Bevezetés

2023. június 14-én több mint 600 ember fulladt vízbe a Földközi-tengeren, a görögországi Pylos partjainál, amikor hajójuk – az Adriana nevű, súlyosan túlzsúfolt halászhajó – felborult és elsüllyedt.

Ylva Johansson, az uniós belügyekért felelős biztos az Adriana tragédiáját „az évszázad egyik legsúlyosabb hajóroncsának” nevezte, és hangsúlyozta, hogy „meg kell állapítani a tényeket arról, hogy mi történt e végzetes utazás minden egyes lépése során”.

Az ombudsman saját kezdeményezésű vizsgálatot végzett, hogy megvizsgálja az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex) által a tragédia kibontakozása során hozott intézkedésekkel kapcsolatos tényeket, valamint azt, hogy az ügynökség hogyan reagált az őt érintő egyéb tengeri vészhelyzetekre.

A vizsgálat a Frontex és a tagállami hatóságok közötti kapcsolatot is megvizsgálta a Frontexet érintő tengeri vészhelyzetekkel összefüggésben. Megvizsgálta az EU és a tagállamok közötti felelősségek egyensúlyát a kutatási-mentési műveletekben, valamint azt, hogy ez hogyan befolyásolja az ilyen műveletek eredményeit.

Míg a vizsgálat értékelte a Frontex intézkedéseit, megállapításai – amelyeket az alábbiakban és a vizsgálatot lezáró határozatban részletesebben ismertet – szélesebb körű gondolkodást eredményeztek azokról a változásokról, amelyekre uniós szinten szükség van annak bizonyításához, hogy az EU elkötelezett a tengeri életmentés mellett, vagy amint azt Ursula von der Leyen, a Bizottság elnöke az Európai Parlamenthez intézett 2020. szeptemberi beszédében kijelentette, hogy „a tengeri életmentés nem opcionális”.

Két átfogó következtetés azonnali és sürgős figyelmet igényel:

A vizsgálat feltárta, hogy a Frontex milyen mértékben függ a tagállamok által az alapvető jogokkal kapcsolatos kötelezettségeinek és az életmentésre vonatkozó kötelezettségének teljesítése érdekében tett lépésektől.  E következtetésekre és az alapvető jogoknak a tagállamok által határellenőrzési műveleteik során történő folyamatos megsértésével kapcsolatos növekvő aggályokra tekintettel a Frontexnek mérlegelnie kell, hogy elérték-e azt a küszöbértéket, amely lehetővé teszi számára, hogy a szóban forgó tagállammal folytatott tevékenységeit megszüntesse, visszavonja vagy felfüggessze. Nyilvánosan tisztáznia kell azokat az okokat, amelyek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a küszöbértéket elérték vagy nem érték el.

· Annak érdekében, hogy választ adjon a vizsgálat megbízatásán túlmutató, szélesebb körű rendszerszintű kérdésekre, az ombudsman felkéri az Európai Parlamentet, az Európai Unió Tanácsát és az Európai Bizottságot, hogy hozzanak létre független vizsgálóbizottságot a Földközi-tengeren bekövetkezett nagyszámú haláleset okainak értékelésére, vonják le a tanulságokat az olyan eseményekből, mint az Adriana hajótörés, és tegyenek ajánlásokat arra vonatkozóan, hogy miként védhetők meg az alapvető jogok és az élethez való jog a tengeri vészhelyzetekre való reagálás során. 

Háttér

A Frontex nem légüres térben működik. A Földközi-tengeren hajózni próbáló „migráns hajók” kezelését olyan tényezők befolyásolhatják, amelyek rendes körülmények között nem vonatkoznának a kutatási-mentési (SAR) műveletekre, nevezetesen a migrációval kapcsolatos politikai és egyéb érzékenységek.

Kritikus, hogy a proaktív mentés lehetősége állítólag „vonzó tényező” az Európába gyakran veszélyes eszközökkel bevándorolni kívánó emberek számára, és arra ösztönzi az embercsempészeket, hogy több életet sodorjanak veszélybe.

Akár balesetről, akár tervezésről van szó, az elmúlt években hozott döntések korlátozták a proaktív mentési műveleteket.

2014-ben véget ért a Mare Nostrum elnevezésű, részben uniós finanszírozású, az olasz hatóságok által vezetett, egy évig tartó proaktív kutatási-mentési művelet, amelyet mindeddig nem váltott fel semmi, ami hasonló léptékű és hatókörű lett volna.

A proaktív mentési műveletekben részt vevő nem kormányzati szervezeteket több tagállamban is büntetőeljárással fenyegették.

