A vizsgálat háttere

1. 2014. október végén az EULEX-nél dolgozó ügyész felhívta az ombudsman figyelmét az állítólagos korrupcióra, nevezetesen az EULEX egyes alkalmazottait érintő vesztegetésre. Ezekről az állításokról a médiában is beszámoltak. Kétségek merültek fel azzal kapcsolatban, hogy az EULEX és az EKSZ megfelelően kivizsgálta-e az ügyet.

2. Tekintettel az állítások súlyosságára, az ombudsman kötelességének érezte, hogy aktív szerepet vállaljon. Valójában az uniós közigazgatás függetlensége és pártatlansága – beleértve annak feladatait is – létfontosságú a polgárok bizalmának kiépítéséhez. A polgárok EU-ba vetett bizalma a jól működő demokrácia központi eleme.

3. Az ombudsman úgy vélte, hogy az a kérdés, hogy az EULEX és az EKSZ megfelelően kivizsgálta-e a fent említett állításokat, a közvélemény számára komoly aggodalomra ad okot. Ezért úgy határozott, hogy saját kezdeményezésű vizsgálatot [1] indít az EKSZ-szel [2] kapcsolatban annak értékelése érdekében, hogy az EULEX és az EKSZ megfelelően kivizsgálta-e, illetve megfelelően kivizsgálja-e a súlyos szabálytalanságokra vonatkozó állításokat.

4. Vizsgálatának megindításakor az ombudsman egyértelművé tette, hogy e vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy az EULEX és az EKSZ által az állítólagos szabálytalanságok kezelése összhangban van-e a megfelelő ügyintézés elveivel. A vizsgálat tehát rendszerszintű és eljárási szempontokra összpontosít, és nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy az állítólagos szabálytalanságokra sor került-e vagy sem.

A vizsgálat

Iratbetekintés

5. Annak megállapítása érdekében, hogy milyen lépéseket kell tennie, az ombudsman felkérte az EULEX/EKSZ ügyiratának megtekintésére. Az EKSZ gyorsan és pozitívan reagált erre a kérésre.

6. 2014. november 18-án az ombudsman képviselői megvizsgálták a vonatkozó EULEX/EKSZ aktát, amely olyan dokumentumokat tartalmazott, amelyek bemutatták, hogyan kezelték az állítólagos szabálytalanságokat. Az ezt követő napokban az ombudsman képviselői további információkat és dokumentumokat kértek az EKSZ-től. Az EKSZ képviselői megfelelően eleget tettek ezeknek a kéréseknek, és további dokumentumok másolatát bocsátották az ombudsman képviselőinek rendelkezésére.

Találkozó az EU főképviselője által kinevezett külső szakértővel

7. 2014. december 1-jén az ombudsman képviselői találkoztak az EU főképviselője által kinevezett külső szakértővel, aki megbízást kapott az EULEX megbízatásának felülvizsgálatára, különös tekintettel az állítólagos szabálytalanságokra. A találkozó célja az volt, hogy az ombudsman jobban megértse a szakértő megbízatását.

A súlyos szabálytalanságokra vonatkozó állítások megfelelő kivizsgálásának állítólagos elmulasztása

Az üggyel kapcsolatos tények

8. Az ombudsman képviselői által végzett dokumentumvizsgálat [3] és a külső szakértővel való találkozó során a következő alapvető tények merültek fel.

9. Úgy tűnik, hogy az EULEX-en belüli szabálytalanságokra vonatkozó állításokat először egy jelentés tartalmazza, amelyet az EULEX egyik ügyésze 2012-ben nyújtott be az EULEX-nek. Sem az EULEX, sem az EKSZ nem rendelkezik ezzel a jelentéssel. Nem világos, hogy mi lett belőle.

10. 2013 májusában az EULEX megkezdte az állítólagos szabálytalanságok előzetes belső vizsgálatát, elsősorban egy EULEX-bíróra összpontosítva.

11. Az EULEX magatartási és fegyelmi kódexe meghatározza az abban az esetben követendő eljárást, ha az EULEX tudomására jutnak az EULEX személyzetének tagjait érintő súlyos szabálytalanságok. Ezen eljárás szerint az EULEX belső vizsgálati egysége felelős az ilyen állítások kivizsgálásáért. Ezt az eljárást a jelen ügyben nem követték. Ehelyett az EULEX eseti belső vizsgálati munkacsoportot (a továbbiakban: a munkacsoport) hozott létre a végrehajtó osztály vezetője vezetésével, aki közvetlenül a misszióvezetőnek számolt be.

