A panasz előzményei

1. 2016. szeptember 29-én az Európai Bizottság felszólító levél [1] útján hivatalos kötelezettségszegési eljárást indított Spanyolország ellen a 2002/49/EK irányelv (a továbbiakban: zajirányelv)[2] rendelkezéseinek – különösen a stratégiai zajtérképek és zajvédelmi intézkedések Spanyolország általi hiányára tekintettel történő – be nem tartása miatt (INFR(2016)2118).

2. A Bizottság 2018. július 19-én indokolással ellátott véleményt [3] küldött Spanyolországnak [4].

3. 2024. április 24-én három spanyol európai parlamenti képviselő parlamenti kérdést [5] nyújtott be a Bizottsághoz a spanyolországi Alicante–Elche és Valencia–Manises repülőterek tervezett bővítésével kapcsolatban. Aggodalmukat fejezték ki amiatt, hogy a meghosszabbítások hatással lesznek a zajszennyezés szintjére és a környezetszennyezésre az érintett területeken, és tudni akarták, hogy a Bizottság hogyan fogja biztosítani, hogy Spanyolország e tekintetben megfeleljen az uniós jog vonatkozó rendelkezéseinek.

4. 2024. július 3-án a Bizottság válaszolt a parlamenti kérdésre.[6] Válaszában a Bizottság megemlítette, hogy Spanyolország annak ellenére, hogy emlékeztette Spanyolországot az ügyre, nem nyújtotta be a legfrissebb stratégiai zajtérképeket, amelyeket 2022. június 30-ig kellett volna benyújtania. A Bizottság azt is elmondta, hogy a két repülőtér kérdésével a Spanyolország ellen folyamatban lévő INFR(2016)2118. számú kötelezettségszegési eljárás foglalkozik.

5. 2025. február 17-én a panaszos, a spanyolországi valenciai települések lakosainak egy csoportja, amely ellenzi a régió két repülőterének bővítését, és támogatja azok áthelyezését, az európai ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

6. Az ombudsman vizsgálatot indított a Bizottság által a szóban forgó kötelezettségszegési eljárás lezárásához szükséges idővel kapcsolatban.

7. A vizsgálat során az ombudsman megkapta a Bizottság panaszra adott válaszát, majd ezt követően a panaszosnak a Bizottság válaszára adott észrevételeit. Az ombudsman vizsgálócsoportja az üggyel kapcsolatos bizottsági aktát is megvizsgálta.

Az ombudsman elé terjesztett érvek

A Bizottság részéről

8. Válaszában a Bizottság kifejtette, hogy a hivatalos kötelezettségszegési eljárást saját kezdeményezésére indította egy EU Pilot [7] vizsgálatot követően (7743/15/ENVI). A Bizottság szerint az eddig eltelt időnek két fő oka volt: a vizsgálati eljárás sajátosságai, nevezetesen az önkéntes megfelelés biztosítását célzó folyamatos információcsere Spanyolországgal, valamint az ügy technikai összetettsége. Az ügy számos különböző szervezet (repülőterek, agglomerációk, fontosabb közutak és fontosabb vasutak) számára szükséges stratégiai zajtérképekre és zajvédelmi cselekvési tervekre vonatkozik, ami tovább növeli az anyag mennyiségét, az igénybe vett időt és a szóban forgó kérdések technikai összetettségét. Ezenkívül az eljárás során a spanyol hatóságok több alkalommal módosították a szervezetek vonatkozó listáját.

9. A Bizottság közölte, hogy az eljárás során mindvégig folyamatos párbeszédet folytatott a spanyol hatóságokkal annak érdekében, hogy megoldást találjanak az állítólagos jogsértésre. Ebben az összefüggésben figyelembe vette az ügy ténybeli fejleményeit is, különösen az eljárás által érintett szervezetek listáját és a Spanyolország által az időszak során elért eredményeket illetően.

10. Az időszerűséget illetően a Bizottság rámutatott arra, hogy az EUMSZ 258. cikke nem ír elő rögzített határidőt a kötelezettségszegési eljárások időtartamára vonatkozóan, és hivatkozott az alkalmazandó uniós ítélkezési gyakorlatra, amely megállapította, hogy a Bizottság széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik az ilyen esetekben.[8] Továbbá a pert megelőző eljárás célja, hogy lehetővé tegye a tagállam számára, hogy véget vessen minden állítólagos jogsértésnek, hogy lehetővé tegye számára a védelemhez való jogának gyakorlását és a jogvita tárgyának meghatározását.[9] A kötelezettségszegési eljárás célja tehát a megfelelés elérése együttműködés, párbeszéd és technikai segítségnyújtás révén, anélkül, hogy szükségszerűen bírósági eljáráshoz folyamodna, kivéve, ha ez feltétlenül szükséges.

