A panasz előzményei

1. A panaszos, egy lengyel kutatóintézet, 2004 és 2009 között számos olyan projektet hajtott végre, amelyet az Európai Unió a hatodik kutatási és technológiafejlesztési keretprogram (a továbbiakban: hatodik keretprogram) keretében társfinanszírozott.

2. 2005. február 15-én a panaszos e-mailben konzultált a Bizottság projektfelelősével annak megállapítása érdekében, hogy alvállalkozásba adhat-e bizonyos munkákat. 2005. február 16-án a projektfelelős e-mailben válaszolt, és azt javasolta, hogy a panaszos munkaszerződés alapján foglalkoztathasson egy meghatározott személyt annak érdekében, hogy elkerülje az ajánlati felhívások alvállalkozásba adását.

3. A projektek sikeres befejezését követően a Bizottság 2010 júliusában három projekt pénzügyi ellenőrzését végezte el. Az ellenőrzési jelentés számos problémát tárt fel. A Bizottság 2011 márciusában megosztotta előzetes következtetéseit a panaszossal, és a panaszos részletes magyarázatokat küldött.

4. 2013 augusztusában a Bizottság megküldte a végleges ellenőrzési jelentést a panaszosnak. A jelentés elutasította az alvállalkozásba adásnak tekintett egyes feladatokhoz kapcsolódó költségeket. Az ezt követő párbeszéd, amely kiterjedt levelezést és számos találkozót foglalt magában, a panaszos szempontjából sikertelennek bizonyult.

5. A költségek elutasításának oka a támogatási megállapodás szabályainak be nem tartása volt. A könyvvizsgálók számos, más szervezettel kötött szolgáltatási szerződés esetében elutasították az igényelt költségeket, mivel a panaszos nem pályázott a szerződésekre, hanem azokat közvetlenül ítélte oda. Ez ellentétes volt a támogatási megállapodás II.6.2. cikkével, amely kimondja, hogy az alvállalkozói szerződéseket „a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatnak kell odaítélni (...) az átláthatóság és az egyenlő bánásmód feltételei mellett”. Tekintettel a szerződések fontosságára, amelyek a projekt néhány alapvető elemére vonatkoztak, az ellenőrök nem értettek egyet a panaszossal abban, hogy a feladatok „kisebb szolgáltatásoknak” minősülnek, ami mentesítené őket a fenti szabály alól.  Ezenkívül az eredeti támogatási megállapodás nem irányzott elő alvállalkozási lehetőségeket [1]. Az ellenőrök azt is kijelentették, hogy nem tudnak egyetérteni sem a szerződő fél kiválasztásával, sem „az együttműködés jogi formájának kiválasztásával”.

6. Ennek eredményeként a Bizottság elrendelte az összes alvállalkozói költség visszafizettetését, amelyek összesen közel 87-et tettek ki. 000 EUR.

7. 2013. október 28-án a Bizottság projektfelelőse e-mailt küldött a panaszosnak, és megerősítette, hogy 2005. február 16-i e-mailjében „a [Bizottság] jogi egységével folytatott belső konzultációt követően ajánlattétel mellőzéséről állapodott meg, és munkaszerződést ajánlott (...)”. Továbbá „a [munkaszerződés] helyett [...] elégedett volt a végül kiválasztott szolgáltatási szerződéssel (...)”. A projektvezető végezetül a következőket mondta: „Ragaszkodom ahhoz, hogy az eredeti szerződést követően minden további szerződésnél naprakészen tartsanak.”

6. A panaszos békés megoldásra irányuló erőfeszítései sikertelenek voltak. Következésképpen 2015 júniusában a panaszos az európai ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

7. Az ombudsman vizsgálatot indított a Bizottság bizonyos alvállalkozói szerződésekhez kapcsolódó költségek elutasítására és ezt követő visszafizettetésére vonatkozó határozatával kapcsolatban, annak ellenére, hogy ezeket az érintett projektfelelős támogatásával kötötték meg.

8. A vizsgálat során az ombudsman megkapta a Bizottság panaszra adott válaszát, majd a panaszos észrevételeit. A vizsgálat lefolytatása során az ombudsman figyelembe vette a felek által előterjesztett érveket és véleményeket.

