1 Bevezetés

Örömömre szolgál, hogy a konferencia utolsó plenáris ülését az európai ombudsman szerepének szentelik. Hálás vagyok Ann Abrahamnek és Gordon Adamsnek, hogy megadták nekem ezt a lehetőséget, hogy beszélhessek a gyakorlók és az ombudsmani hallgatók ilyen nagy és változatos közönségével az Ír Köztársaságból és az Egyesült Királyságból.

Az Egyesült Királyság az idei év második felében tölti be az Európai Unió elnökségét, és azt tervezem, hogy elnöksége alatt tájékoztató látogatást teszek az Egyesült Királyságban.

Az ilyen látogatások általában alkalmat adnak arra, hogy találkozzak a polgárokkal és a potenciális panaszosokkal, hogy elmagyarázzam az ombudsman szerepét, hogy eszmecserét folytassak a köztisztviselőkkel a nem bírósági jogorvoslatok fontosságának hangsúlyozása érdekében, és hogy megvitassam ombudsmani kollégáimmal annak meghatározását, hogy miként lehet a legjobban megvédeni és előmozdítani a polgárok jogait. A kormányképviselőkkel és magas rangú köztisztviselőkkel tartott találkozókon általában az érintett tagállam nemzeti ombudsmanja kísér, hogy ki lehessen emelni hatásköreinket és együttműködésünk fontosságát.

A jól szervezett konferencián való részvétel, ahol a vita szintje nagyon magas volt, nagyon értékes lesz számomra az Egyesült Királyságban tett tájékoztató látogatásom előkészítése során.

Ezen a plenáris ülésen azt tervezem, hogy körülbelül 20-25 percig fogok felszólalni, hogy időt hagyjunk a kérdésekre és a vitára.

Azzal kezdem, hogy röviden felvázolom, mi az irodám, és mit csinál.

Ezt követően kifejtem ombudsmani filozófiám néhány kulcsfontosságú elemét, különös tekintettel a hivatali visszásságokkal kapcsolatos vizsgálataim hatókörére, valamint az ombudsman és az európai bíróságok közötti kapcsolatra.

Befejezésül a jövőbe tekintek, és különösen az ombudsmanok európai hálózatán keresztül megvalósuló együttműködés továbbfejlesztésére.

2 Az európai ombudsman

Az európai ombudsman hivatalát a Maastrichti Szerződés hozta létre azzal a céllal, hogy javítsa a polgárok és az Európai Unió kormányzati szintje közötti kapcsolatokat.

Az első ombudsmant 1995-ben választotta meg az Európai Parlament, és ez év szeptemberében kezdte meg munkáját. Most készülünk a 10. évfordulós ünnepségünkre.

Viszonylag kis műveletről van szó. 2004-ben valamivel több mint 3700 panaszt kaptunk, ami 53 %-os növekedést jelent 2003-hoz képest. Az év első két és fél hónapjában további 30%-os növekedés volt tapasztalható 2004 azonos időszakához képest, így a panaszok száma éves szinten megközelíti az 5000-et.

A megbízatás eredetileg az Európai Közösség intézményeire és szerveire korlátozódott, de 1997-ben az Amszterdami Szerződés a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés úgynevezett „harmadik pillérét” is magában foglalta. Ezért jelenleg az Europollal és az Eurojusttal szembeni panaszokat vizsgálhatom meg.

Az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés, amelyről tudomásom szerint Írországban és az Egyesült Királyságban is tartanak népszavazásokat, a megbízatást az „Unió, intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek”-ként határozza meg. Ezzel az európai ombudsman megbízatásába bekerül a közös kül- és biztonságpolitika keretében létrehozott Európai Védelmi Ügynökség, valamint - talán meglepő módon - az állam-, illetve kormányfőkből álló Európai Tanács.

2.1 Az elfogadható panaszok fő típusai

A gyakorlatban az elfogadható panaszok mintegy 70%-a az Európai Bizottság ellen irányul. Ez érthető, mivel a Bizottság a fő uniós szerv, amely közvetlen kapcsolatban áll az Unió polgáraival és lakosaival, akik jogosultak panaszt tenni nálam.

Mint később kiderül, a 70%-os arány varázslatosnak tűnik az ombudsman számára.

