1. Összefoglaló

A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok egyik alapelve, hogy a kérelmeket haladéktalanul kezelni kell. Az információra gyorsan szükség lehet, és késedelmek esetén elveszítheti relevanciáját a kérelmező számára. Az ombudsman is biztosítani kívánta, hogy hivatala a lehető leggyorsabban foglalkozzon az e területre vonatkozó panaszokkal. 2018 februárjában ezért gyorsított eljárást vezetett be a nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok kezelésére.

Három évvel később e felülvizsgálat célja annak értékelése, hogy az eljárás hogyan működik a gyakorlatban. A fő eredmények pozitívak: az ombudsman hivatala most sokkal gyorsabban foglalkozik a nyilvános hozzáférésre vonatkozó panaszokkal – a nyilvános hozzáférésre vonatkozó panaszok kezelésének átlagos ideje jelenleg az eljárás bevezetése előtti idő egyharmada.

Nehéz megmondani, hogy ez a gyorsabb folyamat oda vezetett-e, hogy megkétszereződött az ombudsmanhoz ezen idő alatt beérkezett nyilvános hozzáférési panaszok száma, de ez mindenképpen pozitív fejlemény.

A gyorsított eljárású ügyek kétharmadában kihívást jelent az ombudsman számára az érdemi értékelés elvégzésére rendelkezésre álló 40 munkanapos indikatív ütemterv. Ez részben az időnként túlterhelt erőforrásoknak, részben pedig az intézmények lassú válaszainak tudható be. Érdemes lehet elgondolkodni azon, hogy növeljük-e ezt az indikatív ütemtervet annak érdekében, hogy nagyobb biztonságot nyújtsunk a panaszosok számára, ugyanakkor elkerüljük az ilyen meghosszabbítás alkalmazását, hogy még további késedelmeket idézzünk elő.

Az ombudsman hivatala az eljárást alkalmazó személyekkel és szervezetekkel is konzultált. Bár általában véve elégedettek voltak a tapasztalatokkal, a válaszadók azt is kérték, hogy egyértelműbben határozzák meg, mire lehet számítani a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos panaszok feldolgozása során. Ez némi zavart jelzett azzal kapcsolatban, hogy az ombudsman által kezelt nyilvános hozzáférési ügyek tágabb kategóriáján belül mi minősül gyorsított eljárású panasznak, és mi nem. Ezt a Hivatalnak érdemes tovább vizsgálnia, beleértve annak értékelését is, hogy jobb lenne-e egyszerűen azt mondani, hogy az ombudsman indikatív ütemterv alapján megkísérli a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi panaszt a lehető leggyorsabban kezelni. Az új eljárás „Fast Track”-ként való kijelölése talán segítette a hivatalt abban, hogy a korábbi eljárás egyszerűsítésének módjára összpontosítson, de most, hogy ez megvalósult, előfordulhat, hogy már nem hasznos külön kijelölést biztosítani számára.

Az ombudsman már foglalkozott a felülvizsgálat során azonosított problémák némelyikével: a nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos ügyekkel foglalkozó csoport bővült, a honlapon pedig egyértelműbb információk találhatók a nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok kezeléséről. Tekintettel az érdekelt felek által ezzel kapcsolatban felvetett aggályokra, szükség lehet véglegesebb iránymutatások elfogadására arra vonatkozóan, hogy az intézmények mikor kapják meg a határidő-hosszabbítást.

E gyorsított felülvizsgálattal párhuzamosan az ombudsman belső ellenőrzést végez a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok kimenetelére vonatkozóan. Reméli, hogy erről hamarosan beszámol.

2. Áttekintés

a. Háttér

A valamely uniós intézmény birtokában lévő dokumentumokhoz nyilvános hozzáférést kérő személyeknek általában a lehető leggyorsabban szükségük van a dokumentumokra ahhoz, hogy relevánsak legyenek azon cél szempontjából, amelyre azokat használni kívánják. Ezért elvárják, hogy a kérést gyorsan kezeljék. Ez igaz az újságírókra, a civil társadalmi szervezetekre vagy az uniós döntéshozatali folyamatban részt venni kívánó polgárokra. A vállalkozások és a kutatók is keresik a munkájuk szempontjából releváns információkat.

Ha a hozzáférés nem gyors, a dokumentumok elveszíthetik hasznosságukat. Az európai ombudsman következetesen azzal érvelt, hogy a késleltetett hozzáférés megtagadható.

A nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok ^[1] alapjául szolgáló elvre építve, amely szerint a kérelmeket haladéktalanul kezelni kell, az ombudsman biztosítani kívánta, hogy hivatala a lehető leggyorsabban foglalkozzon az ilyen panaszokkal. Ezért gyorsított eljárást vezetett be a nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok kezelésére. A 2017 szeptemberében kezdődő próbaidőszakot követően az ombudsman 2018 februárjában hivatalosan elindította a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó panaszok gyorsított eljárását.

b. Gyorsított eljárású megjelölés

Az ombudsman a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszokat nem minősíti „gyorsított eljárásnak”. A gyorsított eljárás keretében kezelt panaszok azokra a panaszokra vonatkoznak, amelyekben az intézmény megtagadta a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést, vagy amelyekben az intézmény nem válaszolt határidőn belül a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelemre, és így hallgatólagosan megtagadta a hozzáférést.

Nehéznek vagy szükségtelennek bizonyult a gyorsított eljárás alkalmazása más nyilvános hozzáférési ügyek kezelésére. Ilyenek például azok az esetek, amikor nem egyértelmű, hogy a kért dokumentumok léteznek-e, vagy amikor további pontosításra van szükség ahhoz, hogy az ombudsman vizsgálócsoportja betekinthessen a szóban forgó dokumentumokba. Amennyiben kezdettől fogva egyértelmű, hogy annak érdekében, hogy a panaszos számára jogorvoslatot lehessen biztosítani, mélyrehatóbb vizsgálatra lehet szükség, a gyorsított eljárást nem alkalmazzák ^[2].

Ez a felülvizsgálat feltárta, hogy a panaszosok számára nem mindig egyértelmű, hogy mely ügyekkel foglalkoznak a gyorsított eljárás keretében. Ezzel a kérdéssel foglalkozni fogunk.

c. A gyorsított eljárás működése

Panasz beérkezésekor az ombudsman hivatala nyilvántartásba veszi a panaszt, és átvételi elismervényt küld. A nyilvántartásba vételtől számított öt munkanapon belül az ombudsmannak határozatot kell hoznia arról, hogy a gyorsított eljárás keretében indítható-e vizsgálat. Ez számos tényezőtől függ, többek között attól, hogy a panasz elfogadható-e ^[3], vagy hogy az ombudsman megalapozottnak találja-e a vizsgálat megindítását ^[4].

A vizsgálat megindítását követően a gyorsított eljárás számos vizsgálati lépést foglal magában, kezdve a szóban forgó dokumentumok időben történő megtekintésével és bizonyos esetekben az érintett intézménnyel való találkozóval. Az ombudsman olyan megállapodásokat kötött az uniós intézményekkel, amelyek lehetővé teszik számára a dokumentumokhoz való gyors hozzáférést vizsgálat céljából (a vizsgálat megindításától számított 5 munkanapon belül), valamint azt, hogy gyorsan (15 munkanapon belül) megkapja az intézmények esetleges további észrevételeit.

Az ombudsman célja, hogy a gyorsított eljárású ügyekben 40 munkanapon belül (a panasz nyilvántartásba vételétől számítva) eredményt érjen el. Ez idő alatt az ombudsman vizsgálócsoportja megvizsgálja a szóban forgó dokumentumokat, és további konzultációt folytathat az intézménnyel vagy szervvel.

Az ombudsman ezt követően meghatározza, hogy van-e lehetőség a kérdés gyors megoldására, javasolva, hogy az intézmény tegye közzé a dokumentumokat (egyes részeit).

Ha az ombudsman úgy találja, hogy az uniós intézménynek nem kellett volna megtagadnia a dokumentum(ok)hoz való hozzáférést, hivatali visszásságot állapíthat meg, és javasolhatja, hogy az intézmény biztosítson teljes vagy részleges hozzáférést a szóban forgó dokumentumokhoz.

3.  Teljesítmény-felülvizsgálat

Az alábbi statisztikák a gyorsított eljárás feldolgozási időkre gyakorolt hatását és az ügyek számának alakulását mutatják. Ez a szakasz nem kizárólag a gyorsított eljárás keretében kezelt, hanem valamennyi nyilvános hozzáférési ügy kezelésére vonatkozó statisztikákat tartalmaz.

a. Panaszok száma

2017. szeptember 1. és 2020. augusztus 31. között az ombudsman 252 panasszal foglalkozott a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés területén. E panaszok közül 189-ben az ombudsman vizsgálatot indított.

A nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok száma csaknem megkétszereződött, a 2014 és 2016 közötti évi átlagosan 45-ről 2017 és 2019 között, amikor a gyorsított eljárás volt érvényben, átlagosan évi 82-re nőtt.

Az ombudsmanhoz beérkezett panaszok teljes éves száma 2014 és 2019 között mintegy 20%-kal nőtt. A dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos panaszok aránya jelentősen nőtt 2016 és 2017 között, amikor bevezették a gyorsított eljárást.

b. Átlagos feldolgozási idő

A nyilvános hozzáférési ügyek feldolgozásához szükséges átlagos idő jelentősen csökkent a gyorsított eljárás bevezetése óta. A panaszkezelés mindhárom kulcsfontosságú szakasza háromszor gyorsabb a gyorsított eljárás bevezetése óta: az elfogadhatóságról szóló határozat meghozatala, az ügy ombudsman általi értékelésének elfogadása és az ügy végleges lezárása.

A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi panasz esetében az „elfogadhatósági határozatok” meghozatalának átlagos ideje jelenleg több mint háromszor gyorsabb, mint az eljárás bevezetése előtt.

A gyorsított eljárás keretében az ombudsman törekszik annak biztosítására, hogy vizsgálatai 40 munkanapon belül határozathoz vagy eredményhez (például megoldási javaslathoz vagy ajánláshoz) vezessenek. A dokumentumokhoz való hozzáférésre irányuló vizsgálatok átlagos időtartama jelenleg az eljárás 2017-es bevezetése előtti idő egyharmada.

c. Gyorsított statisztika

2017. szeptember 1. és 2020. augusztus 31. között az ombudsman 148 panasszal foglalkozott a gyorsított eljárás keretében. E panaszok közül 119-ben vizsgálatot indított.

I. Kik a panaszosok?

II. Mely intézmények érintettek?

A gyorsított eljárás keretében kezelt panaszok nagy többsége az Európai Bizottság ellen irányult. A többi intézmény, szerv, hivatal és ügynökség között oszlott meg.

III. Eredmény

A gyorsított eljárás keretében a legtöbb vizsgálatot hivatali visszásság megállapítása nélkül zárták le. A gyorsított eljárású vizsgálatok mintegy 30%-ában az ombudsman megoldási javaslatot vagy ajánlást tett.

IV. Az indikatív határidőn belül kezelt panaszok

Összességében a gyorsított eljárású ügyek kétharmadában az elfogadhatóságra vonatkozó határozatot az indikatív öt munkanapos határidőn belül hozták meg. A Fast-Track ügyek esetében az elfogadhatóságra vonatkozó határozat meghozataláig átlagosan 6 munkanap telt el. A Hivatal a nem gyorsított eljárásban hozott elfogadhatósági határozatok esetében 30 naptári napot tűzött ki célul. Ez azt mutatja, hogy bár a Hivatal nem teljesítette az 5 munkanapos célt valamennyi gyorsított eljárású ügy esetében, a legtöbb esetben az elfogadhatósági határozatot sokkal gyorsabban hozták meg, mint a nem gyorsított eljárású ügyekben.

Az összes gyorsított eljárású vizsgálat 36%-a esetében az ombudsman értékelését ^[5] a 40 munkanapos indikatív határidőn belül adták ki. Az összes panasz 55%-a esetében 60 munkanapon belül kiadták az értékelést. Összességében a Fast-Track vizsgálatok esetében az eredmény eléréséhez szükséges átlagos idő 67 munkanap volt.

4.  Az érdekelt felek véleménye

A gyorsított eljárás teljesítményének felülvizsgálatával összefüggésben az ombudsman hivatala konzultált az eljárással kapcsolatban közvetlen tapasztalattal rendelkező különböző érdekelt felekkel, hogy visszajelzést kapjon. Ez magában foglalta mind a panaszosokat (a civil társadalomból, a tudományos körökből és a médiából), mind a Bizottságot, mint az ombudsman dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó vizsgálatainak tárgyát képező fő uniós intézményt.

a. A gyorsított eljárás ismerete

Általánosságban elmondható, hogy szinte valamennyi megkérdezett tisztában volt az eljárás fő céljaival és vezérelveivel. Némi bizonytalanság merült fel azzal kapcsolatban, hogy az eljárás a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi panaszra alkalmazandó-e.

b. A gyorsított eljárás érzékelése a gyakorlatban

Azok esetében, akik az eljárás bevezetése előtt és után is tapasztaltak panaszokat, úgy vélték, hogy az ombudsman gyorsabban és egyszerűbben kezelte a panaszokat. A megkérdezettek általában hatékonynak és hasznosnak találták az ombudsmani hivatallal folytatott kommunikációt, amely lehetővé tette számukra a folyamat nyomon követését.