11. Végezetül a Bizottság kijelentette, hogy törekedni fog arra, hogy a lehető leghamarabb döntést hozzon az eljárás következő lépéséről.

A panaszostól

12. Észrevételeiben a panaszos fenntartotta azon álláspontját, hogy az eljárás ésszerűtlenül hosszú időt vesz igénybe. A panaszos továbbá aggodalmát fejezte ki amiatt, hogy Spanyolország továbbra sem nyújtja be a Bizottság által kért stratégiai zajtérképeket, és hogy az ügy által érintett polgárokat továbbra is komoly zaj- és légszennyezési problémák sújtják az otthonuk felett repülő repülőgépek miatt.

Az ombudsman értékelése

13. Az ombudsmannak a kötelezettségszegési panaszok területén betöltött szerepe különösen a kötelezettségszegési ügyek Bizottság általi adminisztratív és eljárási kezelésére terjed ki, mint például az igénybe vett idő és az esetleges késedelmek indokolása. Az ombudsman következetesen elismerte, hogy a Bizottság mérlegelési jogkörrel rendelkezik a kötelezettségszegési ügyek kezelésében.[10] Ha azonban a Bizottság gondatlansága vagy indokolatlan elhalasztása miatt szükségtelenül meghosszabbították a Bizottság által az ügy kezelésére fordított időt, ez hivatali visszásságnak minősülhet.[11] Ugyanez vonatkozik az érvényes indokolás nélküli intézkedés hiányára is.

14. Az ombudsman elismeri, hogy a környezetvédelmi kérdésekkel kapcsolatos kötelezettségszegési eljárások összetett és változó jellegük miatt gyakran jelentős időt igényelnek. A környezeti zaj elleni küzdelem közvetlenül kapcsolódik a környezeti zajra vonatkozó stratégiai zajtérképek és cselekvési tervek meglétéhez, mivel magában foglalja az adott terület globális zajexpozíciójának különböző zajforrások – többek között a légi járművek zaja – alapján történő mérését. Az ombudsman elfogadta, hogy amennyiben az eljárás időtartama az értékelés alaposságának tudható be, a további időtartam közérdeket szolgálhat [12].

15. Ebben az esetben a kötelezettségszegési eljárás már több mint kilenc éve folyamatban van. A kötelezettségszegési eljárás lefolytatásának ilyen hosszú ideje minden objektív szempontból hosszúnak tűnik. Ez annál is inkább így van, mivel a környezeti zaj kérdése súlyosan káros hatással lehet a környezetre és a közegészségre. Az ombudsman emlékeztet arra, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartája [13] magas szintű környezetvédelmet ír elő, míg az Emberi Jogok Európai Bírósága elismerte a környezeti zaj súlyosságát, amikor arra a következtetésre jutott, hogy az akár a magánélet tiszteletben tartásához való jogot is érintheti.[14] A szóban forgó kérdéshez ezért erős közérdek fűződik.

16. Válaszában a Bizottság összefoglalva kifejtette, hogy az eljárás hossza főként az ügy összetettségének és annak tudható be, hogy az ügyben folytatni kell a Spanyolországgal folytatott eszmecserét. Az ombudsmannak nincs oka kétségbe vonni ezeket a kijelentéseket. Bár semmi nem utal arra, hogy a Bizottság a kötelezettségszegési eljárás megindításától számított teljes időszakban inaktív lett volna az aktában, a megvizsgált dokumentumok nem tartalmaznak semmilyen elemzést vagy érdemi intézkedést a Bizottság részéről 2021 júniusa és 2024 júniusa között. E hároméves időszak alatt a fellépés hiánya különösen aggasztó, mivel a parlamenti kérdésre adott 2024. július 3-i válaszában a Bizottság azt állította, hogy Spanyolország nem közölte vele a zajirányelv által ötévente előírt legfrissebb stratégiai zajtérképeket és cselekvési terveket.[15] Ezek 2022. június 30-ig esedékesek voltak, és a Bizottság kijelentette, hogy emlékeztette Spanyolországot erre.[16] A Bizottság aktájában azonban nincs nyoma ilyen emlékeztetők küldésének.