12. A munkacsoport vizsgálatának eredményeit a misszióvezetőnek címzett (a jelek szerint 2013. november végi vagy december eleji) jelentésben foglalta össze. Ebben a jelentésben a munkacsoport egy külső ügyész felvételét és kinevezését javasolta, akit a tárgyalást megelőző bűnügyi nyomozás lefolytatásával bíztak meg.

13. A külső ügyész felvételéről szóló határozatot eredményező különleges megállapodásról az EULEX ügyészi háttérrel rendelkező vezető tisztviselői állapodtak meg, mielőtt azt a misszióvezető jóváhagyta volna. A tárgyalást megelőző bűnügyi nyomozás lefolytatásának feladatát a független ügyész és a koszovói hatóságok által kijelölt ügyész közösen látta el.

14. Az ellenőrzött dokumentumokból nem derül ki egyértelműen, hogy hány jelöltet vettek figyelembe a külső ügyészi álláshelyre. A kiválasztási eljárást három ügyészi és humánerőforrás-háttérrel rendelkező személy folytatta le, akik közül kettő a munkacsoport tagja is volt. A kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület elnöki tisztét a végrehajtó osztály vezetője töltötte be.

15. A vonatkozó összeférhetetlenségi nyilatkozatok szerint ezen eljárás tekintetében nem állt fenn összeférhetetlenség.

16. Az érintett személyek önéletrajza azt mutatja, hogy sokan közülük széles körű tapasztalattal rendelkeztek az EU közös kül- és biztonságpolitikai (KKBP) missziói terén. Némelyikük ugyanabban a küldetésben szolgált ugyanabban az időszakban.

17. 2014 márciusában az EULEX által kinevezett külső ügyész és egy koszovói ügyész által közösen lefolytatott hivatalos, tárgyalást megelőző bűnügyi nyomozás indult az állítólagos szabálytalanságok ügyében.

18. 2014 közepén megkezdődött az EULEX egy volt alkalmazottja mentelmi jogának felfüggesztésére irányuló eljárás, amelyet később részben engedélyeztek a tárgyalást megelőző bűnügyi nyomozás lefolytatása érdekében.

19. A megvizsgált dokumentumokból nem lehetett megállapítani a közös ügyészség által végzett, tárgyalást megelőző bűnügyi nyomozás pontos terjedelmét.

20. Az EU főképviselője 2014. november 10-én független és tapasztalt külső szakértőt nevezett ki, hogy vizsgálja felül megbízatásának az EULEX általi végrehajtását, különös tekintettel a korrupciós vádak EULEX általi kezelésére.

21. Az ombudsman szolgálataival tartott találkozóján a szakértő kijelentette, hogy szándékában áll azonosítani az EULEX-misszió nem megfelelő működtetésével kapcsolatos valamennyi állítást, beleértve a médiában közzétett, állítólagos korrupcióra vonatkozó állításokat is, majd értékelni, hogy az EULEX hogyan reagált ezekre az állításokra.

22. A szakértő szerint megbízatása arra utasítja, hogy azonosítsa az EULEX-misszió műveleteinek rendszerszintű hiányosságait, és javításokat javasoljon. Nem az állítólagos szabálytalanságok megalapozottságát fogja vizsgálni, hanem azt, hogy azokat az EULEX megfelelően kezelte-e.

23. A szakértő jelezte, hogy háromszor szándékozik Koszovóba utazni azzal a szándékkal, hogy kikérdezze az érintetteket.

24. A szakértő azt is kijelentette, hogy 2015 januárjában előzetes jelentést kíván benyújtani az Európai Parlamentnek, vagy legalábbis eszmecserét kíván folytatni előzetes megállapításairól.

Az ombudsman értékelése

25. Annak értékelésekor, hogy az EULEX és az EKSZ megfelelően kivizsgálta-e vagy megfelelően kivizsgálja-e az EULEX-en belüli állítólagos szabálytalanságokat, például az EULEX személyzete általi vesztegetést, az ombudsman az EULEX és az EKSZ által eddig végzett vizsgálatok hatókörére, az e vizsgálatok lefolytatásához használt eljárásokra, valamint arra összpontosít, hogy a vizsgálatokat függetlenül és pártatlanul folytatták-e le.

