A háttér

1. 2014. március 26-án a panaszos, aki európai parlamenti képviselő, nyilvános hozzáférést kért „minden olyan bizottsági dokumentumhoz, amelyben értékelik a tagállamoknak az utas-nyilvántartási adatállomány (PNR) adatainak feldolgozására szolgáló utasnyilvántartók létrehozására irányuló, a Bizottság általi társfinanszírozás iránti kérelmét.” A panaszos kifejezetten kért olyan dokumentumokat, amelyek információkat tartalmaztak „a vonatkozó odaítélési kritériumokkal kapcsolatos pontkiosztásról és a pontkiosztás konkrét indokairól”.

2. A Bizottság részleges hozzáférést biztosított „Az ISEC értékelő bizottságának zárójelentése – A PNR-re vonatkozó 2012. évi célzott pályázati felhívás” című dokumentumhoz és annak öt mellékletéhez. Megtagadta az egyes projektek odaítélésének értékelésére szolgáló formanyomtatványokhoz való hozzáférést (amelyeket legalább egy belső és egy külső szakértő töltött ki). Megtagadta az e formanyomtatványokhoz való hozzáférést, mivel szerinte a közzététel súlyosan veszélyeztetné a Bizottság döntéshozatali eljárását [2].

3. A panaszos fellebbezett a Bizottság határozata ellen (az úgynevezett „megerősítő kérelem” benyújtásával), de a Bizottság megerősítette, hogy megtagadta az odaítélés értékelésére szolgáló formanyomtatványok közzétételét [3].

4. A Bizottság kijelentette, hogy a formanyomtatványokat szakértők töltötték ki, akik részletesen értékelték a tagállamok társfinanszírozásra vonatkozó javaslatait. A bűnmegelőzéssel és a bűnözés elleni küzdelemmel foglalkozó értékelő bizottság (ISEC) ezt követően felhasználta ezeket az értékeléseket a finanszírozási javaslatokról folytatott tanácskozásai során. A bizottság végleges álláspontját fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy javasoljon-e finanszírozási javaslatot a Bizottságnak a végleges jelentésben, amelyet a Bizottság közölt a panaszossal. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy az odaítélés értékelésére szolgáló formanyomtatványok közzététele súlyosan veszélyeztetné a bizottság munkájának és a Bizottság döntéshozatali folyamatának hatékonyságát.

5. A Bizottság álláspontját a Törvényszék Sviluppo Globale GEIE kontra Európai Bizottság (a továbbiakban: Sviluppo) ügyben ^[4] hozott ítéletére alapozta, amelyben a Törvényszék elismerte az értékelő bizottságok eljárása bizalmas jellegének fontosságát. A Bíróság kimondta, hogy az értékelő bizottság tagjai véleményének a közbeszerzési eljárás keretében történő hozzáférhetővé tétele még az értékelő bizottság határozatának meghozatalát követően is veszélyeztetné függetlenségüket. A Bizottság azzal érvelt, hogy analógia útján ezt az érvet a szakértők véleményeire is alkalmazni kell, amelyek az értékelő bizottság véleményeinek alapját képezik. A Bizottság nem állapított meg nyomós közérdeket a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez.

6. Mivel a panaszos nem volt elégedett a Bizottság válaszával, 2014 novemberében panaszt nyújtott be az ombudsmanhoz. A panaszos aggálya az volt, hogy a Bizottság tévesen tagadta meg az odaítélés értékelésére szolgáló formanyomtatványokhoz való hozzáférést. A panaszos a következő érveket hozta fel: i. a Bizottságnak a dokumentumok nyilvános ellenőrzéstől való visszatartására vonatkozó érvei nem meggyőzőek, és ii. közérdek fűződik annak megismeréséhez, hogy a Bizottság hogyan értékelte a tagállamok kérelmeit. A panaszos szerint a javaslatok Bizottság általi értékelésének módja közvetlenül befolyásolta a tagállamok szakpolitikai döntéshozatalát, potenciálisan súlyos hatást gyakorolva a polgárok alapvető jogaira és magánéletére.

7. Mivel az ombudsmant nem győzte meg a Bizottságnak a kért dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadására vonatkozó indokolása, 2016 decemberében ajánlást tett a Bizottságnak arra vonatkozóan, hogy bocsássa rendelkezésre a kért dokumentumokat (az adatvédelem miatt néhány kitakarással)^[5].  

Az odaítélés értékelésére szolgáló formanyomtatványokhoz való hozzáférés megtagadása

Az ombudsman ajánlása 

8. Az ombudsman úgy vélte, hogy a Bizottság tévesen értelmezte a Sviluppo-ügyben hozott ítélet értelmét és hatályát. A hozzáférés megtagadásához a Bizottságnak bizonyítania kellett volna, hogy észszerűen előre látható, hogy a Bizottság értékelőire nyomás nehezedik, ha egyedi értékeléseiket nyilvánosságra hozzák. Az ombudsman több okból is úgy vélte, hogy a szóban forgó ügyben ésszerűen nem volt előrelátható, hogy az értékelőkre ilyen nyomás nehezedik [6].

9. Azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy az értékelők önmérsékletet tanúsíthatnak-e értékeléseikben, ha attól tartanak, hogy egyéni (pozitív vagy negatív) nézeteik a jövőben, az eljárások végleges lezárását követően kiderülhetnek, az ombudsman úgy vélte, hogy ez könnyen kezelhető az értékelők nevének egyszerű kitakarásával (az értékelések közzétételével).

10. Végül az ombudsman úgy ítélte meg, hogy mindenképpen nyomós közérdek fűződik a dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez. Ennek az volt az oka, hogy – amint azt a panaszos állította – a nyilvánosságnak érdeke fűződik a (PNR-irányelv [7] elfogadásával kapcsolatos) jogalkotási folyamatban való részvételhez, és a szóban forgó dokumentumok hozzáférhetővé tétele elősegítette volna az e folyamatban való részvételi képességét. Az ombudsman elismerte, hogy a panaszos ezt az érvet azt követően hozta fel, hogy a Bizottság megtagadta a dokumentumokhoz való hozzáférést, és az ombudsman vizsgálata folyamatban volt. Ennélfogva nem róhatta fel a Bizottságnak, hogy a szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadásakor nem vette figyelembe ezt az érvet. Az ombudsman azonban felkérte a Bizottságot, hogy az ombudsman ajánlására adott válaszában vegye figyelembe ezt a kiegészítő érvet.

11. A fentiek fényében az ombudsman megállapította, hogy a Bizottság tévedett, amikor nem hozta nyilvánosságra a kért dokumentumokat, és a következő ajánlást tette a Bizottságnak:

„A Bizottságnak az adatvédelmi okokból javasolt kitakarások figyelembevételével közzé kell tennie a kért dokumentumokat.”

12. Az ombudsman ajánlásával kapcsolatos véleményében a Bizottság fenntartotta álláspontját. Nem értett egyet az ombudsman azon következtetésével, hogy a Bizottság tévesen értelmezi a Sviluppo-ügyben hozott ítélet értelmét és hatályát. Úgy ítélte meg, hogy bár a Sviluppo-ügy közbeszerzési eljárásokra vonatkozott, analógia útján alkalmazandó a pályázati felhívásokra, mivel a kapcsolódó kockázatok hasonlóak.

13. A Bizottság fenntartotta azt az álláspontját is, hogy a releváns időszakban helyesen hivatkozott a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivételre, és alkalmazta azt.

14. A Bizottság hozzátette, hogy „az ombudsman azon ajánlását illetően, hogy a Bizottság szolgálatai vegyék figyelembe a ténybeli és/vagy jogi körülményekben az uniós PNR-irányelv 2016. áprilisi elfogadása óta bekövetkezett esetleges változásokat, a Bizottság tisztelettel emlékeztet arra, hogy az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatával összhangban egy személy új kérelmet nyújthat be olyan dokumentumokhoz való hozzáférés iránt, amelyekhez korábban megtagadták tőle a hozzáférést. Az ilyen kérelem arra kötelezi az intézményt, hogy vizsgálja meg, hogy a hozzáférés korábbi megtagadása továbbra is indokolt-e a jogi vagy ténybeli helyzet időközben bekövetkezett változására tekintettel.”

15. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a kért dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó határozata nem minősül hivatali visszásságnak. Felkérte a panaszost, hogy az új körülményekre tekintettel nyújtson be új, dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet.

16. A Bizottság véleményével kapcsolatos észrevételeiben a panaszos kijelentette, hogy a Bizottság nem terjesztett elő olyan új érveket, amelyek indokolnák a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását. Egyetért az ombudsman ajánlásában kifejtett álláspontokkal és az ombudsman következtetéseivel. Hozzátette, hogy a Bizottság nem utasíthatja el egyszerűen az ombudsman arra irányuló kérelmét, hogy egy vizsgálat keretében vegyen figyelembe további érveket arra vonatkozóan, hogy miért kell a dokumentumokat hozzáférhetővé tenni, hivatkozva a polgárok azon jogára, hogy új hozzáférés iránti kérelmet nyújtsanak be. A panaszos arra kérte az ombudsmant, hogy határozzon arról, hogy a Bizottságnak közzé kell tennie a kért dokumentumokat.

Az ombudsman értékelése az ajánlást követően

17. Az ombudsman megjegyzi, hogy ajánlása azon a tényen alapult, hogy a Bizottság, amikor eredetileg megtagadta a dokumentumokhoz való hozzáférést, nem indokolta megfelelően, hogy miért kellene a dokumentumokhoz való hozzáférés alóli kivételt alkalmazni. A Bizottság a Sviluppo-ítélet téves és túlzottan kiterjedt olvasatára támaszkodva tévesen vélte úgy, hogy a hozzáférhetővé tétel megtagadására vonatkozó általános vélelem olyan körülmények között áll fenn, amikor ilyen általános vélelem nem állhat fenn (lásd az ombudsman ajánlásának 21–52. pontját). Az ombudsman továbbra is úgy véli, hogy hivatali visszásságnak minősül, ha a Bizottság nem indokolja meg, hogy a dokumentumokat miért nem lehetett nyilvánosságra hozni.

