A panasz előzményei

1. A panaszos egy brüsszeli székhelyű nem kormányzati szervezet, amely 2011 és 2013 között részt vett a romákkal szembeni rasszizmus elleni küzdelmet célzó, uniós finanszírozású projektben [1]. A projektet egy alvállalkozóval (egy nonprofit online platformmal) együtt hajtotta végre. Együttműködésük feltételeit 2009-ben egy egyetértési és együttműködési megállapodás (előnyben részesített szolgáltatói megállapodás) határozta meg. 

2. 2014-ben, a projekt befejezését követően a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a panaszos által igényelt 170 000 EUR összegű költség nem támogatható. A Bizottság azt állította, hogy a panaszos nem tartotta be az uniós ajánlati felhívások keretében történő alvállalkozásra vonatkozó szabályokat, amelyeket a panaszos és a Bizottság között létrejött „támogatási megállapodás” tartalmazott.

3. A panaszos úgy vélte, hogy a Bizottság tévesen utasította el a költségeket, és 2015 végén az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

4. Az ombudsman vizsgálatot indított a panaszos azon állításával kapcsolatban, hogy a Bizottság tévesen vélte úgy, hogy a vitatott költségek nem támogathatók.

5. A vizsgálat során az ombudsman megkapta az Európai Bizottság panaszra adott válaszát, majd ezt követően a panaszosnak a Bizottság válaszára adott észrevételeit. A Bizottság továbbá megküldte az ombudsmannak egy külső ellenőr záró ellenőrzési jelentését a projekt végrehajtásáról. A panaszos ezt követően további észrevételeket küldött.

Az ombudsman elé terjesztett érvek

6. A panaszos azt állítja, hogy az általa az alvállalkozójával 2009-ben kötött preferált szolgáltatói megállapodást (PSPA) az alkalmazandó szabályoknak megfelelően hozták létre. Állításának alátámasztására a következőket nyújtotta be a Bizottságnak: azon ajánlati felhívásra vonatkozó információk, amelyen keresztül az alvállalkozót kiválasztották, az előválogatott pályázóktól kapott ajánlatok másolatai, a panaszos „ügyvezető irodájának” azon üléséről készült jegyzőkönyv kivonata, amelyen az alvállalkozót kiválasztották, a PSPA másolata, valamint az uniós közbeszerzési szabályokra szakosodott ügyvédi iroda feljegyzése (jogi tanácsadás), amely megerősíti a panaszos álláspontját.

7. Az ombudsmannak adott válaszában a Bizottság a következőket mondta:

Ø A támogatást a panaszos által benyújtott, „a költségekre, a vonatkozó szerződésekre és egyéb igazoló dokumentumokra vonatkozó információk” miatt nem tartotta támogathatónak. A Bizottság először 2014 februárjában jelölte meg az alvállalkozással kapcsolatos lehetséges problémákat. Az akkor birtokában lévő információk alapján a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a vonatkozó költségek nem támogathatók, és erről 2014 májusában tájékoztatta a panaszost. A panaszos megtámadta a Bizottság határozatát, és további információkkal szolgált. A Bizottság 2014 októberében és 2015 januárjában válaszolt a panaszosnak, fenntartva következtetéseit.

Ø Leveleiben megindokolta döntését, és következetesen hivatkozott a támogatási megállapodás vonatkozó rendelkezéseire – II.9. cikk [2] és II.2.1. cikk [3].

Ø A Bizottság figyelembe vette a panaszos által szolgáltatott összes információt, valamint az egyéb releváns információkat. A Bizottság levelei nem tettek említést bizonyos dokumentumokról [4], amelyekre a panaszos hivatkozik, mivel azokat a Bizottság egy másik projekt keretében kapta meg. A Bizottság azonban gondosan elemezte ezeket a dokumentumokat, amelyek nem változtattak a határozatán. Ez különösen azért van így, mert a felszámítandó díjaknak csak egy részét foglalták bele a PSPA-ba vagy a panaszos által annak bizonyítására benyújtott különböző ajánlatokba, hogy ajánlati felhívása a „legjobb ár-érték arányt” kínáló ajánlat kiválasztásán alapult. Ezenkívül sem az ajánlatok, sem a PSPA nem tartalmaz részletes leírást a nyújtandó szolgáltatásokról és a kapcsolódó árakról. Így e dokumentumokat nem lehetett felhasználni annak értékelésére, hogy az ajánlati felhívás a legjobb ár-érték arányú ajánlat kiválasztását eredményezte-e. A Bizottság nem kapott más olyan dokumentációt, amelyet bizonyítékként fel lehetne használni ennek bizonyítására.