Az elfogadható panaszok főként ötféle tárgyra vonatkoznak:

1. Először is vannak viták a pályázatokkal és a szerződésekkel kapcsolatban. Ebbe a kategóriába tartozik mindenfajta közbeszerzési szerződés, valamint az olyan szerződések, amelyek keretében a Bizottság támogatást vagy támogatást nyújt;
2. A második kategória a Bizottságnak a „Szerződés őreként” betöltött szerepére vonatkozik, ami azt jelenti, hogy az európai jogot érvényesíti egy olyan tagállammal szemben, amely nem tartja be a jogot. Ezeket „226. cikk szerinti panaszoknak” nevezzük a Szerződés azon cikke után, amely a Bizottság tagállamokkal szembeni végrehajtási hatásköreit tartalmazza.
3. Harmadszor, vannak személyzeti ügyekkel kapcsolatos panaszok: a meglévő személyzet toborzása és panaszai.
4. A negyedik kategória a nyitottság hiányára vonatkozik, különösen a dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadására.
5. Végül az ötödik kategóriába tartoznak a hivatali visszásság általános fogalmába tartozó panaszok (adminisztratív szabálytalanságok, méltánytalanság, hátrányos megkülönböztetés, hatáskörrel való visszaélés, válaszadás elmulasztása, tájékoztatás megtagadása, szükségtelen késedelem stb.).

Egyre több panasz érkezik hozzánk az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) vizsgálati tevékenységeivel kapcsolatban is. A jövő hónapban megkezdi munkáját az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (vagy teljes nevén az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség). Meglepődnék, ha ez nem eredményezne kellő időben jelentős számú panaszt is.

2.2 Elfogadhatatlan panaszok

Nagy arányban kapunk olyan panaszokat is, amelyeket nem tudunk kivizsgálni, főként azért, mert ellenzik a tagállamok nemzeti, regionális vagy helyi közigazgatási szerveit. Figyelmeztettelek, hogy ne lepődj meg, ha azt mondom, hogy ezek az elfogadhatatlan ügyek az összes panasz mintegy 70%-át teszik ki.

A 70%-ból kb. 70%-ban (mondtam, hogy ez egy varázslatos szám) tudunk tanácsot adni a panaszosnak arra vonatkozóan, hogy melyik szerv foglalkozzon az üggyel. Ha lehetséges, az ügyet közvetlenül továbbítjuk. Például a francia Médiateur de la République törvénye külön rendelkezést tartalmaz, amely felhatalmazza arra, hogy fogadja az európai ombudsmantól továbbított panaszokat. Ez az egyik olyan eset, amikor a francia ombudsmanhoz benyújtott panaszok parlamenti szűrője nem alkalmazandó. Az Unióban számos más nemzeti, regionális és helyi ombudsman is fogadhatja az európai ombudsmantól továbbított panaszokat, még külön jogi rendelkezés nélkül is.

Tavaly például azt tanácsoltuk az egyesült királyságbeli panaszosoknak, hogy vegyék fel a kapcsolatot többek között a parlamenti ombudsmannal, az egészségügyi szolgáltatási ombudsmannal (természetesen Ann Abraham egyik másik kalapjával), a pénzügyi ombudsmani szolgálattal és a helyi önkormányzati ombudsmannal. Tanácsot adtunk a panaszosoknak a különböző panasztételi eljárásokról is, például a Jogi Szolgálatok Bizottságának és a Munka- és Nyugdíjügyi Minisztériumnak.

3 Hivatali visszásság

Vizsgálataim tekintetében a Szerződésben meghatározott felülvizsgálati kritérium a „hivatali visszásság”. Ez természetesen csak az angol nyelvű változatban van így, amely a Szerződés 21 egyformán hiteles nyelvi változatának egyike.

A „hivatali visszásság” fogalmát – a többi 20 nyelv megfelelő kifejezéseihez hasonlóan – a Szerződés nem határozza meg. Nem kell elmondanom az ombudsmani hivatás gyakorlóinak, hogy a hivatali visszásság bármely meghatározása korlátozott értékű, és hogy sokkal hasznosabb a hivatali visszásság által érintett ügyek magyarázata.

Az első, 1995-ös éves jelentés óta az európai ombudsman következetesen azon az állásponton van, hogy háromféle mulasztás vezethet hivatali visszásság megállapításához:
- valamely jogszabály vagy elv be nem tartása
- a megfelelő ügyintézés elveinek be nem tartása, vagy
- az emberi vagy alapvető jogok tiszteletben tartásának elmulasztása.

Ez a három kategória átfedi egymást. A Bíróság például megállapította, hogy az emberi jogok európai egyezménye által biztosított emberi jogok és a tagállamok közös alkotmányos hagyományai szintén a közösségi jog általános elvei.

Másrészt az Alapjogi Charta jogilag még nem kötelező erejű, de úgy vélem, hogy nem lenne megfelelő ügyintézés, ha a Chartát 2000 decemberében ünnepélyesen kihirdető uniós intézmények nem tartanák tiszteletben annak rendelkezéseit.