A Frontexet 2016-ban átnevezték a „partőrség” megnevezés felvételére, megbízatása és tevékenységi köre azonban nem felel meg annak, amit általában a parti őrség küldetéseként értelmeznek.

Annak ellenére, hogy a Frontexnek „kutatási és mentési” kötelezettségei vannak, egyértelmű, hogy elsősorban kutatási vagy megfigyelési funkciót lát el, nem pedig mentési funkciót.

A veszélyeztetett életek megmentésére irányuló képességét tovább korlátozza az a tény, hogy a kutatási és mentési missziókat a tagállami hatóságok irányítják és koordinálják.

Ez a Frontex életmentési kötelezettsége és az emberek Földközi-tengeren való átkelésének megakadályozására vagy az attól való eltántorítására irányuló nyomás közötti feszültség kihívást jelent a Frontex számára abban, hogy egyensúlyt teremtsen az EU külső határainak igazgatásában a tagállamokat támogató szerepe és az alapvető jogokkal kapcsolatos kötelezettségei között.

Hasonló kihívást jelent az EU egésze számára, különösen annak biztosítása tekintetében, hogy a „migráns hajók” fedélzetén tartózkodó személyek ugyanolyan védelemben részesüljenek, és ugyanolyan élethez való jogot élvezzenek, mint mások.

Az Adriana hajóroncs

2023. június 10-én az Adriana elhagyta a líbiai Tobruk kikötőjét, és Olaszországba tartott, mintegy 750 személyt szállítva, akik megpróbálnak Európába vándorolni.

Az olasz hatóságok június 13-án reggel felhívták a figyelmet a hajóra. A Frontexet átmásolták az olasz tengeri mentési koordinációs központ (RCC) által a görög közös RCC-nek küldött üzenetbe. A hajón tartózkodó emberekkel kapcsolatban álló nem kormányzati szervezetek is jelentettek meg nem erősített beszámolókat halott és/vagy haldokló felnőttekről és gyermekekről.

A Frontex egy szabványos tengerfelügyeleti tevékenységet végző repülőgépet irányított a hajó helyére. Ez a légi jármű videofelvételeket és egyéb információkat osztott meg a hajó állapotáról és tengeri állapotáról mind az olasz, mind a görög regionális koordinációs központokkal. Különösen azt állította, hogy a hajó túlzsúfolt volt, és nem volt látható mentőmellény.

A Frontex nem adott ki májusi váltót, mivel véleménye szerint a hajó nem volt közvetlen veszélyben.

A repülőgépnek 10 perc múlva vissza kellett térnie a bázisra, amikor elérte üzemanyagának határát.

Mivel a hajó a görög felkutatási és mentési régióban tartózkodott, a felkutatási és mentési műveletek koordinálása a görög RCC feladata volt, amelytől a Frontexnek – és a térségben tartózkodó bármely más hajónak – további utasításokat kellett kapnia.

A vizsgálat során megvizsgált dokumentumok szerint a Frontex ezt követően június 13–14-én négy különböző alkalommal frissítéseket kért a görög RCC-től, és felajánlotta segítségét, beleértve a légi megfigyeléshez való visszatérést is. E közlemények egyikére sem kapott választ a görög hatóságoktól.

2023. június 13-án este a Frontex előre megtervezett légi megfigyelésében részt vevő, távirányítású légi járműve a tervek szerint áthaladt volna azon a területen, ahol az Adriana található. Ehelyett a görög hatóságok kérésére egy másik incidensre irányították át: egy migránshajó, amely ezt követően kutatási-mentési művelet tárgyát képezte.

Körülbelül 15 órával az olasz hatóságok első riasztása után a hajó felborult és elsüllyedt.

A görög parti őrség hajója és más hajók, amelyeket az Adriana koordinátáira irányítottak, később körülbelül 100 embert mentettek meg, akiknek többségét egy magánhajó vitte ki a partra. Mintegy 80 holttestet találtak.

Több mint 600 férfi, nő és gyermek halt meg.

2023. június 14-én reggel a Frontex egy előre tervezett légi megfigyelés részeként légi járművet küldött az Adriana koordinátáira.

Mire megérkezett, a hajó felborult, és sem utasok, sem más nyomok nem voltak láthatók a vízben. Amikor a Frontex felajánlotta, hogy egy másik repülőgéppel tér vissza, a görög RCC azt mondta a Frontexnek, hogy szolgáltatásaira már nincs szükség.

