Háttér

1. 2023 márciusában az ombudsman stratégiai kezdeményezést indított azzal kapcsolatban, hogy az Európai Bizottság hogyan kezeli a személyzete tagjainak munkautazását, amelyet (részben) harmadik felek fizetnek.^[1] A kezdeményezésre azt követően került sor, hogy napvilágra került, hogy a Bizottság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának (DG MOVE) főigazgatója kilenc alkalommal fogadott el business osztályú járatokat és vendéglátást luxusszállodákban a katari kormánytól és egy katari kormány tulajdonában lévő szervezettől. Ezek közül hat utazásra akkor került sor, amikor a Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság az EU és Katar közötti légiközlekedési megállapodásról tárgyalt [2].

2. A leleplezésekre válaszul a Bizottság kijelentette, hogy mérlegelte és kizárta az esetleges összeférhetetlenségeket, mivel a főigazgató nem vett részt az EU–Katar légiközlekedési megállapodásról szóló tárgyalásokban.^[3] A Bizottság azt is állította, hogy az érintett munkautakat az akkor alkalmazandó szabályoknak megfelelően engedélyezték és bonyolították le.

3. 2023. március 7-én a Bizottság utasításokat adott ki a harmadik felek hozzájárulásával történő munkautazással kapcsolatban az összeférhetetlenség jövőbeli elkerülése érdekében, hatékonyan aktualizálva az alkalmazandó szabályokat.[4] Ezek az utasítások azokra az esetekre korlátozzák a harmadik felek munkautazáshoz való hozzájárulásának lehetőségét, amikor első látásra nem érzékelik az összeférhetetlenséget. A fenti stratégiai kezdeményezés 2023. decemberi lezárásakor az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy e szabályok gondos alkalmazása megakadályozza, hogy harmadik felek összeférhetetlenséget eredményező hozzájárulást nyújtsanak a munkavállalási célú utazásokhoz.

4. A 2021-ben, 2022-ben és 2023-ban tett munkahelyi utazásokra vonatkozó statisztikai információkból, amelyeket a Bizottság stratégiai kezdeményezése során megosztott az ombudsmannal, egyértelművé vált, hogy számos utazásra került sor, többek között a Bizottság irányításának legmagasabb szintjein is, amelyekhez harmadik országok és magánszektorbeli érdekek is hozzájárultak.

5. Mindezek alapján az ombudsman úgy határozott, hogy saját kezdeményezésű vizsgálatot indít annak értékelésére, hogy a Bizottság enyhítette-e az esetlegesen felmerülő összeférhetetlenségi kockázatokat, és ha igen, hogyan.

A vizsgálat

6. A vizsgálat során a Bizottság benyújtotta az ombudsmannak a vezető beosztású alkalmazottak 2021. január 1. és 2023. március 7. között tett munkautazásainak listáját, amelyek esetében harmadik felek (köztük nem uniós kormányok vagy egyéb magánérdekeltségek [5]) fedezték az utazási költségeket (vagy azok egy részét).[6] A Bizottság ezt a listát bizalmasnak minősítette [7].

7. A lista alapján az ombudsman 28, vezető beosztású alkalmazottak munkahelyi utazásaival kapcsolatos ügy vizsgálatát kérte.[8] Felkérte továbbá a Bizottságot, hogy nyújtson naprakész tájékoztatást a kiküldetésekre vonatkozó útmutatójának felülvizsgálatáról.

A Bizottság által előterjesztett érvek

8. Az ombudsman korábbi kezdeményezésével összefüggésben a Bizottság már – 2023. március 7. előtt és után – meghatározta a harmadik felek hozzájárulásával fizetett munkahelyi utazásokra vonatkozó szabályokat. Ezek közé tartozik a Bizottság „útmutatója a kiküldetésekről és az engedélyezett utazásokról”^[9]; az ajándékokról és a vendéglátásról szóló bizottsági iránymutatások ^[10]; valamint az EU személyzeti szabályzata ^[11] (lásd a mellékletet).

9. E vizsgálatra válaszul a Bizottság emlékeztetett arra, hogy a személyzet tagjainak munkahelyi utazási költségeit főszabályként szinte mindig az uniós költségvetés fedezi. Bizonyos feltételek mellett azonban e költségek egy részét harmadik felek is fedezhetik, nevezetesen olyan rendezvények szervezői, amelyeken a személyzet munkavégzés céljából utazó tagja is részt vesz. Erről a kiküldetésekről szóló útmutató rendelkezik.

