Készült az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (5) bekezdésével összhangban [1]

A háttér

1. 2008 júliusában az Európai Bizottság és Izland keretmegállapodást (a továbbiakban: a keretmegállapodás) írt alá az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) keretében Izlandnak nyújtandó uniós pénzügyi támogatás szabályairól, tekintettel Izland uniós tagjelölti státuszára.

2. 2012 júniusában a panaszos, egy izlandi székhelyű, az egész életen át tartó tanulás területén tevékenykedő nem kormányzati szervezet támogatási szerződést (a továbbiakban: a szerződés) írt alá az Európai Bizottsággal. A szerződés célja az alacsonyan képzett munkavállalók foglalkoztathatóságának növelését célzó, részben az IPA-ból finanszírozott intézkedés végrehajtása volt. A szerződés időtartama 36 hónap volt, 2012 szeptemberétől kezdődően.

3. 2013 decemberében a Bizottság arról tájékoztatta a panaszost, hogy Izland azon döntése következtében, hogy felfüggeszti az EU-val folytatott csatlakozási tárgyalásokat, az IPA keretében nem fog támogatást nyújtani az országnak, és így a szerződés megszűnik. A Bizottság felkérte a panaszost, hogy a Szerződésnek megfelelően vegyen részt egy konzultációs eljárásban.

4. A panaszos kifogást emelt, azzal érvelve, hogy a szerződés a Bizottság és a Bizottság közötti magánmegállapodás, amely a belga jog hatálya alá tartozik, és független az izlandi kormány politikai döntéseitől. A panaszos úgy vélte, hogy eddig megfelelően teljesítette kötelezettségeit, és hogy a megszüntetés jogellenes lenne. Egy találkozót és több írásbeli eszmecserét követően a Bizottság 2014 februárjában arról tájékoztatta a panaszost, hogy két hónapon belül felmondja a szerződést. Az addig felmerült összes elszámolható költséget megtérítenék.

5. A panaszos úgy véli, hogy ez a határozat jogellenes, tisztességtelen és rosszhiszemű. Ezért panaszt tett az európai ombudsmannál, miközben a Bizottság általi finanszírozás hiánya ellenére fenntartotta a projekt működését. Tekintettel arra, hogy a panaszos nem rendelkezik lakóhellyel az Európai Unióban, az ombudsman nem tudott közvetlenül foglalkozni a panasszal. Úgy határozott azonban, hogy hivatalból indított vizsgálat keretében kivizsgálja az ügyben felmerült aggályokat.

A vizsgálat

6. Az ombudsman hivatalból vizsgálatot indított azzal az állítással kapcsolatban, hogy a Bizottság tévesen szüntette meg a szerződést az izlandi hatóságok azon döntése alapján, hogy felfüggesztik a csatlakozási tárgyalásokat, ugyanakkor nem alkalmazta a szerződésben előírt békés vitarendezési eljárást. Ehhez az állításhoz kapcsolódik az az állítás, hogy a Bizottságnak folytatnia kell a szerződés alapján a panaszosnak járó pénzügyi hozzájárulások folyósítását.

7. A vizsgálat során az ombudsman megkapta a Bizottság panaszra vonatkozó véleményét, majd ezt követően a panaszos e véleményre adott észrevételeit. Az ombudsman békés megoldásra irányuló javaslata figyelembe veszi a felek által felhozott érveket.

Az egyezség útján történő rendezési eljárás helytelen megszüntetésére és igénybevételének elmulasztására vonatkozó állítás és a kapcsolódó követelés

Az ombudsman elé terjesztett érvek

8. A Bizottság álláspontja szerint az IPA célja, amint azt az IPA-keretrendelet [2] 1. cikke kimondja, hogy „… segítséget nyújtson az I. és II. mellékletben felsorolt országoknak az Európai Unió normáihoz és politikáihoz – beleértve adott esetben a közösségi vívmányokat is – a tagság érdekében történő fokozatos igazodásban”. A szerződést egy olyan projekt végrehajtására ítélték oda, amelyet az izlandi csatlakozási folyamat szempontjából való relevanciája alapján választottak ki, az Izlanddal kötött finanszírozási megállapodásban előírtak szerint. Következésképpen a Bizottság, amelynek feladata az uniós források hatékony felhasználásának biztosítása, arra a következtetésre jutott, hogy a szerződésnek már nincs létjogosultsága. A Bizottság hozzátette, hogy amikor bejelentették a tárgyalások felfüggesztésére irányuló szándékukat, az izlandi hatóságok hivatalosan arról is tájékoztatták, hogy az IPA keretében történő technikai segítségnyújtás és együttműködés ebben az összefüggésben nem lenne megfelelő.