17. A megfelelő ügyintézés érdekében az uniós intézményeknek megfelelő nyilvántartást kell vezetniük a közigazgatási eljárásokról. A jelen ügyben azonban a megvizsgált dokumentumok nem bizonyították, hogy a Bizottság 2021 júniusától 2024 júniusáig szorosan és gondosan nyomon követte volna az ügyet. Ilyen bizonyítékok hiányában az ombudsman nem tudja megerősíteni, hogy a Bizottság tett-e lépéseket, és hogy e hároméves időszak alatt aktívan és szükségtelen késedelem nélkül kezelte-e a kötelezettségszegési eljárást [17].

18. Az ombudsman ezért csak azt a következtetést vonhatja le, hogy a Bizottság három évig nem tett lépéseket az ügyben, ami jelentős időtartam. Ez sajnálatos.

19. Mindazonáltal a helyzet 2024 júniusában megváltozott, amikor a Bizottság találkozót tartott a spanyol hatóságokkal, majd Spanyolország naprakész tájékoztatást nyújtott az ügy előrehaladásáról. Az ombudsman vizsgálata azt mutatja, hogy 2024 júniusáig a Bizottság rendszeres tájékoztatást kapott Spanyolországtól, és további találkozókat tartott a spanyol hatóságokkal. Ilyen körülmények között az ombudsman megállapítja, hogy a Bizottság jelenleg aktívan folytatja a vizsgálatot. Következésképpen arra a következtetésre jut, hogy ebben az esetben nem lenne hasznos ajánlást tenni.

20. A fentiekre tekintettel az ombudsman megállapítja, hogy hivatali visszásságnak minősül, ha a Bizottság három éven keresztül nem intézkedett az ügyben, és nem szolgáltatott bizonyítékot annak igazolására, hogy ezen időszak alatt nem járt el. Tekintettel a zajirányelv valamely tagállam általi be nem tartásának jelentős nyilvános következményeire, az ombudsman elvárja, hogy a Bizottság prioritásként kezelje a kötelezettségszegési eljárást.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Hivatali visszásságnak minősül, ha az Európai Bizottság három éven keresztül nem intézkedik, és nem szolgáltat bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy miért nem járt el az ügyben. Tekintettel a zajirányelv valamely tagállam általi be nem tartásának jelentős nyilvános következményeire, az ombudsman elvárja, hogy a Bizottság prioritásként kezelje a kötelezettségszegési eljárást.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a határozatról.

Teresa Anjinho
európai ombudsman

Strasbourg, 2025.12.12.

[1] A felszólító levél a kötelezettségszegési eljárás első hivatalos lépése, amelyre az érintett tagállamnak részletes választ kell küldenie, általában két hónapon belül. Az uniós kötelezettségszegési eljárásokkal kapcsolatos további részletek a Bizottság honlapján találhatók: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Az Európai Parlament és a Tanács 2002/49/EK irányelve (2002. június 25.) a környezeti zaj értékeléséről és kezeléséről, elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Ha a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy az ország nem teljesíti az uniós jog szerinti kötelezettségeit, indokolással ellátott véleményt küldhet: az uniós jognak való megfelelés iránti hivatalos kérelem.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] Az „EU Pilot” a Bizottság és a jogsértési panasszal érintett tagállam közötti első informális párbeszéd.

[8] A Bíróság C-226/01. sz., Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélete: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] A Bíróság C-33/04. sz., Bizottság kontra Írország ügyben hozott ítéletének 18. pontja: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Lásd az ombudsman 4/2024/JN sz. ügyben hozott határozatát, amely elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[11] Lásd az ombudsman 369/2018/JAP sz. ügyben hozott határozatait, elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 és 2029/2022/EIS, elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452.

[12] Lásd az ombudsman 950/2023/EIS sz. ügyben hozott határozatának 22. pontját, amely elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/197517.

[13] Lásd az Európai Unió Alapjogi Chartájának 37. cikkét.

[14] Lásd többek között az Emberi Jogok Európai Bíróságának a 16798/90. sz. López Ostra kontra Spanyolország ügyben hozott ítéleteit, amelyek elérhetők a következő internetcímen: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} és a 2345/06. sz. Deés/Hungary ügyben, elérhető a következő internetcímen: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Ezt a követelményt a zajirányelv 7. cikke tartalmazza.

[16] Lásd a fenti 6. lábjegyzetet.

[17] Lásd még az ombudsman 1171/2023/JN sz. ügyben hozott határozatának 18. és 19. pontját, amely a következő internetcímen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.