Készült az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (5) bekezdésével összhangban [1]

A panasz előzményei

1. A luxemburgi állampolgárságú panaszos tudomást szerzett az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztossága (UNHCR) által kiadott álláshirdetésről, amelyben „tanácsadói” [2] állást hirdetett, ^aki az UNHCR képviselője lenne a francia nemzeti menekültügyi bíróságon (la Cour nationale du droit d'asile). A munkaköri leírás szerint a képviselőnek részt kellett vennie a bíróság "alakításában"^[3], és értékelnie kellett a menedékkérők által az elsőfokú határozatok ellen benyújtott fellebbezéseket ^[4]. Ezenkívül a pályázóknak francia állampolgársággal kellett rendelkezniük ^[5]. A kiválasztási eljárást az UNHCR végezte.

2. 2012. október 21-én, a kérelem benyújtása előtt a panaszos arról érdeklődött az UNHCR-nél, hogy a megüresedett álláshely nyitva áll-e más uniós tagállamok állampolgárai előtt. Válaszában az UNHCR kifejtette, hogy a francia állampolgárság azért szükséges, mert a szóban forgó állás francia bíróságon folytatott igazságügyi tevékenységet foglal magában. Mindazonáltal a panaszos úgy döntött, hogy pályázik az álláspontra.

3. 2012. október 31-én kérelmét elutasították. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága (UNHCR) megismételte, hogy egy nem elnöklő bíró („juge assessmenteur”) állásáról van szó, akihez francia állampolgárság szükséges.

4. 2012. november 2-án a panaszos írásban fordult a Bizottság alelnökéhez, aki akkor Reding asszony volt. Kikérte a Bizottság véleményét arról, hogy a szóban forgó álláshelyre vonatkozó francia állampolgársági követelmény megfelel-e az uniós jognak. Rámutat arra, hogy az álláshely nem képezi a francia közszolgálat szerves részét, hanem az UNHCR-től függ. Az állást betöltő személy egyik feladata az volt, hogy felügyelje egy nemzetközi megállapodás (a menekültek helyzetére vonatkozó genfi egyezmény) Franciaország általi helyes alkalmazását. A panaszos azt is állította, hogy az ügyben megkereste a SOLVIT-ot, amely arról tájékoztatta, hogy az igazságszolgáltatási tevékenységek a francia állampolgárok számára vannak fenntartva, és hogy az UNHCR által meghirdetett pozíció hasonlónak tűnik egy bíróéhoz.

5. 2013. február 11-én a Bizottság ideiglenes választ küldött a panaszosnak, amelyben arról tájékoztatta, hogy kérelmét a foglalkoztatásért, a szociális ügyekért és a társadalmi befogadásért felelős biztos kabinetje fogja kezelni. Mivel nem kapott választ, a panaszos 2013. március 15-én emlékeztetőt küldött a Bizottságnak a kérelméről. Utal a helyes hivatali magatartás európai kódexére.

6. Ugyanezen a napon a panaszos megkapta a Bizottság 2013. március 12-i válaszát. Válaszában a Bizottság kijelentette, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 45. cikke értelmében az uniós polgároknak joguk van más uniós tagállamokban dolgozni és szabadon élni. Az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdése [6] azonban kivételt ír elő a közszolgálatban történő foglalkoztatás tekintetében. Hozzátette, hogy e tekintetben a Bíróság megállapította, hogy az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdése „olyan álláshelyekre vonatkozik, amelyek a közjog által ráruházott hatáskörök gyakorlásában való közvetlen vagy közvetett részvétellel járnak, valamint olyan feladatokra, amelyek célja az állam vagy más hatóságok általános érdekeinek védelme. Az ilyen tisztségek ugyanis az azokat betöltő személyek részéről az államhoz való hűség különleges viszonyát, valamint az állampolgársági kötelék alapját képező jogok és kötelezettségek kölcsönösségét feltételezik”^[7]. A Bizottság megjegyezte, hogy az e kritériumoknak való megfelelést eseti alapon kell értékelni. Kijelentette továbbá, hogy a panaszos részletesebb magyarázatot találhat a Bizottság „A munkavállalók szabad mozgása a közszférában” című dokumentumában ^[8], amely elérhető a honlapján. A Bizottság véleménye szerint az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdésében foglalt kivétel a békebírói tisztségre vonatkozik. Ami a panaszos ügyét illeti, a Bizottság rámutatott arra, hogy csak a francia menekültügyi bíróság nem elnöklő bírája által végzett feladatok és felelősségek jellegének konkrét értékelése tárhatja fel, hogy teljesülnek-e az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdésében foglalt feltételek. Az a tény, hogy a szóban forgó állást az UNHCR hirdette meg, nem befolyásolta annak értékelését, hogy az elnöki tisztséget nem betöltő bíró igazságügyi tevékenységet fog-e végezni egy francia bíróságon.