9. A szerződés általános feltételeinek [3] 12.1. cikkével összhangban a Bizottság ezt követően konzultációt folytatott a panaszossal és négy másik, hasonló helyzetben lévő nem kormányzati szervezettel. A Bizottság továbbá úgy vélte, hogy a konzultációt megfelelően folytatta le, és ez egyértelműen kiderül abból, hogy megállapodásokat kötött a többi nem kormányzati szervezettel. A panaszos azonban nem folytatott konzultációt, így a Bizottság a szerződésnek megfelelően két hónapos felmondási idővel felmondta a szerződést.

10. A fentiekre a panaszos azt válaszolta, hogy a Bizottság nem szüntetheti meg jogszerűen a két fél közötti magánjogi megállapodást kizárólag egy harmadik fél magatartása miatt, ha a megállapodás nem rendelkezik kifejezetten erről a lehetőségről. A szerződés nem tartalmazott olyan záradékot, amely lehetővé tette volna a Bizottság számára, hogy felmondja azt abban az esetben, ha az Izland és az EU közötti tárgyalások nem járnak sikerrel. Emellett az IPA-keretrendelet az uniós tagságot a támogatásnyújtás céljának, nem pedig feltételének tekinti. Ezért a panaszos véleménye szerint indokolatlan a Bizottság azon következtetése, hogy a szerződés a tárgyalások felfüggesztése miatt okafogyottá vált.

11. A panaszos azt is elmondta, hogy a Bizottság állításával ellentétben az izlandi hatóságok kifejezetten kérték a Bizottságot, hogy a tárgyalások felfüggesztése ellenére folytassa a folyamatban lévő projektek finanszírozását. Ez logikus, tekintettel a Bizottság és Izland közötti keretmegállapodás [4] 23. cikkére. Az izlandi kormány hivatalos levelében elutasította a Bizottság azon döntését, hogy felfüggeszti a folyamatban lévő projektek finanszírozását.

12. A panaszos továbbá kijelentette, hogy hajlandó volt méltányos megoldást találni a Bizottsággal. Az első találkozótól azonban egyértelművé vált, hogy a Bizottság konzultációja magától értetődőnek tekintette a szerződés megszüntetését, és hogy a konzultáció csak a projekt fokozatos megszüntetésére vonatkozott. A panaszos nem tudott részt venni a második találkozón, amelyre csak egy nappal korábban került sor. Mindenesetre a panaszos nem volt hajlandó elismerni, hogy a Bizottság egyoldalúan megszüntetheti a szerződést, és csak konzultálhat annak fokozatos megszüntetéséről. A Bizottság úgynevezett konzultációja „egyik fél által diktált” folyamat volt.

13. Összességében a panaszos úgy vélte, hogy a Bizottság visszaélt a szerződés erősebb feleként betöltött pozíciójával, és megszegte a szerződést. A Bizottság továbbra is visszaél álláspontjával azáltal, hogy visszatartja a megszüntető levelet megelőzően végrehajtott projektekre vonatkozó kifizetéseket; ez rendkívül megnehezíti a panaszos helyzetét.

Az ombudsman előzetes értékelése, amely a békés megoldásra irányuló javaslathoz vezetett

14. A nemzeti vagy nemzetközi, magán- vagy közjogi szerződési jog egyik alapelve, hogy a szabadon kötött megállapodások a felek közötti jogviszonyra irányadó jognak minősülnek, és azokat jóhiszeműen kell végrehajtani. Röviden, a megállapodásokat be kell tartani (pacta sunt servanda). Ez valószínűleg a polgári és nemzetközi jog legrégebbi alapelve, és minden valószínűség szerint a legszélesebb körben ismert és elfogadott.

