A panasz előzményei

1. Amikor a menedékkérők megérkeznek az EU-ba, a tagállamoknak „befogadási feltételeket” kell biztosítaniuk számukra. Ezek közé tartozik az élelmiszer, a ruházat, a szállás, valamint a kiskorúak egészségügyi ellátáshoz és oktatáshoz való hozzáférése. Az 1951. évi genfi egyezménnyel [1] összhangban a befogadási feltételek döntő szerepet játszanak annak biztosításában, hogy a menekültek méltó életkörülményekhez jussanak.

2. Az elmúlt években mind a civil társadalom, mind a nemzetközi szervezetek aggodalmukat fejezték ki a ciprusi migrációkezelési létesítményekben uralkodó befogadási feltételekkel kapcsolatban. 2024-ben az Európa Tanács kínzás elleni bizottsága az egyik ilyen létesítmény életkörülményeit „az emberi méltóság megsértésének” minősítette, amely „embertelen és megalázó bánásmódnak minősülhet”[2].

3. Az Európai Unió Menekültügyi Ügynöksége (EUAA) jelen van Cipruson, ahol támogatást nyújt a nemzeti hatóságoknak a befogadási feltételek javításához az uniós menekültügyi jogszabályokkal összhangban.

4. 2023 szeptemberében a panaszos újságíró nyilvános hozzáférést [3] kért az EUAA birtokában lévő, a ciprusi migrációkezelési és befogadási központokkal kapcsolatos dokumentumokhoz. A kérelem „az EUAA birtokában lévő valamennyi ülésjegyzőkönyvre és/vagy egyéb dokumentumra, valamint az EUAA képviselői és az [Európai Bizottság Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóságának (HOME)] képviselői (beleértve a kabinettisztviselőket is) között a Cipruson található meglévő és jövőbeli migrációs befogadóállomásokon – többek között Limnesben, Pournaraban, az első befogadási központban és a Kofinouban – az első befogadási és befogadási feltételekről folytatott, azokkal kapcsolatos vagy azokat megemlítő valamennyi levelezésre (beleértve többek között a jelentéseket, leveleket, e-maileket, az ülések jegyzőkönyveit és bármely csatolmányt) vonatkozott”. A kérelem a 2023. február 1. és 2023. szeptember 12. közötti időszakra vonatkozott.

5. 2024 januárjában, mivel az EUAA nem válaszolt az 1049/2001/EK rendeletben meghatározott határidőn belül, a panaszos felkérte az EUAA-t, hogy vizsgálja felül a hallgatólagosan megtagadott hozzáférést (megerősítő kérelem benyújtásával).

6. Válaszában az EUAA 76 dokumentumot azonosított a nyilvános hozzáférés iránti kérelem hatálya alá tartozóként, amelyek túlnyomó többsége az Európai Bizottságot érintő e-mail-váltás volt, valamint azok mellékleteit. Az EUAA két dokumentum kivételével megtagadta az összes dokumentumhoz való hozzáférést, amelyekhez széles körű részleges hozzáférést biztosított, és csak személyes adatokat szerkesztett. A többi 74 dokumentumhoz való hozzáférés megtagadásakor az EUAA a közérdek védelmének szükségességére támaszkodott a közbiztonság,[4] a személyes adatok [5] és a (folyamatban lévő és véglegesített) döntéshozatal tekintetében [6].

7. A panaszos elégedetlen volt azzal, ahogyan az EUAA kezelte hozzáférési kérelmét és annak eredményét, ezért 2024 áprilisában az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

8. Az ombudsman vizsgálatot indított azzal kapcsolatban, hogy az EUAA megtagadta a szóban forgó dokumentumok hozzáférhetővé tételét a közbiztonság védelmének és döntéshozatalának szükségessége alapján. A panaszos nem vitatta a személyes adatok kitakarását, ezért az nem képezte a vizsgálat részét.

9. A vizsgálat során az ombudsman vizsgálati csoportja megvizsgálta a szóban forgó 74 dokumentumot [7], amelyek a következőkből álltak:

i. kilenc EUAA/Bizottság e-mail-váltás a fogadásról;

ii. két EUAA/Bizottság eszmecsere egy bizottsági látogatásról;

iii. három másik e-mail kommunikáció;

iv. a Bizottságtól kapott 27 e-mail;

v. a Bizottságnak küldött 33 e-mail

10. Az ombudsman vizsgálócsoportja megvizsgálta a harmadik felek észrevételeit is, amelyekkel az EUAA konzultált a hozzáférési kérelemmel kapcsolatban. Ezenkívül a vizsgálat során az ombudsman megkapta az EUAA panaszra adott válaszát.