7. 2013. március 15-i válaszában a panaszos rámutatott arra, hogy a nem elnöklő bíró feladatai közé tartozik a menedékkérők által benyújtott fellebbezések értékelése. Ez az értékelés a nemzetközi egyezmények és különösen a menekültek helyzetére vonatkozó genfi egyezmény alapján történik. A panaszos felteszi a kérdést, hogy a Bizottság miért nem kérte fel a francia hatóságokat a szóban forgó álláshely jellegének részletes leírására. Szintén 2013. március 15-én a panaszos küldött egy második e-mailt, amelyben megjegyezte, hogy a Bizottságnak több mint négy hónapra volt szüksége ahhoz, hogy válaszoljon a kérésére. Megdöbbenését fejezte ki továbbá amiatt, hogy a Bizottság nem hivatkozott a fent említett 1980. évi Bizottság kontra Belgium ügynél újabb ítélkezési gyakorlatra, és hogy 1980 óta nem történt előrelépés a liberalizáció irányában. Azt állította, hogy a Bizottság nem végezte el a szóban forgó álláshely alapos és egyedi értékelését.

8. Mivel a panaszos nem kapott választ, 2013. április 5-én levelet küldött a Bizottság Főtitkárságának, és megismételte jogsértési panaszát. Utalt néhány új tényre, és azon a véleményen volt, hogy aligha indokolható, hogy a nemzetközi menekültügyi kötelezettségek Franciaország általi betartásának biztosítását olyan személyre bízzák, akinek lojálisnak kell lennie Franciaországhoz, és meg kell őriznie annak érdekeit. Ezenkívül az EUMSZ 45. cikk (4) bekezdése csak a közszférára vonatkozott. Márpedig a szóban forgó helyzet nem valamely tagállam közszférájára, hanem egy nemzetközi szervezetre vonatkozott.

9. Mivel nem kapott választ, a panaszos 2013. október 17-én az európai ombudsmanhoz fordult, aki 2013. november 11-én egyszerűsített vizsgálatot indított, és sürgette a Bizottságot, hogy válaszoljon a panaszos levelére, és orvosolja aggályait. 2013. december 20-án a Bizottság továbbította az ombudsmannak a panaszosnak 2013. június 4-én megküldött válaszát. A válasz arról tájékoztatta a panaszost, hogy panaszát 2013. április 12-én nyilvántartásba vették. A Bizottság ezt követően a 2013. március 12-i válaszára hivatkozott, amelyben tájékoztatta a panaszost a közszolgáltatási kivételről és a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlatáról. A Bizottság hozzátette, hogy a későbbi ítélkezési gyakorlat megerősíti a Bíróságnak a Bizottság kontra Belgium ítéletben (C-149/79. sz. ügy) megfogalmazott eredeti álláspontját. A Bíróság más ítéleteire ^[9] hivatkozva rámutatott, hogy a Bíróság úgy véli, hogy az érintett tagállam általános érdekeinek védelme nem sérülhet olyan helyzetekben, amikor a közhatalomból eredő jogokat csak szórványosan, sőt kivételesen gyakorolják más tagállamok állampolgárai. A Bizottság azt állította, hogy ezt a megközelítést mind a magán-, mind az állami szektorra alkalmazza, bár a Bíróság ítélkezési gyakorlata csak a magánszektorbeli munkahelyekre vonatkozik.

10. Ami a panaszosnak a közjegyzőkre vonatkozó ítéletekre [10] való hivatkozását illeti, a Bizottság kijelentette, hogy ezek a letelepedés szabadságára (az EUMSZ 49. cikke) és az EUMSZ 51. cikkében foglalt kivételre vonatkoznak, nem pedig a munkavállalók szabad mozgására. Következésképpen ezek az ítéletek nem alkalmazhatók a szóban forgó helyzetre.

11. A Bizottság hivatkozott továbbá „A munkavállalók szabad mozgása a közszférában” című dokumentumára, amelyben kifejtette azon álláspontját, hogy az EUMSZ 45. cikk (4) bekezdésében foglalt kivétel a békebírákra is vonatkozik. Úgy vélte továbbá, hogy a nemzeti bíróságokon dolgozó személyekre is kiterjedhet. Megismételte, hogy az a tény, hogy az állást az UNHCR hirdette, irreleváns, mivel a feladatokat nemzeti bíróságnak kell ellátnia.

12. A Bizottság véleménye szerint az ítélkezési gyakorlatban az EUMSZ 45. cikke (4) bekezdésének alkalmazására vonatkozóan meghatározott kritériumok a jelen ügyben teljesültek. Az álláshirdetésben szereplő leírás szerint a kiválasztott pályázó a következő volt: „siéger au sein d´une formation de jugement et (...) évaluer les recours introduits auprès de la Cour nationale du droit d´asile par des demandeurs d´asile dont la demande a été rejetée en première instance”[11]. Az UNHCR elmagyarázta a panaszosnak, hogy a nem elnöklő bíró igazságügyi tevékenységet fog végezni egy francia bíróságon. Ezt megerősítette a SOLVIT, amely kifejtette, hogy feladatai hasonlóak lesznek a bírák feladataihoz. A Bizottság szolgálatai úgy vélték, hogy ezek a tevékenységek a közjog által ráruházott hatáskörök gyakorlásában való közvetlen vagy közvetett részvétellel, valamint az állam általános érdekeinek védelmét szolgáló feladatokkal járnak. A Bizottság véleménye szerint a közjog által ráruházott hatáskörök gyakorlására rendszeresen sor kerülne, és az nem képviselné a tevékenységek nagyon kis részét. Az a tény, hogy az állampolgársági feltételt visszamenőleges hatállyal vezették be, nem volt hatással erre az értékelésre.