15. A vizsgált ügyben két szerződéses szint létezik egymás mellett. Az első réteget a Bizottság és az izlandi hatóságok közötti megállapodások (keretmegállapodás és finanszírozási megállapodás) alkotják; a második pedig a Bizottság és a panaszos közötti szerződés. Nyilvánvaló, hogy az első réteg nélkül a második nem létezne: a szerződést pontosan azért írták alá, hogy eleget tegyenek az EU által Izlanddal szemben vállalt kötelezettségeknek, különösen annak a kötelezettségnek, hogy pénzügyileg támogassák Izlandot „az Európai Unió normáihoz és politikáihoz való fokozatos igazodásban” [5].

16. A szerződés azonban az aláírásának napjától kezdve a Bizottság és a panaszos közötti kapcsolatot szabályozó joggá vált, az abban meghatározott feltételek szerint. A szerződés különleges feltételei 1. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy a Bizottság a pénzügyi támogatást „az e szerződésben meghatározott feltételek szerint nyújtja, amely szerződés e különleges feltételekből és a kedvezményezett által tudomásul vett és elfogadott mellékletekből áll” (utólagos kiemelés). Egyértelmű tehát, hogy a felek a különleges feltételeket és a mellékleteket tekintették a kétoldalú kapcsolatukra alkalmazandó egyetlen rendelkezésnek. Ez még egyértelműbb a különös feltételek 7. cikkéből, amely „Az intézkedésre vonatkozó egyéb feltételekre” hivatkozik, és amely csak az időközi jelentésekre és a támogatható költségekre vonatkozó technikai rendelkezéseket tartalmaz.

17. Az ombudsman tudomása szerint a Bizottság szándéka az lehetett, hogy a szerződés végrehajtását a csatlakozási tárgyalások folytatásától vagy eredményétől tegye függővé. A szerződéses kötelezettségek azonban nem származhatnak szándékból, hanem mindkét szerződő fél tudatos, tájékozott és szabadon kinyilvánított akaratából. A különleges feltételek 1. cikkének (2) bekezdésében említett valamennyi dokumentum alapos elemzését követően az ombudsman semmi olyat nem talált, ami arra utalna, hogy a panaszos valaha is „megjegyezte és elfogadta” volna ezt a szándékot, azaz hogy a felek valaha is beleegyeztek volna ebbe a feltételbe.

18. Figyelembe véve, hogy a gyakorlatban a külső fellépésekhez nyújtott, uniós finanszírozású támogatások a Bizottság általános általános feltételein alapulnak, hogy a Bizottság szolgálatai a különleges feltételeket az egyes esetekhez igazítják, és hogy az ilyen megállapodásokban mindenképpen a Bizottság az erősebb fél, a Bizottság nagyon könnyen megszövegezhette volna a szerződést annak biztosítása érdekében, hogy a szerződés szerinti kötelezettségeinek időtartama ne legyen hosszabb, mint az Izlanddal kötött keretmegállapodásból eredő kötelezettségeinek időtartama.

19. Éppen ellenkezőleg, úgy tűnik, hogy a Szerződésben minden arra utal, hogy a Szerződést – legalábbis a panaszos – önálló megállapodásként írták alá, amelynek célja az alábbiakra irányuló fellépés pénzügyi támogatása: „Az alacsonyan képzett munkavállalók foglalkoztathatóságának növelése a felnőttoktatásban a készségek elismerésére szolgáló rendszer kidolgozása révén”[6]. A szerződés I. melléklete részletesen leírja ezt az intézkedést, és kifejezetten kimondja, hogy az intézkedés általános célja az alacsony képzettségű munkaerő foglalkoztathatóságának javítása Izlandon, míg konkrét célja a felnőttoktatás hatékonyságának növelése a munkavállalók e kategóriája számára. Sehol nem állítják, hogy ez a cél csak addig érvényes vagy érdemes követni, amíg az izlandi kormány és a Bizottság (aktívan) folytatja a csatlakozási tárgyalásokat.

20. Még ha a szerződést annak a tágabb összefüggésnek a fényében kell is értelmezni, amelyben azt aláírták, és amelyről mindkét fél tudott, a Bizottság álláspontja továbbra sem indokolt.