Ø Tekintettel az egyes költségek támogathatóságával kapcsolatos nézeteltérésekre, a Bizottság úgy határozott, hogy külső ellenőrzést rendel meg következtetéseinek ellenőrzése céljából. A Bizottság kijelentette, hogy a panaszos üdvözölte ezt. A Bizottság közölte, hogy kiigazítja határozatát, ha a külső ellenőrzés azt mutatja, hogy erre szükség van.

8. Ezt követően a Bizottság továbbította az ombudsmannak a végleges ellenőrzési jelentést, amely az alábbi releváns következtetéseket tartalmazta:

„Az igazoló dokumentumok elemzése azt mutatta, hogy több tevékenységet alvállalkozásba adtak [az alvállalkozónak]. Az [alvállalkozó] azonban platformként működik, amely több tagállam szakértőit és szolgáltatóit tömöríti.

A koordinátor megemlíti, hogy minden egyes szolgáltatásra vonatkozóan kérést küldenek [az alvállalkozónak], aki ezt a kérést az alvállalkozói között továbbítja végrehajtásra. Ezek az alvállalkozók, amennyiben érdekeltek a szolgáltatás nyújtásában, ajánlatot tesznek [az alvállalkozónak].

Ellenőrzésünk alapján a következőket állapítjuk meg:

1. Megállapítjuk, hogy [a projektkoordinátor] nem folytatott le közbeszerzési eljárást az [alvállalkozó] kiválasztása érdekében. [A panaszos] automatikusan [az alvállalkozót] választotta ki erre a projektre egy korábbi pályázati eljárás alapján, amelyben [a projektkoordinátor] nem vett részt, és amelyben ezt a konkrét projektet nem említették.

2. Nem tudtuk ellenőrizni az [alvállalkozó] által a projekt tevékenységeinek elvégzésére alvállalkozásba adott tagok kiválasztásával kapcsolatos eljárásokat. A könyvvizsgáló ezért arra a következtetésre jutott, hogy nem áll rendelkezésre bizonyíték az [alvállalkozó] és tagjaik közötti ajánlattételre vonatkozóan. Következésképpen nem tudjuk megállapítani, hogy hogyan választották ki [az alvállalkozó] ezen alvállalkozó tagjait, sem azt, hogy hogyan szervezték meg és zárták le a versenyeljárást.

3. Az ellenőr nem tudott következtetést levonni a missziókat lebonyolító [alvállalkozó] alvállalkozói által nyújtott szolgáltatás teljesítményéről. Ezért nem tudtuk értékelni az alvállalkozók által végzett tevékenységek végrehajtását. Az ellenőr csak [az alvállalkozó] számláit tudta ellenőrizni (és nem az alvállalkozó tagok számláit), beleértve az elvégzett tevékenységek nagyon általános leírását és a projekt zárójelentését, amely a tevékenységek leírását tartalmazza.

Tekintettel a fent említett pontokra, nem tudtuk meghatározni:

1) ha a kiválasztott ajánlatok (mind az [alvállalkozótól], mind az alvállalkozó tagoktól) a legjobb ár-érték arányt biztosító lehetőségek közül a legjobbak voltak;

2) ha a tevékenység tényleges költsége az [alvállalkozó] által kiszámlázott összeg volt; és

3) ha a tevékenységre ténylegesen sor került, mivel a számlákon szereplő leírások homályosak és a nyújtott szolgáltatásokra vonatkozóan nem egyértelműek.

Megjegyzendő, hogy [az alvállalkozó] ugyanazon a címen/telefonszámon található, mint [a panaszos], különböző nyilvántartási számokkal [és esetlegesen összeférhetetlenség állhat fenn].

Ezért nem lehetett megállapítani, hogy a koordinátor eleget tesz-e a pályázati eljárásokkal kapcsolatos kötelezettségeinek. Ezért a könyvvizsgálók fenntartják az érintett összeg támogathatóságának hiányára vonatkozó megállapítást...”