Az az állítás, hogy a Bizottság tévesen utasította el az alvállalkozói szerződésekhez kapcsolódó költségeket, és elrendelte azok visszatéríttetését

A panaszos és az intézmény érvei

9. A panaszos azzal érvelt, hogy a Bizottságnak nem kellett volna elutasítania a költségeket, mivel a vonatkozó szolgáltatási szerződések által lefedett feladatok „kisebb feladatok” [2] voltak, amelyekhez „csak a Bizottság beleegyezése volt szükséges, teljes pályázati eljárás azonban nem”. Amint azt e-mailes levelezés is bizonyítja (lásd a fenti 2. és 7. pontot), a panaszos a Bizottság projektfelelősétől előzetes engedélyt kért és kapott e szerződések megkötésére. A projektvezető szóban is megerősítette az engedélyt. 2013. október 28-i e-mailjében a panaszos Bizottsággal folytatott párbeszéde során a projektfelelős igazolta, hogy teljes mértékben tisztában volt a panaszos azon döntésével, hogy a szervezettel való együttműködés más jogi formáját választja, valamint a szerződések meghosszabbításával. Ezzel összefüggésben a panaszos megjegyezte, hogy bár a Bizottság „figyelembe vette” ezt a levelezést, érdemi észrevételeket nem tett. Ami azt a tényt illeti, hogy a panaszos közvetlenül ítélte oda a szerződést, ez azért volt indokolt, mert az alvállalkozó a feladatok szempontjából releváns „egyedi és konkrét tapasztalattal” rendelkezett.

10. Az ombudsmannak adott válaszában a Bizottság azt állította, hogy ellenőrei soha nem vitatták, hogy a projektfelelős tudomásul vette a szóban forgó alvállalkozás lehetőségét. Mindazonáltal a Bizottság megerősítette azon álláspontját, hogy a költségek nem támogathatók, mivel a panaszos nem tartotta be a támogatási megállapodás szabályait. Figyelembe véve azonban „a jelen ügy sajátos körülményeit, a [panaszos] jóhiszeműségét és a [panaszos] által kapott tanácsokat”, a Bizottság felajánlotta, hogy lemond 86 720,11 EUR [3] visszafizettetéséről.

11. A panaszos elégedettségét fejezte ki a Bizottság javaslatával kapcsolatban.

Az ombudsman értékelése

12. Az ombudsman üdvözli a Bizottság azon döntését, hogy ebben az ügyben nem folytatja a javasolt visszafizettetést.  Az adott körülmények között ez volt a helyes döntés. Az ombudsman véleménye szerint a visszafizettetés nem lett volna igazságos, és nem is felelt volna meg az arányosság elvének. A panaszos a projekt egyes szempontjainak kiszervezése során jóhiszeműen és a Bizottság projektfelelősének tanácsával összhangban járt el, amely tanács adására a Bizottság felhatalmazást kapott. A projektfelelős feladata magában foglalja a tanácsadást is, és az ilyen tanácsadás kedvezményezettje bízhat abban, hogy az e tanácsadásnak megfelelő intézkedés elfogadható lesz a Bizottság számára. Ha nem ez lenne a helyzet, akkor a panaszos (és valójában a támogatás többi kedvezményezettje) soha nem lehet biztos abban, hogy mikor és milyen mértékben támaszkodhat a Bizottság érintett projektfelelőseinek közleményeire. Ez veszélyeztetné a polgárok közigazgatásba vetett bizalmát, és akadályozná az olyan programok működését, mint a hetedik keretprogram. Bár az ilyen támogatási megállapodások feleinek lehetőségük van arra, hogy a vitatott ügyeket bíróság elé vigyék, ez nem mindig reális lehetőség, különösen a kisebb gazdasági szereplők (a támogatásban részesülők) számára, akik esetleg nincsenek abban a helyzetben, hogy kockáztassák a felmerülő jogi költségek költségét.  Bár ez a konkrét eset kielégítő eredménnyel zárult, sajnálatos, hogy a panaszosnak több éven keresztül azzal a lehetőséggel kellett szembenéznie, hogy csaknem 87-et kell visszatérítenie. 000 EUR a Bizottságnak.