21. Először is, az IPA-keretrendelet preambulumában leírt IPA-támogatás célja a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok támogatása a tagság érdekében [7]. A Bizottság és Izland közötti keretmegállapodás hivatkozik az Izland tagállammá válását célzó együttműködésre és segítségnyújtásra is [8]. Ez a megfogalmazás, valamint az a tény, hogy a támogatás potenciális tagjelölt országoknak is nyújtható, azt mutatja, hogy az EU-hoz való tényleges csatlakozás célkitűzésének nem kell azonnalinak vagy teljesen biztosnak lennie. Amint arra az izlandi külügyminisztérium a Bizottságnak címzett, a szerződés felmondásával kapcsolatos tiltakozó levelében helyesen rámutatott, Izland nem szüntette meg a csatlakozási tárgyalásokat, csupán felfüggesztette azokat. A tények felmerülésekor Izland továbbra is az IPA-keretrendelet rendelkezéseinek hatálya alá tartozó tagjelölt ország maradt.

22. Ezért egyértelmű, hogy a Bizottság azon állítása, amely szerint a szerződést már nem lehetett hatékonyan végrehajtani, valamint a 12. cikk alapján a szerződés ezen az alapon történő felmondására vonatkozó későbbi határozata, amint azt az izlandi külügyminisztérium megfogalmazta, „időszerűtlen és a tények alapján alaptalan”. A szerződést még végre lehetett hajtani. Továbbra is elérheti a fenti 19. pontban ismertetett céljait. Továbbra is hozzájárulhat a megállapodás aláírásának általános céljához, azaz ahhoz, hogy Izland jobban összhangba kerüljön az uniós joggal „a tagság érdekében”.

23. Másodszor, a Bizottság és az izlandi hatóságok már megállapodtak abban, hogy a keretmegállapodásukat – bármilyen okból – meg kell szüntetni. Ebben az esetben a segítségnyújtás a szóban forgó projekt befejezéséig folytatódik [9]. A Bizottság azzal érvelt, hogy ez irreleváns szempont, mivel ez a rendelkezés nem alkalmazandó, mivel a keretmegállapodás még mindig hatályban van. Ez az érv kétértelmű, és megkerüli azt a lényeges pontot, hogy éppen a keretmegállapodás hatályossága miatt a Bizottság még inkább köteles fenntartani a nyújtott pénzügyi támogatást. Valóban ironikus lenne, ha a szerződő fél csak a szerződés felmondása esetén kötelezné el magát a kötelezettségeinek teljesítésére, a folyamatban lévő vagy felfüggesztett szerződés időtartama alatt azonban nem.

24. Valójában a Bizottság és az izlandi hatóságok közötti, a tárgyalások felfüggesztésére vonatkozó levelezés azt mutatja, hogy Izland meg volt győződve arról, hogy a meglévő projektek finanszírozása folytatódni fog. Úgy tűnik továbbá, hogy jó ideje ez volt a Bizottság álláspontja is; az izlandi hatóságok levélben köszönték meg, hogy „a már folyamatban lévő projektek folytatására készek”.

25. Az ombudsman úgy véli, hogy az a jogi és szerződéses környezet, amelyben a Bizottság és a panaszos együttműködött, nem tette lehetővé a Bizottság számára, hogy egyoldalúan felhagyjon a panaszossal szembeni finanszírozási kötelezettségeivel.

26. Az ombudsman nem osztja a Bizottság azon véleményét sem, hogy a panaszos nem működött együtt vele jóhiszeműen a patthelyzet konzultáció útján történő megoldása érdekében. Az ügyiratból egyértelműen kitűnik, hogy a Bizottság a konzultációs tárgyalások során egyetlen megoldást tervezett, mégpedig az Izlandon folyamatban lévő projektek, köztük a panaszos projektjeinek fokozatos megszüntetését. Amennyiben a Bizottság nem hagyott valódi teret a megbeszéléseknek a „szerződés hatékony végrehajtásának” lehetőségéről, és így a projektek megszüntetésének szükségességéről, és mivel a Bizottságnak nem volt jogalapja azok megszüntetésére, az ombudsmannak kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy ez a folyamat a szerződés 12. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában „konzultációnak” tekinthető-e. Az a tény, hogy más, hasonló helyzetben lévő nem kormányzati szervezetek megállapodásra jutottak a Bizottsággal, szabad akaratuktól és választásuktól függ, és semmiképpen sem kötheti a panaszost, és nem használható fel álláspontja indokainak vitatására.