9. Észrevételeiben a panaszos nem értett egyet a Bizottság álláspontjával és az ellenőrök megállapításaival. Azzal érvelt, hogy:

Ø A Bizottság és a könyvvizsgálók nem vettek figyelembe minden rendelkezésre álló bizonyítékot, beleértve az összes releváns alvállalkozói tevékenységre vonatkozó ajánlatok másolatát.

Ø A Bizottság és az ellenőrök érvei következetlenek voltak, és idővel változtak.

Ø A bizottsági ellenőrzésekkel kapcsolatos ismeretei alapján az ellenőrzés ebben az esetben túl sokáig tartott.

Ø A támogatási megállapodás alvállalkozásra vonatkozó II.9.1. cikke nem alkalmazandó a támogatási megállapodás végrehajtása előtt kötött alvállalkozási megállapodásokra, például a PSPA-ra.

Ø Ami az esetleges összeférhetetlenséget illeti, a panaszos azzal érvelt, hogy egyszerűen megosztja a munkaterületet az alvállalkozóval és három másik szervezettel. Az alvállalkozó azonban a PSPA megkötésének időpontjában más címen tartózkodott. A panaszos azért választotta az alvállalkozót, mert ő volt az egyetlen szolgáltató, amely felajánlotta, hogy kizárólag a szolgáltatásaiért számít fel díjat, többletköltségek nélkül. Így a legjobb ár-érték arányt képviselte.

Ø Válaszában a Bizottság új érveket hozott fel, amelyek tévesek voltak. A Bizottság állításával ellentétben a PSPA nem hivatkozott az alvállalkozónak felszámítandó díjak bizonyos százalékára. A Bizottsághoz benyújtott dokumentumok egyértelműen feltüntetik a szóban forgó szolgáltatásokat és azok árát.

Az ombudsman értékelése

10. A jogvita a támogatási megállapodás II.9.1. cikkéből ered, amely kimondja, hogy: „Amennyiben a kedvezményezetteknek az intézkedés végrehajtásához szerződéseket kell kötniük, és azok az intézkedés költségeinek minősülnek a becsült költségvetésben az elszámolható közvetlen költségek egyik tétele alatt, a szerződést a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatnak ítélik oda; ennek során ügyelnek az összeférhetetlenség elkerülésére.”

11. A vizsgálat során a panaszos azt állította, hogy ez a rendelkezés nem alkalmazandó a jelen ügyben szóban forgó konkrét alvállalkozói megállapodásra, amelyet a támogatási megállapodás aláírása előtt kötöttek meg. Az ombudsman nem osztja a panaszos álláspontját. A támogatási megállapodás II.9.1. cikke kellően tág ahhoz, hogy kiterjedjen a jelen ügyben szóban forgó alvállalkozói szerződésre. Amint azt az ellenőrök a Bizottság végleges álláspontját látszólag kifejező zárójelentésükben kifejtették, az egyik probléma az volt, hogy a projektkoordinátor nem szervezett versenytárgyalási eljárást a szóban forgó tevékenységek alvállalkozásba adásának konkrét időpontjában. Az ombudsman úgy véli, hogy a támogatási megállapodás egyetlen rendelkezése sem támasztja alá azt az érvet, hogy a támogatási megállapodás II.9.1. cikke nem alkalmazandó a tevékenységeknek a projekt teljes időtartama (2011–2013) alatti alvállalkozásba adására, az egyes kedvezményezettek által a támogatási megállapodást megelőzően, azaz 2009-ben kötött keretmegállapodás alapján. Ez az értelmezés ellentétes lenne a támogatási megállapodás II.9.1. cikkének céljával, amely a „legjobb ár-érték arány” kritériuma alapján az uniós források gazdasági értelemben vett hatékony felhasználásának biztosítására irányul. A II.9.1. cikk céljának való megfelelés külön ajánlati felhívás kiírását tette volna szükségessé. A panaszos nem támaszkodhatott egyszerűen a 2009-ben, azaz a támogatási megállapodás aláírása előtt megkötött PSPA-ra.

12. Az ombudsman megjegyzi, hogy a Bizottság több levelet is küldött a panaszosnak az alvállalkozás kérdéséről. E levelekből egyértelműen kiderül, hogy a Bizottság az összes rendelkezésre álló információ fényében alaposan megvizsgálta a kérdést.