18. Az ombudsman hangsúlyozza, hogy a hivatali visszásság megállapítása attól függetlenül fennáll, hogy a dokumentumok közzétételére vonatkozó kötelezettséget tovább erősítheti-e a közzétételhez fűződő nyomós közérdek.

19. Az ombudsman valóban egyetért azzal, hogy a Bizottság nem vehette volna figyelembe a panaszosnak a közzétételhez fűződő nyomós közérdekre vonatkozó új érveit, amikor eredetileg megtagadta a dokumentumokhoz való hozzáférést. Nem lenne azonban indokolt, hogy az ombudsman ajánlására adott válasz során ne vegyék kellően figyelembe ezeket a közzétételhez fűződő nyomós közérdekre vonatkozó új érveket. Az ombudsman ezt a lehetőséget kihasználva ismételten hangsúlyozza, hogy eljárásai nem hasonlítanak a bírósági eljárásokhoz, ahol az egyetlen vizsgált kérdés (a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos ügyben) az lenne, hogy az intézmény eredeti megtagadó határozata érvényes volt-e. Ezzel szemben az ombudsman teljes mértékben jogosult arra kérni valamely intézményt, hogy az ombudsman ajánlására adott válaszában vegye figyelembe a dokumentum közzétételének indokaira vonatkozó új érveket is, például a közzétételhez fűződő nyomós közérdekkel kapcsolatos érveket. Ezzel, és így az idő múlásának figyelembevételével, ahelyett, hogy ragaszkodna egy bürokratikus és jogi megközelítéshez, amely elcsüggesztheti a polgárokat, a Bizottság magasabb szintű polgári tudatosságot és polgárbarátságot mutatna.

Következtetés

E panasz vizsgálata alapján az ombudsman a következő megállapítással zárja le a panaszt:

Az, hogy a Bizottság megtagadta a kért dokumentumok (az értékelők nevének kitakarásával történő) kiadását, hivatali visszásságnak minősül.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a döntésről.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2017. július 13.

[1] Az utas-nyilvántartási adatállomány (PNR) adatai az utasok által a jegyek foglalása és lefoglalása, valamint a járatok utasfelvétele során szolgáltatott, valamint a légi fuvarozók által saját kereskedelmi céljaikra gyűjtött információk. Számos különböző típusú információt tartalmaz, például az utazási dátumokat, az útitervet, a jegyinformációkat, az elérhetőségeket, az utazási irodát, amelyen keresztül a járatot lefoglalták, az alkalmazott fizetési módokat, az ülésszámot és a poggyászinformációkat. Az adatokat a légitársaságok foglalás- és indulás-ellenőrzési adatbázisaiban tárolják.

[2] Az intézmények döntéshozatali eljárását az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) 4. cikkének (3) bekezdése védi.

[3] A Bizottság az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdésére hivatkozott, amely a következőképpen szól: „Az érintett intézményen belüli tanácskozások és előzetes konzultációk részét képező, belső használatra szánt véleményeket tartalmazó dokumentumhoz való hozzáférést a határozat meghozatalát követően is meg kell tagadni, ha a dokumentum közzététele súlyosan veszélyeztetné az intézmény döntéshozatali eljárását, kivéve, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik.”

[4] A Törvényszék 2012. május 22-i ítélete, Sviluppo Globale GEIE kontra Európai Bizottság, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] A panasz hátterével, a felek érveivel és az ombudsman vizsgálatával kapcsolatos további információkért kérjük, olvassa el az ombudsman ajánlásának teljes szövegét, amely a következő címen érhető el:  https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] Az ombudsman kijelentette, hogy a közbeszerzési eljárásban részt vevő versenytárs magánajánlattevőkkel ellentétben ebben az esetben a tagállamok nem versenyeztek egymással, és nem ösztönözték őket arra, hogy lobbizzanak más tagállamok pontszámainak csökkentése érdekében. Mindenesetre, még ha a tagállamok előnyhöz is juthattak volna pontszámaik javítása révén, a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés alapvető jogától való, valamely uniós intézmény általi eltérés soha nem igazolható azon (állítólagos) kilátás alapján, hogy valamely tagállam jogellenesen fog eljárni. Ezenkívül a Bizottság nem szolgáltatott bizonyítékot vagy érvet arra vonatkozóan, hogy a tagállamoktól eltérő forrásokból indokolatlan nyomást gyakorolnának az értékelőkre. Végezetül, miután a döntéshozatali folyamat véglegesen lezárult (és nem képezi felülvizsgálat vagy bírósági eljárás tárgyát), nehéz elképzelni, hogy az értékelési folyamatot hogyan befolyásolhatja indokolatlan külső nyomás.

[7] Ezt az irányelvet mostanra elfogadták: Az utas-nyilvántartási adatállománynak (PNR) a terrorista bűncselekmények és súlyos bűncselekmények megelőzése, felderítése, nyomozása és a vádeljárás lefolytatása érdekében történő felhasználásáról szóló, 2016. április 27-i (EU) 2016/681 európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2016. L 119., 132. o.).