27. Mindenesetre nem kizárólag a jogi háttér akadályozta meg a Bizottságot abban, hogy úgy járjon el, ahogyan tette. A szerződések nemcsak jogi, hanem erkölcsi és társadalmi kötelezettségeket is teremtenek, különösen akkor, ha azokat hatóságok kötik meg. Mire a panaszos tudomására jutott, hogy a szerződés a tárgyalások felfüggesztése miatt megszűnik, a szerződés időtartamának csaknem fele lejárt. Teljesen ésszerű azt feltételezni, hogy ez idő alatt jogos remények merültek fel – a panaszos szociális partnereiben, alkalmazottaiban és ami a legfontosabb, a végső kedvezményezettekben – a tervezett projekt befejezését illetően.

28. A Bizottság tökéletesen tisztában van azzal, hogy a csatlakozási tárgyalások nem lineáris, zökkenőmentes és kiszámítható folyamatok. Ez a folyamat számtalan politikai, társadalmi és demokratikus változótól függ, és ennek következtében aligha fejeződik be rövid idő alatt. Legalábbis méltánytalannak, sőt visszaélésszerűnek tűnik, ha az ilyen, a Bizottság és a nemzeti hatóságok között zajló eljárás bizonytalanságának teljes terhét egy olyan kis nem kormányzati szervezetre hárítjuk, amelynek nincs beleszólása ebbe az eljárásba. Tisztességtelen elvárni azt is, hogy a tárgyalások során kialakult politikai patthelyzet pénzügyi költségeit a tervezett végső kedvezményezettek, azaz Izland leghátrányosabb helyzetű személyei viseljék. Ebben az esetben, függetlenül bármilyen jogi vagy jogi megfontolástól, egyszerűen nem elegendő, ha a Bizottság csak a felmondás időpontjáig felmerült költségeket fedezi, és eláll a fennmaradó veszteségektől.

29. A fentiek fényében az ombudsman előzetesen megállapítja, hogy ebben az esetben a Bizottság magatartása szerződéssértő és tisztességtelen volt, ezáltal kárt okozva a panaszosnak, más érdekelt feleknek és a Bizottság saját hírnevének egy tagjelölt országban. Ez hivatali visszásságnak minősült. Ezért az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (5) bekezdésével összhangban az alábbiakban javaslatot tesz a békés megoldásra.

30. Ezenkívül az ombudsman tudomásul veszi a panaszos e vizsgálat során tett nyilatkozatát, amely szerint a Bizottság nem fizette ki számára a szerződés állítólagos megszűnése előtt végrehajtott intézkedésekért járó összegeket. Az ombudsman elvárja a Bizottságtól, hogy foglaljon állást ezzel a nyilatkozattal kapcsolatban, és amennyiben pontos, tegyen azonnali lépéseket a fennálló összegek rendezése érdekében.

A békés megoldásra irányuló javaslat

A fenti megállapításokat figyelembe véve az ombudsman azt javasolja, hogy a Bizottság vizsgálja felül álláspontját azzal a céllal, hogy a szerződés értelmében a szerződés teljesítéséig esedékes valamennyi pénzügyi hozzájárulást megtegye.

Emily O'Reilly
európai ombudsman
4/11/2014

[1] Az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről szóló, 1994. március 9-i 94/262/ESZAK, EK, Euratom európai parlamenti határozat (HL 1994. L 113., 15. o.).

[2] Az 540/2010/EU rendelettel és a 153/2012/EU rendelettel módosított, egy előcsatlakozási támogatási eszköz létrehozásáról szóló 1085/2006/EK tanácsi rendelet (HL 2006. L 210., 82. o.).

[3] "Ha valamelyik fél úgy véli, hogy a szerződés már nem teljesíthető hatékonyan vagy megfelelően, konzultálnia kell a másik féllel. A megoldásra vonatkozó megállapodás hiányában bármelyik fél felmondhatja a szerződést két hónapos írásbeli értesítéssel, anélkül, hogy kártérítést kellene fizetnie.

[4] bekezdés: „E keretmegállapodás megszűnésekor minden, még végrehajtás alatt álló segítségnyújtást annak befejezéséig végre kell hajtani [...]”

[5] A keretmegállapodás 3. cikkének (1) bekezdése.

[6] A szerződés különös feltételei 1. cikkének (1) bekezdése.

[7] A preambulum (12) és (13) bekezdése, valamint az IPA-keretrendelet 1. cikke.

[8] A keretmegállapodás 3. cikkének (1) bekezdése.

[9] A keretmegállapodás 23. cikkének (2) bekezdése.