A hajótörésért való felelősség

Johansson biztos az Európai Parlamenthez intézett júliusi beszédében kijelentette:

„Az Adriana felett a vizek most némák, nincsenek sírkövek, nincsenek jelzők, nincs semmi, ami emlékezne a nevekre. Tetteink legyenek emlékműveink.”

A túlélők, a médiaorgánumok és a civil társadalmi szervezetek többször is azt állították, hogy a görög parti őrség intézkedései hozzájárultak a hajó elsüllyedéséhez.

A tragédia tényeinek értékelését súlyosan veszélyezteti, hogy nem készült videofelvétel vagy egyéb felvétel arról, hogy mi történt a hajó felborulását megelőző órákban és percekben, valamint azokról az eseményekről, amelyek közvetlenül azt követően történtek, hogy több száz ember esett a tengerbe.

Kiderült, hogy a HCG-hajó fedélzetén lévő menetíró készüléket vitatott okokból kikapcsolták. Több túlélő azt is állította, hogy mobiltelefonjaikat a HCG vette el tőlük.

Amint azt fentebb megjegyeztük, a Frontex nem kapott engedélyt a görög RCC-től arra, hogy megfigyelő repülőgépei elhagyják a másik incidenst, és az Adriana helyszínére menjenek, mielőtt az elsüllyedne. Ha így tett volna, feljegyezhette volna, hogy mi történt, és esetleg befolyásolhatta volna a HCG intézkedéseit.

A görög haditengerészeti bíróság jelenleg vizsgálja a parti őrség intézkedéseit.

Az Európai Bizottság többször is felhívta a figyelmet a tényekre. Az Európai Parlament Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottságának 2024. február 14-i meghallgatásán azonban a Bizottság egyik magas rangú tisztviselője megjegyezte, hogy nehézségekbe ütközött a haditengerészeti bírósággal a bírósági vizsgálat előrehaladásával kapcsolatos tájékoztatás terén.

A görög ombudsman hivatalból vizsgálatot folytat a parti őrséggel szemben, miután a parti őrség úgy határozott, hogy nem indít belső vizsgálatot. A Frontex Alapjogi Hivatalának súlyos incidensekről szóló jelentése megállapította, hogy a görög hatóságoktól a hozzájuk intézett számos kérdést követően nem kaptak „releváns információkat”.

E kezdeményezések ellenére sajnálatos, hogy uniós szinten nincs olyan egységes elszámoltathatósági mechanizmus, amely függetlenül ki tudná vizsgálni az összes kapcsolódó kérdést, beleértve a görög hatóságok szerepét, a Frontex szerepét, valamint bármely más érintett intézmény, például az Európai Bizottság szerepét, amelynek feladata az uniós Szerződésekben foglalt alapjogi rendelkezések betartásának biztosítása.

Az ombudsman következtetései

A Frontex kapcsolata a tagállami hatóságokkal

A Frontexnek széles körű alapjogi kötelezettségei vannak mind általában, mind a tengeri kutatás-mentés összefüggésében. Ezeket a kötelezettségeket operatív tervekben, felügyeleti szolgáltatási kérelmekben, szabályokban és eljárásokban dolgozták ki, amelyek meghatározzák az ügynökségnek a tagállami hatóságokkal szembeni különböző szerepét és felelősségét is.

Nem állítható, hogy a Frontex megsértette volna a vonatkozó szabályokat és eljárásokat. A tervek és eljárások azonban azzal a kockázattal járnak, hogy korlátozzák a Frontex azon képességét, hogy függetlenül járjon el alapjogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében.

Például az Adriana hajóroncs esetében a Frontex megfigyelési tevékenységeit szabályozó szolgáltatási kérelmek a kutatásra és mentésre vonatkozó nemzetközi szabályokkal együtt megakadályozták a Frontexet abban, hogy a görög RCC beleegyezése nélkül visszatérjen a hajó utolsó ismert helyére. Hasonlóképpen, a megfigyelő repülőgép másik eseményre való átirányítására vonatkozó utasítás megtagadása szintén e jogi rendelkezések és megállapodások megsértését jelentette volna.

Ennek és a kutatás-mentésre vonatkozó uniós jogi keret hiányának az a következménye, hogy a menekülteket és menedékkérőket szállító, bajba jutott hajók nem támaszkodhatnak uniós szintű proaktív kutatási-mentési műveletekre a mentés végrehajtása érdekében, és ennek során elsősorban a tagállami hatóságoktól függenek.

Ha a Frontexnek kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy egy tagállam a kutatási-mentési műveletekkel összefüggésben tiszteletben tartja-e az alapvető jogokat, a jelenlegi operatív keret megnehezíti az e kétségeknek megfelelő független fellépést.