13. Ez a konkrét eset rávilágít arra, hogy az ilyen ügyekben a Bizottságnak nagyon oda kell figyelnie arra, hogy ne hagyja, hogy intézkedéseit kizárólag a támogatási megállapodás technikai jellemzői határozzák meg, hanem szem előtt kell tartania az arányosság elvének betartását, amely a Bizottságra nézve kötelező magasabb rangú elv, és amelynek betartását a visszafizettetési ügyekben a költségvetési rendelet végrehajtási rendelete kifejezetten előírja.[4] Elismert tény, hogy a hetedik keretprogram szerinti támogatási megállapodások összetettek, ami zavarba ejtheti a kedvezményezetteket. Hibák előfordulhatnak egy projekt élete során. A Bizottságnak egyrészt az EU pénzügyi érdekeinek védelme érdekében végre kell hajtania a támogatási megállapodásokat. Tekintettel a Bizottság által kezelt támogatási megállapodások nagy számára, az is érthető és helyes, hogy a megállapodások kezelése bizonyos mértékig szabványosítottá válik. Másrészt a Bizottságnak azt is meg kell vizsgálnia, hogy mi tisztességes és igazságos egy egyedi megállapodás körülményei között. A közszféra ombudsmanjainak véleménye általában az, hogy egyetlen jogszabályt sem szabad olyan rugalmatlan módon alkalmazni, hogy az súlyos igazságtalanságot vagy méltánytalanságot okozzon; a megfelelő ügyintézés elveit is tiszteletben kell tartani. Az egyenlőség elve megköveteli, hogy az egyenlő helyzeteket egyenlően kezeljék, de azt is, hogy a különböző helyzeteket ne kezeljék egyenlően. Az arányosság elve megköveteli, hogy a meg nem felelés szankciója a meg nem felelés súlyosságához képest észszerű legyen; egyéb figyelembe veendő körülmények például a kedvezményezett jóhiszeműsége és gondossága. Ilyen esetekben tehát egyensúlyt kell teremteni a szerződéses kikötések szigorú alkalmazása és annak szükségessége között, hogy az állami szervek az igazságszolgáltatás és a méltányosság ezen elvek által megtestesített követelményeinek megfelelően járjanak el. Ennek megfelelően az ombudsman azt javasolja az Európai Bizottságnak, hogy fontolja meg saját bevált gyakorlatokra vonatkozó iránymutatásának kidolgozását arra vonatkozóan, hogy miként lehet a legjobban összeegyeztetni a szerződéses kikötések alkalmazását a tisztességes és igazságos eljárás követelményével.

Következtetés

E panasz vizsgálata alapján az ombudsman a következő következtetéssel zárja le a panaszt [5]:

A Bizottság rendezte a kérdést.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a döntésről.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2017. 06. 22.

[1] Az alvállalkozásba adás nem szerepelt a támogatási megállapodás I. mellékletében, amint azt a támogatási megállapodás általános feltételeinek II.6.2.c. cikke előírja.

[2] A támogatási megállapodás általános feltételeinek II.6.1. cikke kimondja, hogy „[a] projekt végrehajtása során a vállalkozók alvállalkozásba adhatnak egyéb kisebb szolgáltatásokat, amelyek nem képezik a projektmunkák alapvető elemeit (...)”.

[3] A Bizottság a költségvetési rendelet alkalmazási szabályai 91. cikke (1) bekezdésének c) pontjára hivatkozott, amely a következőképpen szól:

„1. Az illetékes engedélyezésre jogosult tisztviselő csak az alábbi esetekben mondhat le egy megállapított követelés egészének vagy egy részének behajtásáról: (...)

c) ha a visszafizettetés nem egyeztethető össze az arányosság elvével.

2. Az (1) bekezdés c) pontjában említett esetben az illetékes engedélyezésre jogosult tisztviselő az egyes intézményeken belül meghatározott, előre meghatározott eljárásoknak megfelelően jár el, és a következő, minden körülmények között kötelező és alkalmazandó kritériumokat alkalmazza:

a) a tényállást, tekintettel a követelés megállapítását megalapozó szabálytalanság súlyosságára (csalás, ismételt jogsértés, szándékosság, gondosság, jóhiszeműség, nyilvánvaló hiba);

b) a behajtásról való lemondásnak az Unió működésére és pénzügyi érdekeire gyakorolt hatása (az érintett összeg, precedens teremtésének kockázata, a jog tekintélyének aláásása).

Az eset körülményeitől függően előfordulhat, hogy az illetékes engedélyezésre jogosult tisztviselőnek a következő további kritériumokat is figyelembe kell vennie:

a) minden olyan versenytorzulás, amelyet a visszafizettetésről való lemondás okozna;

b) az a gazdasági és társadalmi kár, amelyet a tartozás teljes behajtása okozna.”

[4] Az 1268/2012/EU rendelet (a költségvetési rendelet végrehajtási rendelete) 91. cikke.

[5] A felülvizsgálati eljárással kapcsolatos információk az ombudsman honlapján találhatók: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/70669/html.bookmark