A panasz előzményei

1. Az uniós joggal [1] összhangban a közbeszerzési eljárásokban részt vevő azon ajánlattevők számára, akik úgy vélik, hogy egy szerződést tisztességtelenül ítéltek oda, gyors és hatékony jogorvoslati eljárást kell biztosítani a jogorvoslati szerv és végső soron a bíróság előtt [2].

2. 2009-ben Lengyelország módosított egy törvényt annak érdekében, hogy lehetővé tegye a vonatkozó bírósági illetékek jelentős emelését, amely körülbelül 50-szer magasabb lett, mint az egyéb polgári ügyekben alkalmazandó illetékek. 2011-ben egy két vállalatból álló konzorcium megtámadta a lengyel törvényt a lengyel Alkotmánybíróság (a továbbiakban: PCT) előtt, a lengyel alkotmány megsértésére hivatkozva [3]. Ezzel párhuzamosan a Bizottság EU Pilot eljárást indított a bírósági illetékekről szóló (2009-ben módosított) lengyel törvénynek a vonatkozó uniós irányelvekkel való állítólagos összeegyeztethetetlenségével kapcsolatban [4]. Az „EU Pilot” az esetleges kötelezettségszegési eljárások előzetes szakaszát jelenti.

3. 2013. november 27-én a panaszos egy lengyel tanácsadó cég nevében eljárva hozzáférést kért a Bizottságtól (Belső Piaci és Szolgáltatási Főigazgatóság) a Bizottság és Lengyelország közötti, az EU Pilot üggyel kapcsolatos levelezéshez. A kérelmet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet [5] alapján nyújtották be.

4. 2014. február 4-én a Bizottság válaszolt. Először azonosította a panaszos kérelmének hatálya alá tartozó dokumentumokat (5389/13/MARK EU Pilot akta; A Bizottság által Lengyelországnak küldött kiegészítő kérdés; A lengyel hatóságok 2013. október 3-i válasza; A lengyel hatóságok 2014. január 30-án kelt kiegészítő válasza) Ezt követően az 1049/2001/EK rendelet [6] 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése alapján, amely a vizsgálatok céljának védelmével kapcsolatban a nyilvános hozzáférés alóli kivételről rendelkezik, megtagadta a hozzáférést mindezekhez a dokumentumokhoz. A Bizottság kijelentette, hogy „a nyilvánosságra hozatal káros hatással lehet azokra a vizsgálatokra, amelyeket a Bizottság az EUMSZ 258. cikke szerinti esetleges kötelezettségszegési eljárások keretében folytathat le”.

5. A Bizottság közölte, hogy amennyiben az EU Pilot eljárás igénybevételét követően nem sikerül megoldást találni, felszólító levél küldésével hivatalos eljárást indít (a hivatalos pert megelőző szakasz első lépése). A Bizottság azt állította, hogy ilyen körülmények között „a kért dokumentumok korai közzététele minden bizonnyal hátrányosan fogja érinteni a lengyel hatóságok és a Bizottság közötti párbeszédet”. Hozzátette, hogy ahhoz, hogy el tudja látni feladatait és rendezni tudja a jogvitát, lehetőleg anélkül, hogy az ügyet a Bíróság elé kellene terjesztenie, a Bizottság és az érintett tagállam között kölcsönös bizalmi légkörnek kell fennállnia az eljárás különböző szakaszaiban és a vizsgálat végleges lezárásáig.

6. 2014. február 7-én a panaszos az 1049/2001/EK rendelet eljárási követelményeinek megfelelően megerősítő kérelmet nyújtott be a Bizottság főtitkárához. Azzal érvelt, hogy a közzétételhez nyomós közérdek fűződik, hozzátéve, hogy az ilyen közzététel nem veszélyeztetné a Bizottság és a lengyel hatóságok közötti kölcsönös bizalmat vagy párbeszédet, hanem inkább védené a vállalkozók meghallgatáshoz való jogát.

7. 2014. március 12-én a Bizottság főtitkára ugyanezen indokok alapján megerősítette az eredeti elutasítást. Kifejti, hogy az EU Pilot eljárás keretében felkérik a lengyel hatóságokat, hogy erősítsék meg az állítások megalapozottságát, és adják meg a megfelelő magyarázatokat. A kért dokumentumok tehát az uniós jog esetleges megsértésére vonatkozó előzetes vizsgálat részét képezik. Az EU Pilot eljárás „teljes mértékben folyamatban” volt, és célja az volt, hogy lehetővé tegye a Bizottság számára annak eldöntését, hogy az EUMSZ 258. cikke alapján indítson-e hivatalos kötelezettségszegési eljárást Lengyelországgal szemben. Az EUMSZ 258. cikke szerinti eljárás két egymást követő szakaszból áll: a pert megelőző közigazgatási eljárás és az Európai Unió Bírósága (EUB) előtti bírósági szakasz. A pert megelőző szakasz célja, hogy lehetővé tegye a tagállam számára az állítólagos jogsértés megszüntetését, a védelemhez való jogának gyakorlását, és adott esetben a jogvita tárgyának meghatározását annak érdekében, hogy a Bizottság keresetet indíthasson az EUB előtt. A főtitkár ezt követően a vonatkozó ítélkezési gyakorlatra [7] hivatkozott.