Sajnálatos módon vannak olyan helyzetek, amikor a Frontexnek oka van kételkedni abban, hogy egyes tagállamok eleget tesznek-e alapjogi kötelezettségeiknek.

Ez a vizsgálat például egy olyan incidensre derített fényt, amikor egy másik tagállam regionális koordinációs központja kifejezetten arra utasította a Frontexet, hogy ne telepítsen megfigyelő repülőgépeket egy folyamatban lévő vészhelyzetre.

Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) korábban megállapította, hogy a Frontex megfigyelési eszközeit szándékosan eltérítették annak érdekében, hogy elkerüljék a „visszatoloncolásokat”.

Az Adriana-tragédia nem sokkal az OLAF megállapításainak nyilvánosságra hozatala után következett be, amely után a Frontex ügyvezető igazgatója lemondott. 

Kevesebb mint egy évvel a tragédia előtt az Emberi Jogok Európai Bírósága ítéletet hozott Görögország ellen egy olyan ügyben, amely némi hasonlóságot mutat az Adriana felborulásával, beleértve azt az állítást, amelyet a görög nemzeti hatóságok tagadtak, hogy a HCG intézkedései miatt 2014-ben egy migránsokat szállító halászhajó felborult, ami 11 ember halálát okozta.

Az adrianai tragédia tehát akkor következett be, amikor a Frontex teljes mértékben tisztában volt azzal, hogy a közelmúltban aggályok merültek fel azzal kapcsolatban, hogy a görög hatóságok betartják-e az alapvető jogokkal kapcsolatos kötelezettségeket. A jelenlegi szabályok még ennek tudatában sem tették lehetővé a Frontex számára, hogy aktívabb szerepet vállaljon az adrianai incidensben.

A vizsgálat más olyan eseteket is feltárt, amikor a Frontex a tengeri vészhelyzetek helyszínén tartózkodott, valamint olyan eseteket is, amikor megpróbált visszatérni a vészhelyzethez, de erre az illetékes nemzeti hatóság nem hatalmazta fel.

Ez komoly kérdéseket vet fel a Frontex nemzeti hatóságokkal való kapcsolata szempontjából, de az alapvető jogokkal kapcsolatos szerepének és kötelezettségeinek ilyen körülmények közötti saját értelmezése vagy alkalmazása tekintetében is.

Az ombudsman felszólítja az uniós jogalkotókat, hogy vizsgálják meg és orvosolják ezt az egyértelmű alapjogi hiányosságot.

A jelenlegi jogszabályok értelmében módosítani kellene a műveleti tervek rendelkezéseit vagy a légi megfigyelésre irányuló szolgáltatási kérelmek feltételeit annak érdekében, hogy a Frontex jobban eleget tehessen alapjogi kötelezettségeinek, például azáltal, hogy fenntartja a megfigyelést, amennyiben azt szükségesnek tartja.

Ezt a „második szempár” elvet, amely a tengeri vészhelyzetek és egyéb események helyszínén történő felügyelet folytatására irányul, a Frontex különböző belső ajánlásai határozzák meg, amelyeket e vizsgálat során felülvizsgáltak (többek között az Alapjogi Hivatal és a Frontex igazgatótanácsi munkacsoportjának ajánlásai), és ez a Frontex 2021. évi alapjogi cselekvési tervének kifejezett célkitűzése.

A nemzeti hatóságokkal folytatott együttműködés megszüntetése, visszavonása vagy felfüggesztése

Az, hogy a görög RCC nem reagált az adrianai incidensre, valamint a görög hatóságok alapvető jogi kötelezettségeknek való meg nem felelésével kapcsolatos szélesebb körű aggályok felvetik a Frontex tagállamokkal való kapcsolatának kérdését.

A Frontex azt állítja, hogy nem tartozik a hatáskörébe a tagállami hatóságok tevékenységeinek nyomon követése.

Amennyiben azonban a Frontex úgy ítéli meg, hogy a nemzeti hatóságok tartósan nem teljesítik kutatási-mentési kötelezettségeiket, vagy egyéb módon részt vesznek az alapvető jogok megsértésében, és/vagy amennyiben a nemzeti hatóságok korlátozzák a Frontex kutatási-mentési szerepét és kapacitását, az ügyvezető igazgatónak mérlegelnie kell, hogy elérték-e azt a küszöbértéket, amely lehetővé tenné a Frontex számára tevékenységeinek megszüntetését, visszavonását vagy felfüggesztését. A Frontex-rendelet ((EU) 2019/1896 rendelet) 46. cikke kifejezetten rendelkezik erről a lehetőségről.