13. Következésképpen a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az állampolgárságra vonatkozó feltétel nem sérti a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó uniós jogi rendelkezéseket. Hozzátette, hogy amennyiben a panaszos nem ért egyet, szabadon élhet a francia rendszerben rendelkezésre álló jogi lehetőségekkel. Arról is tájékoztatta a panaszost, hogy a Bizottság a közelmúltban több lépést is tett annak érdekében, hogy ösztönözze a tagállamokat arra, hogy a közszférában több álláshelyet bocsássanak más tagállamok állampolgárai rendelkezésére. A Bizottság végezetül kifejtette, hogy a helyes hivatali magatartásra vonatkozó kódexe 15 munkanapot biztosít a levelekre való válaszadásra. Tekintettel arra, hogy szolgálatai már a panaszos 2013. április 5-i levelének kézhezvételekor (a 2013. március 18-i két e-mail kézhezvételétől számított 11 munkanapon belül) elkészítették válaszukat, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy ezt a határidőt betartották.

A vizsgálat

14. 2014. március 18-án az ombudsman kikérte a Bizottság véleményét a következő állításról és állításról:

A Bizottság nem vizsgálta meg alaposan a panaszos jogsértési panaszát. A Bizottságnak felül kell vizsgálnia a panaszos jogsértési panaszának érdemi értékelését.

15. Az ombudsman arra is felkérte a Bizottságot, hogy foglalkozzon a panaszból eredő alábbi kérdésekkel:

1) Úgy tűnik, hogy az UNHCR képviselőjének nagyon különleges küldetése van, nevezetesen annak biztosítása, hogy Franciaország eleget tegyen a nemzetközi jog szerinti kötelezettségeinek, és különösen tiszteletben tartsa a menedékkérők alapvető jogait. Tekintettel arra, hogy ezek a jogok és érdekek gyakran ellentétesek a tagállamok (gazdasági és politikai) érdekeivel, nem lenne helyénvaló megkövetelni, hogy az állást betöltő személy francia állampolgár legyen, és így a francia államnak tartozzon hűséggel. Ez ellentétes lehet az UNHCR képviselőjének feladataival és felelősségével. Úgy tűnik, hogy az UNHCR képviselőjének csak az UNHCR-nek és a jogállamiságnak kell hűséggel tartoznia.

2) A panaszosnak adott válaszaiban a Bizottság az 1980-ig visszanyúló ítélkezési gyakorlatra támaszkodott, de nem vette figyelembe az igazságügy és a menekültügy terén azóta bekövetkezett uniós integrációs fejleményeket.

3) Úgy tűnik, hogy az UNHCR képviselőjének szerződésére a magánjog az irányadó.

4) Úgy tűnik, hogy a francia jog jelenleg állampolgársági követelményt ír elő az UNHCR képviselője tekintetében, a bíróság többi tagja (a Conseil d'Etat elnöke által a francia migrációs hivatalban (OFPRA) képviselt miniszterek egyikének javaslatára kinevezett képesített személyek) ^{tekintetében azonban nem [12].}

5) Bár az állampolgársági követelményt jelenleg előírják, úgy tűnik, hogy Franciaország 1952. július 27. és 2004. január 1. között több mint ötven évig nem tartotta szükségesnek e követelmény beillesztését.

6) Történelmileg úgy tűnik, hogy az állampolgársági követelményt a francia alkotmányjogi megfontolások miatt vezették be, nem pedig azért, mert a francia jogalkotó úgy vélte, hogy az UNHCR képviselőjének konkrét feladatai és felelősségei szükségessé tennék az állam érdekeinek védelmét azáltal, hogy azokat egy francia állampolgárra bízzák.

16. Az ombudsman arról is tájékoztatta a Bizottságot, hogy a panaszos levelezésének és jogsértési panaszának kezelése során a következő eljárási hiányosságokat tárta fel, amelyek miatt a Bizottság fontolóra vehetné, hogy elnézést kérjen a panaszostól:

1) A panaszos 2012. november 2-án írt Reding biztosnak, aki 2013. február 11-én, azaz több mint három hónappal később ideiglenes választ kapott. Az érdemi választ csak 2013. március 12-én küldték meg. A Bizottság helyes hivatali magatartásra vonatkozó kódexe szerint azonban a választ a kézhezvételtől számított 15 munkanapon belül kellett volna megküldeni.

2) Úgy tűnik, hogy soha nem küldtek átvételi elismervényt a panaszosnak. Az uniós jog alkalmazása tekintetében a panaszossal való kapcsolattartás aktualizálásáról szóló 2012. évi bizottsági közlemény ^[13] szerint azonban 15 munkanapon belül átvételi elismervényt kellett volna küldeni.

3) A panaszos 2013. március 15-i e-mailjeire csak 2013. június 4-én érkezett válasz. A válaszadásra nyitva álló határidő azonban ismét 15 munkanap volt.

17. A vizsgálat során az ombudsman megkapta a Bizottság panaszra vonatkozó véleményét, amely tartalmazta az ombudsman kérdéseire adott választ, majd ezt követően a panaszosnak a Bizottság véleményére adott észrevételeit. Az ombudsman békés megoldásra irányuló javaslata figyelembe veszi a felek által előterjesztett érveket és véleményeket.