8. A főtitkár a Bíróság Liga para a Proteccao da Natureza ügyben hozott ítéletére [8] és a Törvényszék ClientEarth ügyben hozott ítéletére [9] hivatkozott. Ezen ítéletek alapján, amelyek megerősítették az (akkori) Elsőfokú Bíróság Petrie-ítéletben [10] kifejtett álláspontját, a főtitkár arra a következtetésre jutott, hogy általános vélelem áll fenn arra vonatkozóan, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele veszélyeztetné az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése által védett (előzetes) kötelezettségszegési eljárás célját.

9. A közzétételhez fűződő nyomós közérdek fennállását illetően a főtitkár kijelentette, hogy az ilyen érdeknek nyilvánosnak kell lennie, és meg kell haladnia az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében foglalt vonatkozó kivétel által védett érdeket. Kérelmében a panaszos e tekintetben azzal érvelt, hogy a közzétételhez jelentős közérdek fűződik, mivel i. a lengyel hatóságokat gyakran bírálják amiatt, hogy magas díjakat szabnak ki a közbeszerzési ügyekben benyújtott fellebbezésekért; e tekintetben számos panaszt nyújtottak be a PCT-hez; (iii) az uniós forrásoknak köszönhetően a lengyelországi közbeszerzési piac jelentős, és széles körű közérdek fűződik a szerződéseket odaítélő hatóságok által folytatott eljárások és a "fellebbviteli tanács" néven ismert közigazgatási szerv határozatainak felülvizsgálatának megerősítéséhez. A fellebbviteli tanács határozatai ellen a polgári bíróságokhoz benyújtott kérelmek magas költsége megakadályozza a vállalkozókat az ilyen kérelmek benyújtásában, és korlátozza az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésüket. A főtitkár ezekre az érvekre azt válaszolta, hogy „ebben az esetben a közérdeket jobban szolgálja annak biztosítása, hogy a folyamatban lévő vizsgálatokat a lehető leggyorsabban és a harmadik felek indokolatlan külső nyomása nélkül lezárják. A vizsgálatoktól ugyanis azt várják, hogy tisztázzák a panaszos által leírt helyzet fennállását vagy hiányát.”

10. A részleges hozzáférés biztosításának lehetőségét illetően a főtitkár kifejtette, hogy az érintett dokumentumok ebben a szakaszban teljes mértékben az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében előírt kivétel hatálya alá tartoznak.

11. 2014. április 10-én a panaszos panaszt nyújtott be az európai ombudsmanhoz azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság megtagadta a hozzáférést. 2014. április 15-én a PCT meghozta ítéletét (a továbbiakban: ítélet). Megsemmisítette a szóban forgó EU Pilot eljárás középpontjában álló lengyel törvényt azzal az indokkal, hogy az nem felel meg a lengyel alkotmánynak.

A vizsgálat

12. Az ombudsman vizsgálatot indított a panasszal kapcsolatban, és a következő állítást és állítást azonosította:

1) A Bizottság helytelenül indokolta a kért dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását.

2) A Bizottságnak hozzáférést kell biztosítania a kért dokumentumokhoz.

13. Ami az állítást illeti, az ombudsman felkérte a Bizottságot, hogy új elemként vegye figyelembe a PCT 2014. április 15-i ítéletét, amely arra az ügyre vonatkozik, amelyre a kért dokumentumok vonatkoznak. Az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a fenti ítélet fényében az EU-Pilot 5389/13/MARK feleslegessé vált, és azt le kellett volna zárni. Az ombudsman ezért azt javasolta, hogy a Bizottság az új körülmények fényében biztosítson hozzáférést a kért dokumentumokhoz. Ezenkívül az eljárásgazdaságosság és a méltányosság érdekében, valamint a PCT ítéletének fényében az ombudsman azt javasolta, hogy a panaszosnak ne kelljen új kérelmet benyújtania a dokumentumokhoz való hozzáférés iránt.