Az ombudsman elé terjesztett érvek

11. A panaszos azzal érvelt, hogy az EUAA túl tágan alkalmazta a nyilvános hozzáférés alóli kivételeket, és nem bizonyította, hogy a (részleges) közzététel milyen kockázatot jelentene a hivatkozott védett érdekekre nézve. A döntéshozatal védelmét illetően a panaszos továbbá arra az álláspontra helyezkedett, hogy a dokumentumok közzétételéhez nyomós közérdek fűződik, nevezetesen az, hogy biztosítani kell az átláthatóságot az uniós finanszírozású ciprusi migrációkezelési tevékenységekkel kapcsolatban. Kijelenti, hogy ez különösen igaz az e létesítményekben elkövetett állítólagos jogsértések miatt, valamint a Ciprus és Görögország között az ügyben folytatott együttműködés fényében, amely véleménye szerint további aggályokat vet fel a lehetséges alapjogi kérdésekkel kapcsolatban, és még nagyobb átláthatóságot szorgalmaz az uniós polgárokkal szemben. Végezetül a panaszos azzal érvelt, hogy az EUAA nagyrészt adminisztratív okokból nem biztosított részleges hozzáférést a dokumentumokhoz, és ez a gyakorlat állítólag túlzott adminisztratív terhet jelentett.

12. Az EUAA azzal érvelt, hogy a szóban forgó dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés nem biztosítható a közbiztonság védelmének és döntéshozatali eljárásának veszélyeztetése nélkül. Ami konkrétan a közbiztonságot illeti, az EUAA kifejtette, hogy az érintett dokumentumok közül 12 nem nyilvános információkat tartalmazott a befogadóállomás jellemzőiről, beleértve a harmadik felektől származó információkat is. Közzétételük fizikai biztonsági kockázatot jelentene, és veszélyeztetné az EUAA és e harmadik felek közötti együttműködést, ami viszont súlyosan akadályozná az EUAA ciprusi tevékenységeit. Döntéshozatalát illetően az EUAA kifejtette, hogy mind a 74 dokumentum előzetes jellegű információkat és információcseréket tartalmazott, és hogy a harmadik felekkel folytatott konzultációkat követően nyilvánvalóvá vált, hogy ha az Ügynökség nyilvánosságra hozná ezeket az informális információcseréket, komoly kockázata lenne annak, hogy az érintett harmadik felek személyzete nem terjesztené elő az EUAA-val kapcsolatos álláspontját. Ez csökkentené az EUAA felé irányuló információáramlást, és összességében súlyos negatív hatást gyakorolna az EUAA működésére.

13.  Az EUAA elismerte, hogy általános közérdek fűződik az alapvető jogokkal, a migrációkezeléssel és a befogadással kapcsolatos kérdésekhez. Hangsúlyozta azonban, hogy ez nem jelenti azt, hogy automatikusan nyomós közérdek fűződik az e kérdésekkel kapcsolatos valamennyi dokumentum hozzáférhetővé tételéhez. Ebben az esetben az EUAA megjegyezte, hogy nem minden azonosított dokumentum foglalkozott közvetlenül ezekkel a kérdésekkel. Az Ügynökség továbbá úgy ítélte meg, hogy a panaszos nem támasztotta alá kellőképpen az érintett közérdek kényszerítő jellegére vonatkozó érveit. Arra a következtetésre jutott, hogy mivel a szóban forgó dokumentumok nem végleges jellegűek, hozzáférhetővé tételük nem tűnik különösen nyilvánvaló közérdeknek.

14. Ami a részleges hozzáférést illeti, az EUAA azzal érvelt, hogy még abban az elméleti forgatókönyvben is, amikor nagyon korlátozott hozzáférés biztosítható, a dokumentumok a szükséges kitakarások mennyisége miatt értelmetlenné válnának. A panaszra adott válaszában az EUAA hozzátette, hogy az ilyen esetekben a részleges közzététel által okozott adminisztratív teher (arányosságát) az uniós ügynökségek viszonylag korlátozott erőforrásainak fényében kell értékelni.

15. Végezetül az EUAA elnézést kért a panaszostól a hozzáférési kérelmének késedelmes kezelése miatt. 

Az ombudsman javaslata a megoldásra

16. A dokumentumok vizsgálata alapján az ombudsman nem volt meggyőződve arról, hogy a nyilvános hozzáférés alóli, az EUAA által hivatkozott két kivétel a szóban forgó dokumentumok egészére vonatkozik. Ezért úgy vélte, hogy az EUAA-nak széles körű nyilvános hozzáférést kell biztosítania ezekhez a dokumentumokhoz.

17. Pontosabban, ami a közbiztonság védelmét illeti, az ombudsman úgy vélte, hogy egy dokumentum kivételével [8] a dokumentumokban szereplő információk többsége általános jellegű, és nagyrészt már elérhető a nyilvánosság számára, nagyon gyakran magának az EUAA-nak a honlapján. Ezért nem volt világos, hogy e dokumentumok nyilvánosságra hozatala hogyan jelenthet veszélyt a közbiztonságra.