Van némi átfedés a jogi szabályok és elvek, valamint a megfelelő ügyintézés elvei között is. Például az Európai Közösségek Bírósága és Elsőfokú Bírósága határozataiban (amelyek természetesen jogilag kötelező erejűek) néha hivatkozik a „megbízható” vagy „megfelelő” ügyintézés fogalmára.

Ez az észrevétel elvezet az ombudsman és a bíróságok közötti kapcsolat általános témájához.

4 Az ombudsman és a bíróságok közötti kapcsolat

E témával kapcsolatban először is meg kell jegyeznem, hogy megbízatásom nem terjed ki a Bíróságra és az Elsőfokú Bíróságra, amelyek igazságszolgáltatási szerepükben járnak el. Így például kivizsgálhatom a bíróságokhoz való felvétellel vagy az általuk odaítélt szerződésekkel kapcsolatos panaszokat, de az ügyek kezelésével kapcsolatos panaszokat nem.

A Szerződés azt is megakadályozza, hogy kivizsgáljam, „ha az állítólagos tények bírósági eljárás tárgyát képezik vagy képezték”. E rendelkezésben a döntő szavak nem a „lehettek volna”, hanem a „lehettek volna”. Ez azt jelenti, hogy sok esetben a polgárok választhatnak a jogorvoslat között: akár a Bírósághoz, akár az ombudsmanhoz fordulhatnak.

4.1 Az ombudsman mint a bíróságok alternatívája

Választásuk során a polgárok kétségtelenül figyelembe fogják venni, hogy az ombudsmanhoz való fordulás nem jár költségekkel, és hogy általában gyorsabbak vagyunk, mint a Számvevőszék. A fordítási igény által támasztott korlátok ellenére célunk, hogy a vizsgálatokat egy éven belül elvégezzük, és ezt a célt az esetek mintegy 95%-ában elérjük.

Két másik tényező is hozzájárul ahhoz, hogy az európai ombudsman a Bíróság valódi alternatívája legyen.

Először is, az általam alkalmazott felülvizsgálati kritériumok átfedésben vannak a Bíróságéival, de nem azonosak azokkal. Amint azt az Elsőfokú Bíróság nemrégiben elismerte, a hivatali visszásság nem feltétlenül jogellenes (lásd a T-219/02. és T-337/02. sz. egyesített ügyekben 2004. október 28-án hozott határozat 101. pontját). A törvény megszegése a hivatali visszásság egyik formája, de a megfelelő ügyintézés elvei többet követelnek meg az intézményektől, mint pusztán azt, hogy ne sértsék meg a törvényt.

Másodszor, munkamódszerünk sokkal rugalmasabb, mint a bíróságoké. Ami például az elfogadhatóságot illeti, nem követelmény, hogy a panaszost személyesen érintse a hivatali visszásság, vagy hogy legyen megtámadható hivatalos aktus. Ezért kivizsgálhatom a 226. cikk szerinti panaszokat annak ellenére, hogy a panaszos nem fordulhat a Bírósághoz.

Hatáskörömet arra is felhasználhatom, hogy saját kezdeményezésemre olyan személyek panaszaival foglalkozzak, akik sem nem állampolgárok, sem nem lakosok, ha úgy gondolom, hogy egy közösségi intézmény vagy szerv által elkövetett hivatali visszásságról van szó, amelyet ki kell vizsgálni.

Ezen túlmenően, ha hivatali visszásságot találok, lehetőség szerint barátságos megoldást keresek. A barátságos megoldási módra való áttérés mozgásteret teremt, amelyet arra használhatok, hogy megpróbáljam biztosítani a mindenki számára előnyös eredményt, mind a polgár, mind az érintett intézmény megelégedésére.

Az a tény, hogy döntéseim jogilag nem kötelező erejűek, alapvető fontosságú az ombudsmani tisztség e jellemzői szempontjából. Ezért a nem-kötelezőséget erőnek tekintem, nem gyengeségnek. Az a polgár, aki jogilag kötelező erejű döntést kíván hozni jogairól és kötelezettségeiről, a Bírósághoz fordulhat. A nem kötelező jelleg lehetővé teszi az ombudsman számára, hogy a Bíróság valódi alternatívája legyen.

Ennek az alternatívának a rendelkezésre állása növeli a polgárok választási lehetőségeit. A polgár eldöntheti, hogy saját körülményei között mi a megfelelő vitarendezési forma - bíróság vagy ombudsman.

A választási lehetőségek polgárok számára való rendelkezésre állása javítja a demokrácia minőségét.