A panaszos jogsértési panasza és a kapcsolódó állítás alapos vizsgálatának állítólagos elmulasztása

Az ombudsman elé terjesztett érvek

18. A panaszos az alábbi főbb érveket terjesztette az ombudsman elé.

1) A Bizottság következtetését nem alapozta elegendő bizonyítékra. Valójában csak az álláshirdetésben szereplő nagyon korlátozott információkra, valamint az UNHCR és a SOLVIT France által a panaszosnak nyújtott kiegészítő információkra támaszkodott.

2) A Bizottság nem tett további lépéseket ezen információk ellenőrzésére, különösen annak ellenőrzése érdekében, hogy i. pontosan mik lennének az állást betöltő személy feladatai és felelősségi körei, ii. pusztán "tanácsadó" lenne-e, amint azt az álláshely címe jelzi, vagy hogy döntéshozatali hatáskörrel ruháznák-e fel, és iii. milyen hatással lehet a bírósági eljárás kimenetelére.

3) A Bizottság nem vette figyelembe a szóban forgó konkrét állást, és különösen azt a tényt, hogy az UNHCR képviselője a francia menekültügyi bíróságon hűséggel tartozik az UNHCR-nek, amelynek küldetése politikamentes, valamint az UNHCR képviselőjének különleges alkalmazási feltételeit.

19. Véleményében a Bizottság kijelentette, hogy kész elnézést kérni a panaszostól, amiért nem válaszolt neki az alkalmazandó határidőkön belül (fenti 16. pont). Úgy vélte azonban, hogy értékelése elegendő bizonyítékon és információn alapult. Az álláshirdetés és más nyilvánosan hozzáférhető információk [14] egyértelművé tették, hogy bár az állást betöltő személyt ideiglenesen "tanácsadóként" foglalkoztatják, tagja a menekültstátuszról döntő ítélkező testületnek. Az álláshirdetés kifejezetten kimondta, hogy a tanácsadó igazságszolgáltatási jellegű tevékenységet fog folytatni, és a bíróság összetételének részét fogja képezni. Az UNHCR megerősítette, hogy a tanácsadó igazságügyi jellegű tevékenységeket fog folytatni. A Bizottság ezért úgy ítélte meg, hogy az állást betöltő személy részt vesz az igazságszolgáltatási hatáskörök gyakorlásában.

20. E tekintetben a Bizottság két pontot emelt ki. Először is, a francia nemzeti menekültügyi bíróság dönt az OFPRA menedékjoggal (menekültstátusz) kapcsolatos határozatai elleni fellebbezésekről. Az ilyen határozatok egyértelműen „a közjog által ráruházott hatáskörök, valamint az állam vagy más hatóságok általános érdekeinek védelmét szolgáló feladatok gyakorlásának” minősülnek. Másodszor, a Menekültügyi Bíróság egyedi ügyekben hozott határozatait három tagból álló tanácsok hozzák meg, amelyek közül az egyik az UNHCR képviselője. Őt „asszisztensnek” nevezik, minden egyes esetben a kamara tagja, és az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága az Államtanács alelnökének hozzájárulásával minősített szakértőnek nevezi ki. A bírói döntéshozatalban való részvétel ezért az állást betöltő személy egyik kulcsfontosságú feladata. Szavazati joga megegyezik a kamara másik két tagjának szavazati jogával.

21. A Bizottság a panaszos által szolgáltatott információkra, az álláshirdetés szövegére, az UNHCR által a panaszosnak adott megerősítésre és a nyilvánosan hozzáférhető információkra támaszkodott, amelyek mindegyike egyértelműen megerősítette az álláshelyet betöltő személy feladatainak igazságszolgáltatási jellegét. Ezért elegendő információval rendelkezett annak értékeléséhez, hogy az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdése alkalmazandó-e, és további ellenőrzésre nem volt szükség.

22. A Bizottság vitatta azt az érvet, amely szerint az UNHCR képviselője hűséggel tartozik az UNHCR-nek, mivel az „igazságügyi vagy kvázi-igazságügyi” funkció ellátása során függetlenséget élvez. A Bizottság azzal sem értett egyet, hogy az állampolgársági követelmény nem lenne megfelelő, figyelembe véve az UNHCR-képviselő küldetésének és feladatainak sajátos jellegét. Elfogadta, hogy az UNHCR képviselője a menekültügyi jog értelmezésére és alkalmazására, valamint a menekültstátuszt kérelmezők jogainak védelmére összpontosít. Feladata azonban alapvetően igazságszolgáltatási vagy kvázi igazságszolgáltatási jellegű, mivel olyan ítélkező testület tagja, amelynek szavazati joga megegyezik az ítélkező testület többi tagjának szavazati jogával. Az a tény, hogy a bíró valamely állam állampolgárságával rendelkezik, nem tekinthető ellentétesnek a bírói függetlenséggel.

23. A Bizottság ezt követően kifejtette, hogy válasza a Bíróság helyes ítélkezési gyakorlatára hivatkozik. Az a tény, hogy ezt 1980 óta nem bírálták felül, nem változtat ezen a tényen. Ezenkívül a Bizottság véleménye szerint az UNHCR képviselője szerződésének jellege nem releváns az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdése szempontjából [15].