18. A döntéshozatal védelmét illetően az ombudsman emlékeztetett arra, hogy egy dokumentum előzetes jellege önmagában nem elegendő a közzététel megtagadásának indokolásához. A nyilvános hozzáférés megtagadásának sokkal inkább e dokumentum konkrét tartalmán kell alapulnia. Hasonlóképpen, valamely dokumentum nem végleges jellege sem zárja ki a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek fennállását.

19. Az ombudsman megismételte azon észrevételét, hogy a jelen ügyben szóban forgó dokumentumok némelyike olyan elemeket tartalmazott, amelyekhez az EUAA különböző módokon már biztosított nyilvános hozzáférést. Tágabb értelemben a dokumentumokban szereplő információk többsége általános jellegűnek, a nyilvánosság számára ismertnek és/vagy valószínűleg elavultnak tűnt. Az ombudsman ezért valószínűtlennek tartotta azt az érvet, hogy a személyzet tagjai felhagynának ezekkel az információcserékkel, ha tudnák, hogy azokat nyilvánosságra lehet hozni. Ezért nem volt egyértelmű, hogy e dokumentumok túlnyomó többségének közzététele hogyan áshatja alá súlyosan az EUAA döntéshozatalát.

20. Végezetül az ombudsman nem értett egyet azzal, hogy a panaszosnak a közzétételhez fűződő nyomós közérdek mellett szóló érvei túl általánosak lennének. Hangsúlyozva az Európa Tanács kínzás elleni bizottságának aggasztó megállapításait, az embertelen és megalázó bánásmód tilalmának abszolút jellegét, a civil társadalomnak a ciprusi létesítmények helyzetének nyomon követésével kapcsolatos nehézségeit és - végül, de nem utolsósorban - azt a tényt, hogy ezek a létesítmények uniós finanszírozásban részesülnek, az ombudsman úgy vélte, hogy mindez azt sugallja, hogy nyomós közérdek fűződik a közbiztonsággal kapcsolatos kivétel hatálya alá nem tartozó valamennyi dokumentum vagy azok részeinek nyilvánosságra hozatalához.

21. Mindezek alapján az ombudsman megoldásként azt javasolta [9], hogy az EUAA vizsgálja felül a nyilvános hozzáférés iránti kérelemre vonatkozó határozatát annak érdekében, hogy jelentősen megnövelje a szóban forgó dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést.

Az EUAA válasza és az ombudsman értékelése a megoldásra irányuló javaslatot követően

22. Válaszában [10] az EUAA beleegyezett abba, hogy a 74 dokumentumból 64-hez nagyon széles körű hozzáférést biztosítson a panaszos számára, csak személyes adatokat szerkesztve, és egy dokumentumban korlátozott tájékoztatást nyújtva a közérdek közbiztonság tekintetében történő védelme érdekében.

23. A panaszos elégedett volt ezzel az eredménnyel, és nem tett további észrevételeket.

24. Az ombudsman üdvözli az EUAA-nak a megoldásra irányuló javaslatára adott pozitív válaszát és a széles körű hozzáférést, amely véleménye szerint megoldotta a panaszt. Az ombudsman nagyra értékeli az EUAA konstruktív szerepvállalását e vizsgálat során.

25. Erre tekintettel az ombudsman lezárja az ügyet.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az Európai Unió Menekültügyi Ügynöksége elfogadta az ombudsman megoldásra irányuló javaslatát, széles körű nyilvános hozzáférést biztosítva a panaszos számára a szóban forgó dokumentumokhoz.

A panaszost és az EUAA-t tájékoztatják erről a döntésről.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2025. február 21.

[1] Elérhető a következő internetcímen: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Jelentés a ciprusi kormánynak a Kínzás, Embertelen vagy Megalázó Bánásmód vagy Büntetések Megelőzésével Foglalkozó Európai Bizottság által 2023. május 9. és 17. között Cipruson tett látogatásról, 209. pont, elérhető a következő internetcímen: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet értelmében: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának első francia bekezdésével összhangban.

[5] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontjával összhangban.

[6] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (3) bekezdésével összhangban.

[7] Az ellenőrzés során és az ombudsman vizsgálócsoportjának pontosításra irányuló kérését követően az EUAA 14 további dokumentumot azonosított. Az EUAA azt javasolta, hogy vegyék fel a kapcsolatot a panaszossal az említett dokumentumokkal kapcsolatban, majd értékeljék azokat egy új hozzáférési kérelem keretében. A 14 további dokumentum tehát nem tartozik e vizsgálat hatálya alá.

[8] Az 56-os dokumentum, amely részletes térképet tartalmazott a tábor elrendezéséről.

[9] A megoldási javaslat a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] A megoldásra adott válasz a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; a helyesbítés a következő internetcímen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730