26. Először is, ami az eddig elvégzett vizsgálatok hatókörét illeti, az ombudsman nem tudja megállapítani, hogy az EULEX-munkacsoport által végzett előzetes vizsgálat teljes mértékben lefedte-e az egyik EULEX-ügyész által az EULEX-nek címzett 2012. évi jelentésben a szabálytalanságokkal kapcsolatban felvetett aggályokat. E kérdés megválaszolása érdekében meg kell vizsgálni ezt a jelentést. A fent említettek szerint azonban úgy tűnik, hogy ez a jelentés eltűnt. Ezenkívül, mivel a tárgyalást megelőző, folyamatban lévő bűnügyi nyomozás nyilvánvalóan bizalmas jellegű, e nyomozás terjedelme jelenleg szintén ismeretlen.

27. Az ombudsman mindazonáltal arra a következtetésre jut, hogy az a tény, hogy az EULEX egyik volt tagjának mentelmi jogát megszüntették, arra utal, hogy a tárgyalást megelőző bűnügyi nyomozás kiterjed az e személlyel szemben felhozott vádakra. Előfordulhat az is, hogy más személyeket is vizsgálnak a tárgyalást megelőző bűnügyi nyomozás keretében.  

28. Az a tény, hogy az EULEX-szel kapcsolatos szabálytalanságokról szóló 2012. évi jelentés már nem található meg, önmagában is nyilvánvalóan komoly aggodalomra ad okot. Az ombudsman megjegyzi azonban, hogy az EU főképviselője által kinevezett szakértő egyértelművé tette, hogy részletesebben meg fogja vizsgálni, hogy az EULEX hogyan reagált a bejelentett szabálytalanságokra. Az ombudsman bízik abban, hogy az EULEX-műveletek esetleges rendszerszintű hiányosságainak vizsgálatakor a külső szakértő megvizsgálja azt a kérdést, hogy egy ilyen fontos dokumentum hogyan tűnhet el, és hogy az EULEX valaha is felvette-e a kapcsolatot a szerzőjével annak érdekében, hogy a jelentés egy másik példányát beszerezze.

29. Másodszor, ami az ügy vizsgálatára irányuló eljárásokat illeti, az ombudsman megjegyzi, hogy az EULEX nem követte a bejelentett szabálytalanságok kezelésére vonatkozó szokásos eljárását. Az EULEX magatartási és fegyelmi kódexe előírja, hogy a súlyos szabálytalanságokra vonatkozó állításokkal a belső vizsgálati egységnek kell foglalkoznia. Ehelyett a jelen ügyben az EULEX úgy határozott, hogy a végrehajtó osztály vezetője által vezetett ad hoc munkacsoportot hoz létre. Az ombudsman megérti, hogy erre a lépésre az állítások érzékenysége és potenciálisan büntetőjogi jellege miatt került sor. Mindazonáltal az EULEX nem követte a szokásos eljárását.

30. Az ombudsman azonban elismeri, hogy az EULEX és az EKSZ lépéseket tett az állítólagos szabálytalanságok kivizsgálására, és vizsgálatával kapcsolatban jól együttműködött az ombudsmannal. Emellett az EU főképviselője széles körű megbízatással rendelkező külső szakértőt nevezett ki az EULEX-műveletek hiányosságainak kivizsgálására és azonosítására. Az ombudsman üdvözli ezt a kinevezést. Bízik abban, hogy ez a szakértő a fent említett eljárási kérdést is meg tudja vizsgálni.

31. Harmadszor, ami a vizsgálatok függetlenségét és pártatlanságát illeti, az ombudsman megjegyzi, hogy az EULEX magatartási és fegyelmi kódexe nem ír elő olyan külső bejelentési csatornát, amely lehetővé tenné az EULEX-en belüli esetleges szabálytalanságokat bejelenteni kívánó személyek számára, hogy magán az EULEX-en kívüli személyhez vagy hatósághoz forduljanak [4]. Ez a lehetőség megoldaná azt a nyilvánvaló dilemmát, hogy egy potenciális visszaélést bejelentő személy vagy általában a polgárok nincsenek meggyőződve arról, hogy az EULEX-et érintő súlyos szabálytalanságokra vonatkozó állításokat megfelelően és függetlenül vizsgálják meg.

32. Ami azt a kérdést illeti, hogy az eddig lefolytatott vizsgálatokat függetlenül és pártatlanul folytatták-e le, az ügy valamennyi releváns dokumentumának vizsgálatát követően az ombudsmannak nincs oka kételkedni azon személyek szakmai feddhetetlenségében vagy magatartásában, akik az ügyben vizsgálatokat folytattak vagy jelenleg folytatnak. Önéletrajzuk azt mutatja, hogy olyan szakemberek, akik a rájuk bízott feladatoknak több mint megfelelő képesítéssel rendelkeznek.  