14. A vizsgálat során az ombudsman megkapta a Bizottság véleményét a panaszról, és ezt követően lehetőséget adott a panaszosnak, hogy észrevételeket tegyen a Bizottság véleményével kapcsolatban. A panaszos nem élt ezzel a lehetőséggel. Tájékoztatta azonban az ombudsman szolgálatait, hogy miután megkapta a Bizottság véleményét, amelyben elutasította az ombudsman javaslatát, az 1049/2001/EK rendelet alapján új kérelmet nyújtott be a dokumentumokhoz való hozzáférés iránt, mivel tudomása volt arról, hogy a Bizottság lezárta a Lengyelországgal szembeni vizsgálatát. Válaszul a Bizottság teljes körű hozzáférést biztosított. A vizsgálat lefolytatása során az ombudsman figyelembe vette a felek által előterjesztett érveket és véleményeket.

Az az állítás, hogy a Bizottság helytelenül indokolta a kért dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását, valamint a kapcsolódó állítás

Az ombudsman elé terjesztett érvek

15. Állításának alátámasztására a panaszos azzal érvelt, hogy jelentős közérdek fűződik a dokumentumok közzétételéhez, mivel a lengyel hatóságokat súlyosan bírálták amiatt, hogy aránytalanul magas bírósági illetékeket vezettek be a közbeszerzési fellebbezésekre. Kifejti, hogy a vonatkozó jogszabályokat megtámadták a PCT előtt, és abban az időben az ítélet még folyamatban volt. A panaszos ragaszkodott ahhoz, hogy a magas bírósági illetékek súlyosan korlátozzák az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést Lengyelországban.

16. Véleményében a Bizottság megismételte az elutasításnak a korábbi határozataiban kifejtett indokait. Az ügy új tényezőjének, azaz a PTC ítéletének kezelése érdekében a Bizottság kijelentette, hogy a panaszos új kérelmet nyújthat be ugyanazokhoz a dokumentumokhoz való hozzáférés iránt, mint amelyek a jogi helyzetben megváltoztak. Kifejtette, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jogi aktus jogszerűségét az aktus meghozatalának időpontjában fennálló ténybeli és jogi helyzet alapján kell értékelni. A releváns időszakban a Bizottság helyesen alkalmazta az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében előírt kivételt. Nem fogadta el az ombudsman által az „eljárásgazdaságosság és méltányosság” mellett felhozott érvet. Úgy vélte, hogy a panaszosnak a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek benyújtására vonatkozóan az 1049/2001/EK rendelet 6., 7. és 8. cikkében meghatározott (kétlépcsős) eljárást kell követnie. A Bizottság ebben az esetben megtagadta a kivétel engedélyezését, mivel kijelentette, hogy megnyitná a zsilipeket, jogbizonytalansághoz vezetne, és szükségtelen terhet róna a főtitkárra, aki az alkalmazandó szabályok értelmében felkérhető az érintett főigazgatóság által hozott eredeti határozat felülvizsgálatára, de ez utóbbival nem helyettesítheti magát. Kifejtette, hogy ha az ombudsman által javasolt megközelítést követné, tisztességtelenül járna el más kérelmezőkkel szemben, és mindenesetre a Bizottság nem vélelmezheti, hogy a PCT ítéletét követően a panaszosnak továbbra is érdeke fűződik a kért dokumentumokhoz való hozzáféréshez.

17. Végezetül a Bizottság fenntartotta a dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadására vonatkozó korábbi határozatát, és megalapozatlannak ítélte a panaszos állítását.

Az ombudsman értékelése

18. Először is, az ombudsman csalódottságának ad hangot a Bizottságnak a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételére vonatkozó javaslatára válaszul alkalmazott formalista megközelítése miatt. Az ombudsman megértette, hogy a Bizottság észszerűen lezárta volna az EU Pilot eljárást azt követően, hogy a PCT-ítélet hatályon kívül helyezte a lengyel törvényt, amelyet maga az EU Pilot is megtámadott. Jogilag ez az új tény önmagában nem újíthatta volna meg az 1049/2001/EK rendeletben előírt hozzáférési eljárást. Az ombudsman azonban proaktív közzétételt javasolt. A petíció benyújtójának nincs tudomása olyan rendelkezésekről, amelyek még akkor is tiltják a proaktív közzétételt, ha az 1049/2001/EK rendelet szerinti eljárást már alkalmazták. Meglepőnek tartja továbbá, hogy a Bizottság úgy véli, hogy a proaktív közzététel nagyobb terhet ró az igazgatásra, mint az 1049/2001/EK rendelet szerinti közzététel.