Úgy tűnik, hogy a legnagyobb érzékelt hatás az, hogy az intézmény gyorsabban reagál a kérelemre: A dolgok ott mozognak, ahol késés van. A kapcsolattartók általában úgy vélték, hogy a gyorsított eljárás hatékony módja annak, hogy az intézmények ne szenvedjenek indokolatlan késedelmet a nyilvános hozzáférés iránti kérelmek kezelésében. Késedelmek esetén azonban nem mindig derült ki azonnal, hogy ez miért következett be. Néhány válaszadó megjegyezte, hogy az ombudsman gyakran akkor is meghosszabbítja az intézmények számára a határidőket, ha már előfordultak késedelmek.

Másrészt egyes válaszadók aggódtak amiatt, hogy a gyorsabb feldolgozási idő azt jelentené, hogy az ombudsmannak nem lenne ideje alaposan kivizsgálni a panaszokat, és megfelelően kezelni a panaszos és az intézmény által felvetett valamennyi jogi érvet.

Az ombudsmanhoz benyújtott panaszok, különösen, ha azokat a gyorsított eljárás keretében kezelik

az eljárást a bírósági peres eljárás alacsonyabb kockázatú és gyorsabb alternatívájának tekintették, és olyan esetekben lehetett alkalmazni, amikor a siker bizonytalan volt. Különösen ez volt a helyzet azon panaszosok esetében, akik nem rendelkeztek a bírósági eljárás megindításához szükséges pénzügyi eszközökkel.

A Bizottság a maga részéről rámutatott arra, hogy bár a gyorsított eljárás határideje nagyon rövid (különösen a dokumentumoknak a kérelem benyújtásától számított öt munkanapon belüli vizsgálata), az esetek nagy többségében találkozhat velük.

c. Javasolt javítások

Több válaszadó által felvetett egyik aggály az volt, hogy nem egyértelmű, hogy az ombudsman mikor alkalmazza a gyorsított eljárást a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos panaszok kezelésére. Javasolták, hogy tájékoztassák a panaszosokat arról, hogy alkalmazták-e a gyorsított eljárást annak érdekében, hogy előre megjósolhassák az időtartamot.

Bár az ombudsman panaszkezelése gyorsabb lehetett a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos ügyekben, néhány válaszadó megkérdőjelezte, hogy ez a panasz érdemi kezelésének rovására történt-e. Különösen, bár az intézmény gyorsabban válaszolhat a kérésükre, előfordulhat, hogy nem férnek hozzá a dokumentumokhoz.

Néhány válaszadó megkérdőjelezte, hogy az ombudsmannak meg kellene-e hosszabbítania az intézmény határidejét a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek késedelmes kezelésével kapcsolatos panaszok esetében.

Egyes válaszadók úgy vélték, hogy javítani lehetne az ombudsman honlapján történő panaszbenyújtás folyamatát és formáját (néhányan külön panaszbejelentő űrlapot javasoltak a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó panaszok számára). Mások azt javasolták, hogy az ombudsman honlapján nyújtsanak bővebb tájékoztatást a dokumentumokhoz való általános hozzáférésről.

A Bizottság kijelentette, hogy mivel még mindig alkalmazkodik az új eljáráshoz, azt szeretné, ha az ombudsman nem változtatná meg újra ezt az eljárást.

5.  Következtetés

a. Mi működik jól?

A Fast-Track eljárás a feldolgozási idő jelentős csökkenéséhez vezetett. 2019-ben a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok átlagosan háromszor gyorsabban zárultak le, mint az eljárás bevezetése előtt. Bár az ombudsman által végzett panaszkezelés általában sokkal gyorsabb és hatékonyabb lett, ez különösen igaz a Fast-Track ügyekre.

Az eljárás egyre több panaszost vonzott, lényegében megkétszerezve a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok számát.

Az érdekelt felek általában elégedettek voltak a gyorsított eljárással. Dicsérték az eljárás gyorsaságát és az ombudsman munkájának általános minőségét.

b. Mit lehetne javítani?

Bár a gyorsított eljárás összességében sikeres, bizonyos területeken van még mit javítani.