33. Mindazonáltal a külső ügyész felvételének kérdése alaposabb vizsgálatot érdemel, különösen a nyilvánosság általi megítélés szempontjából. Az ombudsman képviselői által megvizsgált iratokból kiderült, hogy a független külső ügyész kiválasztásával megbízott, kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület három tagja közül kettő a belső vizsgálatot lefolytató munkacsoportnak is tagja volt, beleértve a végrehajtó osztály vezetőjét is. Úgy tűnik, hogy ez utóbbi – legalábbis adminisztratív szempontból – az EULEX egyes olyan személyeinek közvetlen felettese is volt, akik ellen korrupciós vádak irányultak. Ráadásul a KKBP-misszióknál dolgozó emberek csoportja viszonylag kicsinek tűnik, és az emberek rendszeresen keresztezik egymás szakmai útjait. Az ellenőrzött releváns önéletrajzokból kiderült, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület két tagja egy másik misszióban dolgozott együtt ugyanabban az időszakban, mint a kiválasztott külső ügyész.

34. Amint azt az ombudsman korábban hangsúlyozta, fontos elkerülni nemcsak a tényleges vagy potenciális, hanem a nyilvánvaló összeférhetetlenségeket is. E tekintetben az ombudsman ismételten hangsúlyozza, hogy a demokrácia megfelelő működéséhez elengedhetetlen a közigazgatási rendszerbe vetett közbizalom.

35. Az érintett személyek kijelentették, hogy a külső ügyész felvétele tekintetében nem áll fenn összeférhetetlenség. Az ombudsman nem talál okot arra, hogy kétségbe vonja ezeket a nyilatkozatokat. Mindazonáltal anélkül, hogy bármilyen módon utalna arra, hogy ilyen összeférhetetlenség áll fenn az ügy EULEX általi kezelése során, az ombudsman úgy véli, hogy egyértelműen előnyösebb lenne, ha a határozatot – például egy független ügyésznek az EULEX-en belüli súlyos szabálytalanságokra vonatkozó állítások kivizsgálására történő felvételéről – az EULEX-en kívüli személy hozná meg, például az EKSZ. Ez is olyan kérdés, amellyel valószínűleg az EU főképviselője által kinevezett külső szakértő fog foglalkozni.

36. Összefoglalva, tekintettel arra, hogy a közös igazságügyi csoport által folytatott bűnügyi előzetes vizsgálat folyamatban van, hogy az EU főképviselője által kinevezett külső szakértő saját vizsgálatot készül indítani, hogy ez a szakértő egyértelművé tette, hogy ez a vizsgálat az EULEX-et érintő súlyos szabálytalanságokra vonatkozó állításokra fog kiterjedni, és hogy az ombudsmannak nincs oka kételkedni abban, hogy ez a szakértő alapos és gyors felülvizsgálatot fog végezni, az ombudsman úgy véli, hogy túl korai lenne végleges következtetésre jutni abban a kérdésben, hogy az EKSZ és/vagy az EULEX megfelelően vizsgálta-e ki/vizsgálja-e megfelelően az EULEX-et érintő súlyos szabálytalanságokra vonatkozó állításokat. A fentiekre tekintettel az ombudsman jelenleg a fenti észrevételek megtételére szorítkozik. Fenntartja azonban a jogot, hogy újra megvizsgálja az ügyet, amint a bűnügyi nyomozás és/vagy a tapasztalt szakértő ismertette következtetéseit.

37. Az ombudsman mindazonáltal bízik abban, hogy vizsgálata hozzájárult mind a vonatkozó állítások kivizsgálására irányuló erőfeszítésekhez, mind a nyilvánosságnak az ügy hátteréről való tájékoztatásához.

Következtetés

A hivatalból indított vizsgálatot az ombudsman az alábbi következtetésekkel zárja le:

Tekintettel arra, hogy a közös igazságügyi csoport által végzett előzetes bűnügyi nyomozás, valamint az EU főképviselője által kinevezett külső szakértő által végzett felülvizsgálat még folyamatban van, túl korai lenne, hogy az ombudsman végleges következtetést vonjon le azzal kapcsolatban, hogy az EKSZ és/vagy az EULEX megfelelően vizsgálta-e ki/vizsgálja-e az EULEX-et érintő súlyos szabálytalanságokra vonatkozó állításokat.

A fentiekre tekintettel az ombudsman jelenleg a fenti észrevételek megtételére szorítkozik. Fenntartja azonban a jogot, hogy újra megvizsgálja az ügyet, amint a büntetőeljárást megelőző nyomozás és/vagy a tapasztalt szakértő ismertette következtetéseit.

Az EKSZ tájékoztatást fog kapni erről a döntésről.

Emily O'Reilly