19. Másodszor, az ombudsman rámutat arra, hogy a megfelelő ügyintézés elve megköveteli, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférést kérelmezők átfogó magyarázatot kapjanak a hozzáférhetővé tétel mellett szóló érveikre válaszul. Bár az ombudsman úgy véli, hogy az indokolási kötelezettséget illetően a Bizottság részletesen kifejtette mind a fent említett általános vélelemre vonatkozó ítélkezési gyakorlatot (a Petrie-ítélettel kezdve és az EarthClient ítélettel [11] és a Liga da Proteccao da Naturezával végződve), mind pedig azt, hogy ezen ítélkezési gyakorlat fényében miért vélte úgy, hogy a szóban forgó dokumentumok az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében meghatározott kivétel hatálya alá tartoznak, az ombudsmant nem győzte meg a jelen ügyben az „elsőbbséget élvező közérdek” Bizottság általi értelmezése. A megerősítő kérelemre adott válaszában a főtitkár nem tagadta a közzétételhez fűződő közérdek fennállását, hanem egyszerűen azt állapította meg, hogy a közérdeket „jobban szolgálná”, ha a folyamatban lévő vizsgálatokat a lehető leghamarabb, harmadik felek indokolatlan külső nyomása nélkül lezárnák.

20. Bár tudta, hogy az eljárási illetékekről szóló lengyel törvényt ezt követően a PCT előtti eljárásban felülvizsgálják, a Bizottság nem fejtette ki, hogy a közzététel miért lassítaná szükségszerűen az ugyanezen törvény módosítására irányuló politikai tárgyalásait [12]. A Bizottság nem fejtette ki, hogy az adott körülmények között milyen indokolatlan külső nyomás gyakorolható a tárgyalásokra hatást gyakorló harmadik felek részéről. A főtitkárnak ugyanis tudnia kellett (különösen mivel a Bizottság kapcsolatban állt a lengyel hatóságokkal), hogy a megerősítő kérelemre adott válaszának időpontjában (2014. március 12.) a PCT előtti eljárás a végső szakaszába ért (az ítéletet 2014. április 15-én hozták meg). A kérdést széles körben megvitatták Lengyelországban, és a lengyel kormány álláspontja jól ismert volt. A lengyel kormány nagyon is tisztában volt az alkotmányos alkalmazással és a folyamatban lévő nyilvános vitával, és nehéz belátni, hogy a kért dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés hogyan befolyásolhatta a lengyel hatóságok álláspontját a Bizottsággal való kapcsolataikban vagy e tárgyalások során.

21. Ezenkívül az ombudsmant aggasztja a Bizottság azon kijelentése, hogy a közérdeket „jobban szolgálja” a nyilvánosságra hozatal elmaradása. Ez a megfogalmazás azt sugallhatja, hogy a Bizottság paternalista hozzáállást tanúsít az uniós polgárokkal szemben azáltal, hogy eldönti, milyen módon szolgálja jobban érdekeiket.

22. A fentiek fényében az ombudsman úgy véli, hogy a közzétételhez fűződő nyomós közérdek esetleges fennállására vonatkozó bizottsági értékelés nem volt meggyőző. A Bizottság nem hivatkozott sem a lengyel hatóságokkal folytatott tárgyalásainak konkrét körülményeire, sem a PCT előtti eljárásra. Az ombudsman azt is megjegyzi, hogy a Bizottság e vizsgálat során nem élt azzal a lehetőséggel, hogy részletesebben kifejtse értékelését. A határozatok részletes indokolásának e hiánya hivatali visszásságnak minősül.

23. Az ügyben hozott határozatainak részletes indokolása hiányában a , továbbra is úgy véli, hogy fennállhatott a közzétételt igazoló nyomós közérdek. Amint azt a Törvényszék a közelmúltban megállapította [13], a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárással kapcsolatos dokumentumokra alkalmazandó általános vélelem (amelyet a fent hivatkozott Liga da Proteccao da Natureza és Finnország kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 45. pontja és az ott hivatkozott ítéletek hoztak létre) nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében előírt, a közérdekre vonatkozó kritérium alapján bizonyítsák az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek fennállását.

24. Mivel a panaszos időközben hozzáfért [14] a szóban forgó dokumentumokhoz, az ombudsman úgy véli, hogy nem szükséges tovább vizsgálni ezt a kérdést. Ezért két kritikai észrevétellel zárja az ügyet.

Következtetés

E panasz vizsgálata alapján az ombudsman a következő kritikai észrevételekkel zárja le a panaszt:

(1)Az, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy megfelelően értékelte a nyomós közérdek esetleges fennállását, hivatali visszásságnak minősül.

(2) A PCT-ítéletet követően hivatali visszásságnak minősült, hogy a Bizottság nem fogadott el proaktív megközelítést a dokumentumok közzétételével kapcsolatban, és ragaszkodott ahhoz, hogy a panaszosnak új hozzáférési kérelmet kell benyújtania (amelynek benyújtásáról a panaszos végül lemondott).

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a döntésről.

Emily O'Reilly