• Az összes Fast-Track panasz átlagos feldolgozási ideje 67 munkanap. Bár a feldolgozási idő jelentősen csökkent, az ombudsman az összes Fast-Track ügynek csak 36%-ában fejezte be értékelését a tervezett 40 munkanapos határidőn belül.^[6]  
  Ez részben a Fast-Track eljárás sikerének következménye. Az a tény, hogy az ombudsman hivatala viszonylag kicsi, azt jelenti, hogy nem mindig tudta kezelni a panaszok előre nem látható megugrását az előírt határidőn belül. Az ombudsman már foglalkozott ezzel a kérdéssel a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszokkal foglalkozó csoport méretének növelésével. Emellett más tényezők is késedelmet okoznak, például az, hogy meg kell várni az érintett intézmények válaszát.
  Továbbra is kihívást jelent azonban a gyorsított eljárás keretében benyújtott panaszokra vonatkozó 40 munkanapos határidő betartása. Érdemes lehet megfontolni, hogy növeljük-e ezt az indikatív ütemtervet annak érdekében, hogy nagyobb biztonságot nyújtsunk a panaszosok számára, ugyanakkor biztosítsuk, hogy az esetleges növelést ne használják fel indokként a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos ügyek gyorsabb kezeléséhez.
• Az érdekelt felekkel folytatott konzultáció során kiderült, hogy némi zavar alakult ki azzal kapcsolatban, hogy mi minősül gyorsított eljárás keretében benyújtott panasznak, és mi nem.  Ez felveti a kérdést, hogy tanácsos-e bizonyos panaszokat „gyorsított eljárásként” „kijelölni”, másokat pedig nem; valamint hogy egyértelműbbé teheti-e a panaszosok számára annak jelzését, hogy az ombudsman megkísérli a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi panaszt a lehető leggyorsabban kezelni.

c. A további teendők

Az ombudsman továbbra is elkötelezett amellett, hogy ne csak időben hozza meg az eredményeket, hanem a panaszos számára a lehető legjobb megoldást is megtalálja.

E felülvizsgálatot követően az ombudsman:

• Ahol lehetséges, folytassák a folyamatok egyszerűsítését a hozzáférési dokumentumokkal kapcsolatos panaszok lehető leghatékonyabb kezelése érdekében.
• Értékelje, hogy jobb lenne-e egyszerűen azt mondani, hogy az ombudsman megkísérli a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi panaszt a lehető leggyorsabban kezelni, indikatív ütemterv alapján, ahelyett, hogy az eljárást különleges kijelöléssel látná el.
• A gyorsított eljárás fenntartása esetén mérlegelje a 40 munkanapos határidő esetleges meghosszabbítását, és dolgozzon ki egyértelműbb kritériumokat a gyorsított eljárás keretében kezelendő ügytípusokra vonatkozóan.  
• Határozza meg, hogy szükség lehet-e véglegesebb iránymutatások elfogadására arra vonatkozóan, hogy az intézmények mikor kapják meg a határidő-hosszabbítást.

 

---

[1] A legtöbb uniós intézmény, szerv, hivatal és ügynökség esetében a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó szabályokat az 1049/2001/EK rendelet tartalmazza. Ezt az elvet tükrözi a rendelet, amely kimondja, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeket haladéktalanul, de minden esetben a kérelem nyilvántartásba vételétől számított 15 munkanapon belül kell kezelni. A rendelet a következő címen érhető el: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Szükséges lehet az is, hogy egy ügyet ne minősítsenek „gyorsított eljárásnak”, ha egy intézmény felépítése miatt a kérelmezőnek adott eredeti válaszán felül ismételten hivatalosan kéri az álláspontját.

[3] Ahhoz, hogy a panaszok elfogadhatók legyenek, meg kell felelniük az ombudsman alapokmányának 2. cikkében meghatározott bizonyos feltételeknek. Ezek közé tartozik többek között az a követelmény, hogy a panasz benyújtása előtt megerősítő kérelmet kell benyújtani az érintett intézményhez a dokumentumokhoz való hozzáférés iránt.

[4] Az ombudsman például megállapíthatja, hogy egy másik szerv alkalmasabb a panasz kezelésére (az ombudsman végrehajtási rendelkezéseinek 3. cikkének (3) bekezdése).

[5] Megoldási javaslat, ajánlás vagy záró határozat.

[6] Regisztráció a döntés, megoldás vagy ajánlás lezárásáig. Az ügyek átlagos feldolgozási ideje a határidőn belül 26 munkanap volt.