4.2 Az ombudsman mint a bíróságok kiegészítője

Kiegészítjük a bíróságokat is azáltal, hogy proaktívan dolgozunk a közigazgatás minőségének javításán. Hivatalom például kidolgozta a helyes hivatali magatartás európai kódexét, és azt ajánlotta, hogy azt valamennyi uniós intézmény és szerv fogadja el útmutatóként mind a polgárok, mind a tisztviselők számára.

Az ombudsmanok európai hálózata fontos szerepet játszott a kódex kidolgozását segítő információk és források biztosításában: például az akkori ír ombudsman, Kevin Murphy inspirációs forrásként rendelkezésre bocsátotta a köztisztviselőkre vonatkozó bevált gyakorlatok normáiról szóló útmutatóját, amelyből hivatalom széles körben merített.

A hálózat több ombudsmanja is forrásként használta a kódexet a közigazgatás minőségének javítására saját országában, különösen azokban az államokban, amelyek nemrégiben csatlakoztak az Unióhoz, vagy tárgyalásokat folytatnak erről. Azt tervezzük, hogy a kódexet az idei nyár előtt 13 új nyelven tesszük közzé, így a teljes szám 24 lesz (az EU 20 hivatalos nyelve és az uniós tagjelölt országok négy nyelve).

5 A jövőbe tekintve

Ezt az előadást néhány megjegyzéssel szeretném zárni azzal kapcsolatban, hogy hogyan látom a hivatalom jövőjét, és különösen az európai ombudsmani hálózaton belüli együttműködést, amely informális és többrétegű is.

Mind Írország, mind az Egyesült Királyság népszavazást tervez az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződésről. Én személy szerint nagyon is támogatom az Alkotmányt, mivel úgy vélem, hogy az valódi előnyökkel járhatna a polgárok számára, mind a jogaik védelmének fokozása, mind pedig annak érdekében, hogy könnyen megértsük, mi az Unió és hogyan működik.

De bármi legyen is az Alkotmány sorsa, úgy vélem, hogy a nemzeti közigazgatások együttműködése az uniós intézményekkel és a nemzeti közigazgatások együttműködése az uniós intézményeken keresztül tovább fog fejlődni.

5.1 Fokozott együttműködés és esetleg közös vizsgálatok

Ahhoz, hogy a polgárokat meg lehessen védeni a hivatali visszásságokkal szemben, a nemzeti közigazgatások közötti együttműködést az ombudsmanok közötti együttműködésnek kell kísérnie.

Hadd mondjak egy példát. Rengeteg panaszt kaptam és kapok továbbra is az Európai Bizottság ellen spanyol állampolgároktól, akik úgy vélik, hogy a Bizottság arra törekszik, hogy a spanyol hatóságok véget vessenek a közkönyvtárakból történő ingyenes kölcsönzésnek.

A spanyol ombudsmantól megtudtam, hogy olyan panaszokkal foglalkozik, amelyek szerint a spanyol hatóságok úgy döntenek, hogy egy uniós irányelvet hajtanak végre a közkönyvtárakból történő kölcsönzésre kivetett díjak révén, ahelyett, hogy más lehetséges megoldásokat fogadnának el.

A spanyol ombudsman és én megállapodtunk abban, hogy megosztjuk a vizsgálatainkkal kapcsolatos információkat, és tájékoztatást kértünk a hálózat más nemzeti ombudsmanjaitól az országukban fennálló helyzetről.

Remélem, hogy ily módon legalább arra fényt deríthetünk, hogy pontosan ki a felelős azért, amiért, és adott esetben arra használhatjuk hatáskörünket, hogy biztosítsuk a jogilag lehetséges megoldások teljes körének megfelelő és megfelelő vizsgálatát.

A jövőben a nemzeti kollégákkal együtt szeretném megvizsgálni annak megvalósíthatóságát és hasznosságát, hogy ezt a fajta informális együttműködést bizonyos helyzetekben közös vizsgálatokra is kiterjesszék.

Hogy egy példát említsek: az általam korábban említett új Európai Uniós Határügynökség a nemzeti közigazgatásokkal együttműködve fog működni. Ha olyan lehetséges forgatókönyveket képzelünk el, amelyek az uniós szervvel kapcsolatos panaszokhoz vezethetnek, előfordulhat, hogy csak egy vizsgálat segíthet tisztázni, hogy ki a felelős a történtekért: az Ügynökség, a nemzeti hatóságok vagy mindkettő.