24. Ami a kamara más tagjaira vonatkozó állampolgársági követelmény hiányát illeti, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy egyes közszolgálati álláshelyeket állampolgáraikra korlátozzanak, de nem írja elő számukra, hogy a hasonló álláshelyekre ugyanilyen korlátozásokat vezessenek be. A tagállamok tehát mérlegelési jogkörrel rendelkeznek annak eldöntésére, hogy mely álláshelyekre alkalmazzák a kivételt, amennyiben azok megfelelnek az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdésében előírt feltételeknek. A Bizottság gyakran felszólítja a tagállamokat, hogy ne éljenek a kivétel alkalmazásához való jogukkal, és a lehető legnagyobb mértékben nyissák meg közszektorukat más tagállamok polgárai előtt.

25. Ami a francia jogban bekövetkezett jogalkotási fejleményeket és azt a tényt illeti, hogy 2004 előtt nem volt állampolgársági követelmény, a Bizottság rámutatott arra, hogy a 2003. évi jogalkotási reform kiterjesztette a menekültügyi bíróság hatáskörét, és módosította az UNHCR képviselőjének szerepét és kinevezésének módját. Következésképpen a francia hatóságok úgy ítélhetik meg, hogy a képviselő immár több közhatalmi jogkörrel és az állam általános érdekeinek védelmét szolgáló feladatokkal rendelkezik [16]. Mindenesetre a Bizottságnak az EUMSZ 45. cikk (4) bekezdésében foglalt követelmények értékelése szempontjából releváns tények értékelésére kell szorítkoznia. E tekintetben a releváns ítélkezési gyakorlatban a Bíróság soha nem tulajdonított jelentőséget a releváns nemzeti rendelkezések keletkezési történetének. Ez az ítélkezési gyakorlat nem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy az állampolgársági követelményt olyan helyzetekben alkalmazzák, amelyekben az a múltban nem létezett.

26. Észrevételeiben a panaszos rámutatott arra, hogy a Bizottság nem fejtette ki, hogy miért nem vette nyilvántartásba a jogsértési panaszát. Tekintettel arra, hogy a Bizottság nem vitatta az állampolgársági követelmény bevezetéséről szóló francia határozatot, a Bizottság azon kijelentése, hogy gyakran arra ösztönzi a tagállamokat, hogy ne alkalmazzák az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdésében foglalt kivételt, üresnek tűnik. A panaszos kifejtette érveit, és különösen azt állította, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a szóban forgó álláshely sajátos jellemzőit.

27. Ezenkívül a Bizottság azon érvének, amely szerint az UNHCR képviselője nem tartozik hűséggel az UNHCR-nek, ellentmondanak a parlamenti előkészítő anyagok (előkészítő anyagok), amelyekre maga a Bizottság is hivatkozott. A Bizottság továbbá azzal érvelt, hogy az állást betöltő személy független, és ezért francia állampolgársága nem akadályozhatja abban, hogy független módon felügyelje Franciaország nemzetközi kötelezettségeinek teljesítését. Ha azonban semmi nem igazolja azt a feltételezést, hogy egy francia személy kevésbé objektív, akkor semmi nem igazolja azt az ellenkező feltételezést sem, hogy egy másik ország állampolgára kevésbé lenne lojális.

28. Az UNHCR honlapja szerint az UNHCR egyik képviselője Olaszországban és Spanyolországban is részt vesz az elbírálási folyamatban. Érdekes lett volna, ha a Bizottság ellenőrzi, hogy ezek az országok is fenntartanak-e ilyen álláshelyeket állampolgáraik számára.

Az ombudsman előzetes értékelése, amely a békés megoldásra irányuló javaslathoz vezetett

29. Ami a fenti 16. pontban azonosított eljárási hiányosságokat illeti, a Bizottság elismerte ezeket a hiányosságokat, és kijelentette, hogy kész azokért elnézést kérni. Ezért a panasz e vonatkozásával kapcsolatban további vizsgálat nem indokolt. Ami a jogsértési panasz nyilvántartásba vételének állítólagos elmulasztását illeti, az ombudsman úgy értelmezi, hogy a Bizottság bocsánatkérése erre az eljárási kérdésre is kiterjed. Ezenkívül az ombudsman megjegyzi, hogy a panaszos 2012. november 2-i eredeti levelét nem egyértelműen jogsértési panaszként fogalmazták meg, hanem inkább a Bizottság véleményét kikérő vizsgálat volt. Érthető tehát, hogy a Bizottság azt ekként értelmezte. Csak a későbbi, 2013. március 15-i és április 5-i beadványok jelezték, hogy a panaszos jogsértési panaszt kíván benyújtani. A Bizottság 2013. április 12-én kötelezettségszegési panaszként nyilvántartásba vette a 2013. április 5-i levelezést. Sajnálatos módon a panaszost csak 2013. június 4-én tájékoztatták erről az érdemi válaszban [17]. Ezen okok miatt az ombudsman e tekintetben sem tartja eredményesnek a vizsgálat folytatását.

30. A panaszos jogsértési panaszának értékelését illetően az ombudsman hangsúlyozza, hogy tiszteletben tartja a Bizottság mint a Szerződések őre mérlegelési jogkörét. A megfelelő ügyintézés elvei azonban megkövetelik, hogy a Bizottság alaposan megvizsgálja a jogsértési panaszokat, és következtetéseit elégséges és meggyőző indokokra alapozza. Ebben az esetben az ombudsman azon a véleményen van, hogy a Bizottság eddig nem tett eleget ezeknek a követelményeknek.