Nem valószínű, hogy az adrianai tragédia megismétlődik, hacsak nem történik jelentős változás a tengeri vészhelyzetekre való reagálás jogi és operatív keretében. Ilyen körülmények között fennáll annak a kockázata, hogy egy uniós ügynökség és általában az uniós hatóságok folyamatos együttműködése megkérdőjelezi az EU emberi életek védelme iránti elkötelezettségét.

A Frontex vészhelyzeti jelzésekkel kapcsolatos feladatai

Az a kérdés, hogy a Frontexnek ki kellett volna-e adnia egy Mayday relét, amikor megfigyelte az erősen túlzsúfolt Adrianát, vitatott.

A civil társadalmi szervezetek azzal érveltek, hogy a hajó túlzsúfoltságára és a mentőmellények látható hiányára tekintettel az Adriana folyón történt halálesetekről szóló jelentéseken túl, beleértve a gyermekek haláleseteit is, ennek is meg kellett volna történnie. A Frontex Alapjogi Hivatalának súlyos incidensekről szóló jelentése arra a következtetésre jutott, hogy bár eleget tett kötelezettségeinek, a jövőben a Frontexnek „alaposabban kell értékelnie a hasonló eseteket” a tekintetben, hogy kiadjon-e Mayday-továbbítást, különösen akkor, ha a nemzeti hatóságok nem nyújtanak tájékoztatást értékelésükről és reagálásukról.

A Frontex megindokolta, hogy miért kellett vagy nem lehetett volna, beleértve azt is, hogy hogyan értékelte a hajó állapotát annak észlelése alapján, azt a tényt, hogy a görög hatóságokról már úgy vélték, hogy koordinálják a reagálást, valamint a Mayday-felhívások kiadásának biztonsági következményeit. Ezeket az okokat a vizsgálatról szóló határozat részletesebben kifejti.

Az európai ombudsman egyik esetben sincs abban a helyzetben, hogy döntést hozzon.

A vizsgálat azonban megállapította, hogy a Frontex – megfigyelési tevékenységeinek nagyon sajátos és összetett jellege ellenére – nem rendelkezik belső iránymutatásokkal a Mayday-felhívások kiadására vonatkozóan. A vizsgálat azt is feltárta, hogy a Frontex korábbi esetekben is kiadott Mayday-reléket.

Lehetetlen megmondani, hogy az Adriana Frontex általi kezdeti megfigyelése során a Mayday-relé kiadása életeket mentett volna-e, de a hajó végül több mint 600 ember halálával felborult.

A Frontexnek ezért mérlegelnie kell, hogy azok a paraméterek, amelyekkel a felügyelete révén felderített tengeri vészhelyzeteket értékeli, és ebből következően a Mayday-relék kiadásának esetleges szükségessége elég széles-e ahhoz, hogy lefedje a migránshajók és a Frontex felügyeleti tevékenységeinek konkrét elemeit.

Ezeknek az észrevételeknek az eredményeit a Frontex személyzete számára kiadott egyértelmű iránymutatásban kell rögzíteni.

Hogyan értékeli a Frontex az információforrásokat?

A Frontex csak olyan hivatalos információkat vagy információkat vesz figyelembe, amelyeket maga is ellenőrizni tud. Azt is meg kell vizsgálnia, hogy miként lehetne jobban reagálni a nem hivatalos jelentésekre, például a nem kormányzati szervezetek jelentéseire, amelyek alapvető információkat adhatnak át, és hogyan lehetne azokat belefoglalni értékeléseibe. A gyermekekre jelentett veszélyeket kiemelten kell kezelni.

Záró megjegyzések

Ezek az ombudsman fő következtetései arra vonatkozóan, hogy a Frontex képes-e teljesíteni alapjogi kötelezettségeit a kutatási-mentési műveletek során. A vizsgálatot lezáró határozat további javaslatokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy a Frontex hogyan javíthatja műveleteit annak érdekében, hogy jobban megfeleljen a meglévő alapjogi kötelezettségeknek.

Az Európai Unió identitását a jogállamiság és az alapvető jogok iránti elkötelezettségének prizmáján keresztül vetíti előre. Az Adriana tragédiáját követően meg kell ragadnia az alkalmat, hogy megerősítse ezt az identitást gondolkodással és olyan cselekedetekkel, amelyek a lehető legnagyobb mértékben megakadályozzák egy ilyen tragédia újbóli előfordulását.

 

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2024. 02. 26.