során az ombudsmanra összpontosítottam, a bírósági jogorvoslathoz való jog a jogállamiság alapvető garanciája.

A bírósági felülvizsgálat mint jogorvoslat rendelkezésre állása tehát elengedhetetlen ahhoz, hogy a nyilvános hozzáférés uniós szinten érvényesíthető jognak minősüljön.

Az ombudsman szerepe kiegészíti a Bíróságét, és olyan alternatív jogorvoslatot biztosít, amelyet a kérelmezők választhatnak, ha azt ügyük szempontjából megfelelőnek tartják.

Amint azt már említettem, az ombudsman hatékonysága az erkölcsi tekintélytől és a közvélemény meggyőzésére való képességtől függ. Ez azt jelenti, hogy az intézmény demokratikus környezetben működik a legjobban.

Ezenkívül az ombudsman nemcsak a törvényes jogok és ezáltal a jogállamiság tiszteletben tartását mozdítja elő, hanem a megfelelő ügyintézés elveit is fejleszti és alkalmazza.

Ezek az elvek az általam már használt rövidítésben egyfajta „jogszerűségen túlmutató életet” biztosítanak. Véleményem szerint ezek szorosan kapcsolódnak egymáshoz, vagy talán abból a demokratikus elképzelésből erednek, hogy a közintézmények azért léteznek, hogy a polgárokat szolgálják, és nem fordítva. (Nincs időm kifejteni ezt az érvet most, de szívesen megtenném a kérdések és a vita idején.)

Az ombudsman tehát intézményi értelemben áthatja a jogállamiságot és a demokráciát, míg a nyitottság elve fogalmi szinten köti össze őket.

Ezért különösen helyénvalónak tartom, hogy azok a magánszemélyek, akik uniós szinten vitatni kívánják a dokumentumokhoz vagy információkhoz való hozzáférés megtagadását, választhassanak jogorvoslatot. Úgy vélem továbbá, hogy európai ombudsmanként különös felelősségem van abban, hogy segítsek a demokratikus deficit kezelésében azáltal, hogy lehetőség szerint nagyobb nyitottságot ösztönözök.

Köszönöm a figyelmet.

---

(1) a Közgyűlés 1979. február 1-jei 854. sz. ajánlása (1979); a Miniszteri Bizottság 1981. november 25-i R (81) 19. ajánlása a hatóságok birtokában lévő információkhoz való hozzáférésről; Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által 2002. február 21-én elfogadott Rec(2002)2 ajánlás a tagállamok számára a hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférésről.

(2) Ez a bekezdés különösen az alábbiakra támaszkodik: a Maastrichti Szerződéshez csatolt 17. nyilatkozat; Tesauro főtanácsnok indítványa a C-58/94. sz. Hollandia kontra Tanács ügyben (EBHT 1996., I-2169. o.) és a T-92/98. sz. Interporc Im- und Export GmbH kontra Bizottság („Interporc II”) ügyben (EBHT 1999., II-3521. o.).

(3) Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által 2002. február 21-én elfogadott Rec(2002)2 ajánlás a tagállamok számára a hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférésről.

(4) The Observer and the Guardian kontra Egyesült Királyság, 14 EHRR 153.

(5) Leander kontra Svédország 9 EHRR 433: A Bíróság megjegyzi, hogy az információhoz való szabad hozzáféréshez való jog alapvetően megtiltja a kormánynak, hogy korlátozza valamely személy azon információhoz való hozzáférését, amelyet mások szeretnének vagy hajlandóak lennének közölni vele.

(6) Lásd a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. január 28-i 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (HL L 041., 26. o.).

(7) a Tanács és a Bizottság nyilvános hozzáférésre vonatkozó magatartási kódexe, HL L 340/41; a Tanács dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 1993. december 20-i 93/731 tanácsi határozat, HL L 340/43; A kódexet a két intézmény külön-külön hozott határozatai révén hajtották végre: A Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 1994. február 8-i 94/90/EK bizottsági határozat (HL 1994. L 46., 58. o.).

(8) A szerzőség szabályának érvényességét az Elsőfokú Bíróság a T-92/98. sz., Interporc Im- und Export GmbH kontra Bizottság ügyben 1999. július 8-án hozott ítéletében (EBHT 1999., II-3521. o.) megerősítette.

(9) A 633/97/PD. és a 634/97/PD. sz. ügy.

(10) Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.).

(11) A T-187/03. sz., Isabella Scippacercola kontra Bizottság ügyben 2005. március 17-én hozott ítélet 57-58. pontja. Az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „A tagállamok kérhetik az intézménytől, hogy előzetes beleegyezése nélkül ne tegye közzé az adott tagállamtól származó dokumentumot.”

(12) Az ombudsman külön jelentése az 1542/2000/(PB)SM ügyben 2001. október 18-án, az ajánlástervezet pedig a 2371/2003/GG ügyben 2004. április 14-én készült. Az Elsőfokú Bíróság a T-84/03. sz. Turco kontra Tanács ügyben 2004. november 23-án hozott ítéletet.

(13) Az 1764/2003/ELB ügyben 2006. január 12-én hozott határozat.

(14) Háttéranyag, 1. sz., A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés és adatvédelem, 2005. július.

(15) A helyes hivatali magatartás európai kódexének 22. cikke.

(16) A 3054/2004/TN ügyben 2005. július 1-jén hozott határozat.

(17) A 2395/2003/GG sz. ügy, 2005. október 4-i különjelentés.

(18) A 415/2003/TN ügyben 2004. február 27-én hozott határozat.

(19) 3381/2004/TN ügy, 2005. szeptember 6-i határozat és 116/2005/MHZ ügy, 2005. december 20-i határozat.