31. A Bizottság véleményében kifejtette, hogy határozata nyilvánosan hozzáférhető információkon, különösen a panaszos által szolgáltatott információkon, az álláshirdetés szövegén, az UNHCR-nek a panaszossal folytatott kommunikációján és a menekültügyi bíróság honlapján alapult. Az ombudsman véleménye szerint azonban a szóban forgó konkrét álláshelyre vonatkozó állampolgársági követelmény uniós joggal való összeegyeztethetőségének megfelelő értékelése alaposabb felülvizsgálatot tett szükségessé.

32. Az ombudsman egyetért a Bizottsággal abban, hogy a rendelkezésre álló információk szerint a szóban forgó álláshely hasonló a bírói álláshelyhez, amennyiben az állást betöltő személy egy nemzeti bíróságon belüli tanács tagja, és döntően részt vesz annak tanácskozásain, és beleszólhat a meghozott döntésekbe. Úgy tűnik, hogy szavazati joga megegyezik a kamara másik két tagjának szavazati jogával [18].

33. Ezek a megfontolások azonban nem elegendőek annak megállapításához, hogy az állampolgársági követelmény nem sérti az uniós jogot. Valójában maga a Bizottság is rámutatott arra, hogy az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdésében foglalt közszolgáltatási kivétel alkalmazhatóságát „az érintett feladatok és felelősségi körök jellegére tekintettel eseti alapon” kell megvizsgálni [19]. Nem lehet pusztán ágazati alapon értékelni, hanem "funkcionális megközelítést" kell követni. A Bizottság szavaival élve „fontos mindig szem előtt tartani a kivétel célját, azaz azt, hogy az álláshelyhez szükség van-e »különleges lojalitási viszonyra«”[20]. Továbbá, mivel az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdése „kivételt képez a munkavállalók szabad mozgásának általános szabálya alól, [...] megszorítóan kell értelmezni”^[21]. A Bizottság 2013. március 12-i válasza is ezt javasolta, és az ombudsman teljes mértékben egyetért a Bizottság ezen értelmezésével. Figyelemre méltó, hogy a Bíróság rámutatott arra, hogy az „eltérést úgy kell értelmezni, hogy annak hatálya az azon érdekek védelméhez feltétlenül szükséges mértékre korlátozódjon, amelyek védelmét a tagállamok számára lehetővé teszi”[22] (utólagos kiemelés).

34. Ebben az esetben tehát alapvető fontosságú figyelembe venni, hogy míg az állást betöltő személynek a bírákéhoz hasonló feladatai vannak, nagyon különleges küldetése is van, amelyet az álláshely különböző címei is megerősítenek („az ENSZ Emberi Jogi Tanácsának képviselője”, „tanácsadó”, „bírói értékelő”). Úgy tűnik, hogy az UNHCR képviselője vendégbírónak tekinthető, akit egy olyan nemzetközi szervezet választ ki, amelynek feladata a Menekültügyi Bíróság segítése és annak biztosítása, hogy Franciaország tiszteletben tartsa a menedékkérők nemzetközi jog által garantált egyéni jogait. Ebben az összefüggésben, bár az UNHCR képviselőjének feladatai minden bizonnyal a közjog által ráruházott hatáskörök gyakorlásával járnak, nem világos, hogy a megfelelő feladatok gyakorlása miért követelne meg Franciaországgal szemben bármilyen különleges lojális viszonyt. Más szóval nem feltétlenül teljesül a Bíróság ítélkezési gyakorlatában meghatározott azon feltétel, amely szerint az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdésében előírt eltérés hatálya alá tartozó álláshelyeknek olyan feladatokat kell magukban foglalniuk, amelyek i. az állam általános érdekeinek védelmét szolgálják, ii. amelyek indokolják, hogy azokat a tagállam állampolgárai számára tartsák fenn [23].

35. A Bizottság álláspontjával ellentétben az ombudsman úgy véli, hogy a jogalkotási fejleményeket figyelembe kell venni ahhoz, hogy a Bizottság megfelelően értékelni tudja, hogy a francia jogalkotó véleménye szerint az álláshely konkrét feladatai és felelősségi körei szükségessé teszik-e, hogy azt kizárólag a francia állampolgárok számára tartsák fenn. A Bizottság nem szolgáltatott olyan információt, amely alátámasztaná, hogy ezt a követelményt éppen azért vezették be, mert a szóban forgó állás Franciaországgal szemben különleges hűségviszonyt igényel. Úgy tűnik, hogy az állampolgársági követelményt pusztán a francia alkotmányjogi megfontolások miatt vezették be ^[24]. Nem tűnik úgy, hogy ezt a követelményt azért vezették volna be, mert – figyelembe véve a munkakör sajátos feladatait és felelősségét – szükségesnek tartották az állam érdekeinek védelmét azáltal, hogy azokat egy francia állampolgárra bízták.

36. Továbbá, még ha feltételezzük is, hogy a francia jogalkotó az állampolgársági követelmény bevezetésével meg akarta védeni Franciaország érdekeit, nem világos, hogy ez a cél hogyan érhető el a gyakorlatban. Valójában az UNHCR képviselője csak egyike a kamara három szavazati joggal rendelkező tagjának. Ezért csak kisebbségi szavazattal rendelkezik, és önmagában nem határozhatja meg az ügy kimenetelét [25].