13. A Bizottság kifejtette, hogy a panaszos egy másik projekttel összefüggésben nyújtott be bizonyos dokumentumokat, ezért a Bizottság nem említette azokat az e projekttel kapcsolatos levelezésében. A Bizottság azonban a panaszra adott válaszában azt állította, hogy megvizsgálta ezeket a dokumentumokat.

14. Az ombudsman megjegyzi továbbá, hogy a panaszosnak számos lehetősége volt arra, hogy a Bizottsággal folytatott levelezésében és az ellenőrzéssel összefüggésben állást foglaljon. Az ombudsman rendelkezésére álló bizonyítékok nem támasztják alá azt az álláspontot, hogy a Bizottság és az ellenőrök figyelmen kívül hagyták a panaszos által szolgáltatott információkat és felhozott érveket. Így a követett eljárás és a levont következtetés tisztességes volt.

15. Ezenkívül a teljes levelezés azt mutatja, hogy a Bizottság és az ellenőrök következetesen úgy vélték, hogy a panaszos nem bizonyította, hogy biztosította, hogy az uniós költségvetésre terhelt tevékenységeket a „legjobb ár-érték arány” kritériumának megfelelően hajtották végre.

16. Ezenkívül a végleges ellenőrzési jelentés megerősíti a Bizottság álláspontját.

17. A fentiek fényében az ombudsman úgy véli, hogy az eljárás tisztességes volt, és hogy a Bizottság megfelelően figyelembe vette a panaszos valamennyi érvét és igazoló dokumentumát, mielőtt úgy határozott volna, hogy a vitatott költségek nem támogathatók.

18. Ami az esetleges összeférhetetlenséget illeti, a végleges ellenőrzési jelentésből kitűnik, hogy ez a kérdés másodlagos jellegű volt, és nem volt döntő jelentőségű a Bizottság következtetése szempontjából. Mindazonáltal az ombudsman ésszerűnek tartja, hogy a Bizottság és a könyvvizsgálók rámutattak arra a tényre, hogy a panaszos és az alvállalkozó ugyanazon a címen, telefonszámon és faxszámon osztozott, mint olyan tényező, amely potenciális összeférhetetlenséggel kapcsolatos aggályokra ad okot.

19. Mindezek alapján, és mivel a panaszos által felhozott egyéb érvek nem változtathatják meg az ombudsman megállapítását, az ombudsman megállapítja, hogy nem történt hivatali visszásság.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az Európai Bizottság nem követett el hivatali visszásságot.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a határozatról.

Marta Hirsch‐Ziembińska

a ‐ 1. osztályának (Inquiries and ICT Unit 1) vezetője

Strasbourg, 2018. május 23.

[1] Az „I AM ROMA: Changing Mindsets”, hivatkozás: JUST/2009/FRAC/AG/1245. A projektvezető egy uniós tagállam egyik települése volt, és a projekt 2011. február 1-jétől 2013. január 31-ig tartott.

[2] A II.9.1. cikk a következőképpen szól: „Ha a kedvezményezetteknek az intézkedés végrehajtásához szerződéseket kell kötniük, és azok az intézkedés költségeinek minősülnek a becsült költségvetésben az elszámolható közvetlen költségek valamely tétele alatt, a szerződést a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatnak ítélik oda; ennek során ügyelnek az összeférhetetlenség elkerülésére.”

[3] A II.2.1. cikk a következőképpen szól: „A kedvezményezettek vállalják, hogy minden szükséges intézkedést megtesznek az olyan összeférhetetlenség kockázatának megelőzése érdekében, amely befolyásolhatja a megállapodás pártatlan és objektív teljesítését. Ilyen összeférhetetlenség különösen gazdasági érdek, politikai vagy nemzeti hovatartozás, családi vagy érzelmi okok vagy bármely más közös érdek eredményeként merülhet fel.

[4] Az ajánlati felhívás, a három előválogatott jelölttől kapott ajánlatok másolatai és egy ügyvédi iroda feljegyzése (jogi tanácsadás). A Bizottság azt állította, hogy a feljegyzést a közte és a panaszos közötti utolsó levélváltást követően készítették el.