Ilyen esetben a panaszosnak minden bizonnyal az lenne az érdeke, hogy az érintett ombudsmanok – lehetőleg közös vizsgálat keretében – foglalkozzanak az üggyel, ahelyett, hogy az Ügynökséggel és az érintett nemzeti hatóságokkal a hatásköri kérdések megvitatására pazarolnák az időt.

5.2 Az ombudsmanság eszméjének előmozdításához és védelméhez fűződő közös érdek

Meggyőződésem továbbá, hogy a jövőben közösen meg kell fontolnunk, hogyan mozdíthatjuk elő és védhetjük meg a legjobban az ombudsmani tisztség gondolatát.

Erősen idegenkedem attól, hogy a piac nyelvét használjam, amikor az állampolgárságról vagy a polgárok jogairól beszélek. Azt is el kell azonban ismernünk, hogy az „ombudsman” kifejezés egyfajta márkát jelent. Ez hallgatólagos ígéretet jelent a polgárok – köztük az egyik tagállamból a másikba történő szabad mozgás jogát gyakorló polgárok – számára az intézmény jellegére vonatkozóan. Az „ombudsman” szó pozitív konnotációi szintén fontos politikai és kulturális értéket jelentenek mindannyiunk, gyakorló szakemberek számára.

Ezért közös érdekünk, hogy megvédjük az ombudsmani márka integritását.

Ebben az összefüggésben indokolt lehet a polgárok érdekeinek és a tágabb közérdeknek a védelme azáltal, hogy szabályozzák az „ombudsman” kifejezés és annak megfelelője más nyelveken való használatának jogát, amint az például Dániában, Máltán, saját hazámban, Görögországban és Új-Zélandon már most is történik.

Azt is el kell kerülnünk, hogy túlterheljük az ombudsmanokat, és ezáltal a kudarc kockázatát idézzük elő, amely továbbgyűrűző hatással lehet az ombudsman mint intézményi képlet hitelességére.

Kétféle potenciális túlterhelésre gondolok.

Az első néhány olyan ország, ahol a jogállamiság és a demokrácia (amely természetesen nem ugyanaz) sekély gyökerekkel rendelkezik, vagy egyáltalán nem gyökerezik. Az ombudsmani intézmények felállítása ezekben az országokban segítheti őket abban, hogy a helyes irányba mozduljanak el, és javítsák a polgárok számát. Ezért érdemes vállalkozásról van szó.

Fontos azonban, hogy ne keltsünk túlzott elvárásokat azzal kapcsolatban, hogy mit érhet el az intézmény. Különösen kétlem, hogy reális lenne azt gondolni, hogy az ombudsman hatékonyan orvosolhatja az igazságszolgáltatási rendszer rendszerszintű hiányosságait.

Másképpen fogalmazva, nem valószínű, hogy az ombudsmani intézmény képes lenne egyedül létrehozni a jogállamiságot ott, ahol az nem létezik.

A második fajta túlterhelés talán ismerősebb: A panaszok nagy száma. Nem hiszem, hogy ez csak a megfelelő források kérdése, bár az ombudsmanoknak valóban megfelelő forrásokkal kell rendelkezniük ahhoz, hogy kezelni tudják a hozzájuk beérkező panaszok mennyiségét.

Arra gondolok, hogy míg az ombudsmannak a bíróságokhoz képest első helyen kell eljárnia, a polgárok csak akkor fordulhatnak az ombudsmanhoz, ha már kimerítették az összes belső vitarendezési eljárást. Ebből a szempontból az ombudsman szerepe részben az, hogy – mind sárgarépával, mind bottal – ösztönözze a hatékony első vonalbeli panasztételi eljárások létrehozását, nem pedig az, hogy maga szolgáljon ilyenként.

6 Következtetések

Végezetül szeretném hangsúlyozni, hogy az „Európa” csak korlátozott mértékben szól arról, hogy mi történik Brüsszelben vagy Strasbourgban.

A Maastrichti Szerződés óta, amely többek között létrehozta az európai ombudsmant, Európa ügyei egyre inkább magukban foglalják az úgynevezett kormányközi együttműködést, ami a nemzeti közigazgatások közötti együttműködést is jelenti. Még a hagyományos közösségi módszer területén is a végrehajtás nagyrészt a nemzeti hatóságok feladata.

A nemzeti, regionális és szakosodott ombudsmanok hozzájárulása, az Önök hozzájárulása ezért ugyanolyan fontos, mint az enyém annak biztosításában, hogy a polgárok megfelelő ügyintézésben részesüljenek az „európai” ügyekben. Készen állok arra, hogy bármilyen módon együttműködjek Önökkel, hogy segítsek ennek elérésében.

Köszönöm a figyelmet.