37. Még gyengébbnek tűnik az az álláspont, amely szerint az álláshely jogosan igényelhet különleges hűségviszonyt, ha figyelembe vesszük a következő megfontolásokat. Először is, a francia jog jelenleg nem írja elő az állampolgárság feltételét a menekültügyi bíróság egy másik tagja (a Conseil d'État alelnöke által az OFPRA-ban képviselt miniszterek egyikének javaslatára kinevezett képesített személy) tekintetében ^[26]. Másodszor, bár jelenleg a francia állampolgárság követelménye fennáll, úgy tűnik, hogy Franciaország nem tartotta szükségesnek ilyen követelmény előírását az 1952. július 27. és 2004. január 1. közötti több mint ötven év során ^[27]. A Bizottság nem adott meggyőző magyarázatot arra, hogy miért fogadja el, hogy feltétlenül szükséges az UNHCR képviselőjének állását francia állampolgárok számára fenntartani, míg i. Franciaország nem tartja szükségesnek, hogy a francia menekültügyi bíróság egy másik tagjának állását francia állampolgárok számára tartsák fenn, és ii. Franciaország az UNHCR képviselőjének állását mintegy 50 évig nem tette függővé ilyen követelménytől. A nyilvánosan hozzáférhető előkészítő anyagok, amelyekre a Bizottság a véleményében hivatkozott, nem tartalmaznak elegendő információt ahhoz, hogy a Bizottság arra a következtetésre juthasson, hogy az állampolgársági követelmény valójában feltétlenül szükséges.

38. Az ombudsmannak nem feladata, hogy állást foglaljon valamely tagállam jogszabályaival kapcsolatban, vagy hogy a Bizottság álláspontját az ombudsman véleményével helyettesítse. Ebben az esetben azonban az ombudsman azon a véleményen van, hogy a Bizottság eddig nem bizonyította, hogy a panaszos jogsértési panaszát a megfelelő ügyintézés elveivel összhangban értékelte volna, mivel nem tulajdonított kellő jelentőséget a szóban forgó álláshely sajátosságainak. Különösen nem szolgáltatott elegendő információt annak igazolására, hogy az állampolgársági követelmény az álláshely konkrét feladatai és felelősségi körei fényében indokolt. Valójában, amint azt Wahl főtanácsnok nemrégiben megállapította, a fő kérdés, amelyre a Bizottság mindeddig nem adott választ, az, hogy "vannak-e olyan objektív okok, amelyek alapján egy állam úgy ítélheti meg, hogy csak azok a személyek lennének minden valószínűség szerint hajlandóbbak vagy képesek teljesíteni az adott tisztségből eredő kötelezettségeket, akiket állampolgársági kötelék köt hozzá." [28]

39. Az ombudsman megjegyzi, hogy a Bizottság következtetése meglehetősen ágazati megközelítésen alapul, amely szerint a bírósági bizottság tagjaként részt vevő valamennyi személy automatikusan és szükségszerűen az EUMSZ 45. cikkének (4) bekezdésében foglalt, közszolgáltatásra vonatkozó kivétel hatálya alá tartozik. Ez helyes feltételezés lehet a tagállamok igazságszolgáltatásán belüli bírói álláshelyek nagy többsége tekintetében. Ez az ügy azonban rámutat egy ilyen megközelítés korlátaira. Úgy tűnik ugyanis, hogy egyes bírói álláshelyek annyira sajátosak lehetnek, hogy nem indokolt azokat egyetlen tagállam állampolgáraira korlátozni.

40. Az ombudsman úgy véli, hogy a Bizottság jobb helyzetben lett volna ahhoz, hogy értékelje ezt a kérdést, ha konzultált volna a francia hatóságokkal. Több információt nyújthattak volna a vonatkozó francia törvény előkészítő munkálatairól, és további pontosításokat tehettek volna az UNHCR képviselőjének konkrét feladatairól és felelősségeiről, valamint arról, hogy a gyakorlatban képes-e befolyásolni a Menekültügyi Bírósághoz benyújtott ügyek kimenetelét. A rendelkezésre álló bizonyítékokból azonban nem tűnik ki, hogy a Bizottság a francia hatóságokhoz fordult volna annak érdekében, hogy teljes körű tájékoztatást kapjon az ügyről.

41. A fentiek fényében az Ombudsman azt az előzetes megállapítást teszi, hogy a Bizottság a panaszos jogsértési panaszának értékelésekor esetleg nem tartotta be a megfelelő ügyintézés elveit. Ezért az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (5) bekezdésével összhangban az alábbiakban javaslatot tesz a békés megoldásra.

A békés megoldásra irányuló javaslat

Megállapításai fényében az ombudsman azt javasolja, hogy a Bizottság vizsgálja felül a jogsértési panasz értékelését. A Bizottság figyelembe vehetné az ombudsman által felvázolt megfontolásokat, és különösen a szóban forgó álláshely nagyon sajátos jellemzőit. Az ombudsman azt javasolja, hogy a Bizottság első lépésként vegye fel a kapcsolatot a francia hatóságokkal az ügyben.

 

Emily O'Reilly
európai ombudsman
Strasbourg, 2015. február 12.

 

[1] Az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről szóló, 1994. március 9-i 94/262/ESZAK, EK, Euratom európai parlamenti határozat (HL 1994. L 113., 15. o.).

[2] Az álláshirdetést franciául tették közzé. A "tanácsadó"kifejezést használták benne.

[3] "siéger au sein d'une formation de jugement".

[4] "évaluer les recours".

[5] A francia menekültügyi bíróság (Cour nationale du droit d'asile) honlapja „értékelőkre” hivatkozik, akiket az UNHCR nevez ki a francia Conseil d'Etat alelnökének egyetértésével. Tagjai egy háromtagú tanácsnak, és szavazati joggal rendelkeznek.

Lásd: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ és http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

[6] Az EUMSZ 45. cikke a munkavállalók szabad mozgására vonatkozik. Az EUMSZ 45. cikk (4) bekezdése a következőképpen szól: „E cikk rendelkezései nem alkalmazandók a közszolgálatban történő foglalkoztatásra.”

[7] A 149/79. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet (EBHT 1980., 3881. o.) 10. pontja.

[8] SEC(2010) 1609 végleges, 2010.12.14.

[9] A C-405/01. sz., Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espanola kontra Administracion del Estado ügyben hozott ítélet (EBHT 2003., I-10391. o.); C-47/02. sz., Anker és társai kontra Németország ügy (EBHT 2003., I-10447. o.).

[10] A C-47/08. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet (EBHT 2011., I-4105. o.); a C-50/08. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet (EBHT 2011., I-4195. o.); a C-51/08. sz., Bizottság kontra Luxemburg ügyben hozott ítélet (EBHT 2011., I-4231. o.); a C-52/08. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet (EBHT 2011., I-4275. o.); a C-53/08. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben hozott ítélet (EBHT 2011., I-4309. o.); C-54/08. sz., Bizottság kontra Németország ügy (EBHT 2011., I-4355. o.) és C-61/08. sz., Bizottság kontra Görögország ügy (EBHT 2011., I-4399. o.).

[11] Angol nyelven: „bírói testületben való részvétel és [...] azon menedékkérők által a Nemzeti Menekültügyi Bírósághoz benyújtott fellebbezések értékelése, akiknek a kérelmét első fokon elutasították”.

[12] Lásd a francia Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile L732-1. cikkét.

[13] COM(2012) 154 final.

[14] A Bizottság a francia nemzeti menekültügyi bíróság honlapjára hivatkozott:

http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/

[15] A 152/73. sz. Sotgiu-ügyben hozott ítélet (EBHT 1974., 153. o.).

[16] http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[17] Az uniós jog alkalmazása tekintetében a panaszossal fennálló kapcsolatok kezelésének naprakésszé tételéről szóló 2012. évi bizottsági közlemény 15 munkanapos határidőt ír elő (a közleményt a fenti 12. lábjegyzet idézi).

[18] Lásd: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ és

http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

Lásd még a francia Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile L732-1. és R733-26. cikkét.

[19] Lásd a Bizottság "A munkavállalók szabad mozgása a közszférában" című kiadványának 12. oldalát (utólagos kiemelés). Ezt a kiadványt a fenti 8. lábjegyzet idézi.

[20] Lásd a Bizottság "A munkavállalók szabad mozgása a közszférában" című kiadványának 12. oldalát (utólagos kiemelés). Ezt a kiadványt a fenti 8. lábjegyzet idézi.

[21] Lásd a Bizottság "A munkavállalók szabad mozgása a közszférában" című kiadványának 11. oldalát. Ezt a kiadványt a fenti 8. lábjegyzet idézi.

[22] A C-270/13. sz., Iraklis Haralambidis kontra Calogero Casilli ügyben 2014. szeptember 10-én hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé) 43. pontja (kiemelés tőlem).

[23] Lásd például a fenti 21. lábjegyzetben hivatkozott Iraklis Haralambidis kontra Calogero Casilli ügyben hozott ítélet 44. és 46. pontját.

[24] Lásd: http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[25] Lásd a francia Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile R733-26. cikkét. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy még a francia Conseil constitutionnel is, 1998. május 5-i 98-399. sz. ítéletében, amelyben megerősítette a francia állampolgársággal nem rendelkező UNHCR-képviselő jelenlétét az akkori Commission des recours des réfugiés-ben (a menekültügyi bíróság elődje), nagy jelentőséget tulajdonított annak a ténynek, hogy az UNHCR képviselője csak egyike volt az ítélkező testület három tagjának/bírájának. Lásd az ítélet 17. pontját, amely a következő internetcímen érhető el: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1998/98-399-dc/decision-n-98-399-dc-du-05-mai-1998.11762.html

[26] Lásd a francia Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile L732-1. cikkét.

[27] A jogalkotási fejleményeket lásd:

http://legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=190CCF8345C7C6B4158FCD51FDBDB93F.tpdjo10v_2?idArticle=LEGIARTI000006336145&cidTexte=JORFTEXT000000314167&categorieLien=id&dateTexte=20061114

Az állampolgársági követelményt a 2003. december 10-i 2003-1176. sz. törvény vezette be, amely 2004. január 1-jén lépett hatályba. Az 1952. július 27-én hatályba lépett, 1952. július 25-i 52-893. sz. törvény 5. cikke, amelynek vonatkozó része 2004. január 1-jéig maradt hatályban, nem tartalmazta az állampolgárságra vonatkozó követelményt.

[28] Wahl főtanácsnok Iraklis Haralambidis kontra Calogero Casilli ügyre vonatkozó, 2014. június 5-i indítványának 57. pontja, kiemelés tőlem.