10. A Bizottság hangsúlyozta, hogy a harmadik felek hozzájárulásainak elfogadása elsősorban diplomáciai vagy udvariassági célokat szolgál, és azt a munkavégzés céljából utazó alkalmazott a „küldetési utasítás” és a „költségelszámolás” részeként jelenti be. Mind a kiküldetési megbízást, mind a költségkimutatást a felettesek írják alá, és így „két szempár” ellenőrzése alá tartoznak. A harmadik fél hozzájárulásának elfogadásakor mind a munkavégzés céljából utazó alkalmazottnak, mind a felettesnek meg kell erősítenie, hogy nem áll fenn összeférhetetlenség. A Bizottság emlékeztetett arra, hogy a harmadik felek hozzájárulásával történő munkautazások száma a bizottsági alkalmazottak által tett összes üzleti út rendkívül kis részét teszi ki.

11. A Bizottság kifejtette, hogy bár korábban a főigazgatók saját szolgálati útjukra jelentkezhettek, mivel ők felelnek saját szervezeti egységeik költségvetéséért, ez a szabály nem érinti a tisztviselő függetlenségét csorbító személyes érdekeltségek bejelentésére vonatkozó általános kötelezettséget. Általánosabban fogalmazva, kétség esetén a személyzet tagjai kötelesek politikai szintű véleményt kérni az uniós személyzeti szabályzatban foglalt, az összeférhetetlenség elkerülésére vonatkozó horizontális szabály alapján.

12. A Bizottság emlékeztetett továbbá arra, hogy 2023. március 7-én azonnali hatállyal aktualizálta a munkahelyi utazásokra alkalmazandó szabályait annak érdekében, hogy minden szinten – többek között a főigazgatók és a szolgálatvezetők esetében is – biztosítsa a két szempár elvének tiszteletben tartását, azzal a céllal, hogy ne csak a valós vagy potenciális összeférhetetlenségeket, hanem azok észlelését is megszüntesse.

13. E tekintetben az aktualizált szabályok egyértelművé teszik, hogy a főigazgatók vagy a szolgálatvezetők a továbbiakban nem engedélyezhetik a harmadik felek hozzájárulásaival történő önálló munkavégzést. Ehelyett a felelős biztos kabinetfőnökének jóváhagyására van szükségük.

14. Az aktualizált szabályok tovább pontosítják, hogy azok a harmadik felek, amelyek hozzájárulhatnak a Bizottság alkalmazottainak munkahelyi utazásaihoz, az uniós tagállami hatóságokra korlátozódnak; EGT- és EFTA-országbeli hatóságok; nemzetközi szervezetek (ENSZ) vagy fórumok (G7/G20); állami vagy magánegyetemek, amennyiben a missziót tudományos célból hajtják végre.

15. Mint ilyen, a Bizottság azon a véleményen van, hogy a jövőben az olyan munkahelyi utazások, amelyek során harmadik felek fedezik a költségeket, főszabály szerint nem járhatnak összeférhetetlenség kockázatával vagy annak észlelésével. A Bizottság fedezi alkalmazottaik szükségesnek ítélt és a fenti listán nem szereplő szervezetek által szervezett munkahelyi utazásainak költségeit.

Az ombudsman értékelése

16. Az ombudsman vizsgálata egy 28 főből álló mintát vizsgált meg, amelyen a Bizottság vezető beosztású munkatársai utaztak, és amelyhez harmadik felek is hozzájárultak. E munkautak mindegyikére azelőtt került sor, hogy a Bizottság 2023. március 7-én felülvizsgálta volna szabályait. E harmadik felek hozzájárulásai közül egyet sem engedélyeztek volna az új szabályok, mivel az uniós tagállamok hatóságaitól, az EGT- és EFTA-országok hatóságaitól, a nemzetközi szervezetektől (ENSZ) vagy fórumoktól (G7/G20), valamint az állami vagy magánegyetemektől eltérő harmadik felek hozzájárulásai a továbbiakban nem fogadhatók el, ha a munkautazás tudományos célból történik.

17. A vizsgált ügyek többsége nem vetett fel olyan összeférhetetlenségi aggályokat, mint az ombudsman korábbi kezdeményezésében érintett korábbi főigazgatóé (lásd az 1. lábjegyzetet).

18. A fennmaradó ügyek az előző kezdeményezéshez vezető leleplezésekhez kapcsolódtak, de jelezték, hogy a kérdések szélesebb körűek. Mivel az Európai Csalás Elleni Hivatal kivizsgálta az ügyet, és az Európai Ügyészség is vizsgálatot folytat, az ombudsman további vizsgálata az ügyben nem indokolt.

19. A 28 akta vizsgálata azt is kimutatta, hogy hiányosságok voltak abban, hogy a Bizottság hogyan rögzítette a (potenciális) összeférhetetlenségre vonatkozó értékelését, mielőtt engedélyezte volna a részben harmadik felek által fizetett munkahelyi utazásokat.

20. Közelebbről, az ellenőrzött akták nem tartalmaztak arra vonatkozó bizonyítékot, hogy akár az érintett alkalmazott, akár a felettes érdemi értékelést végzett volna a harmadik felek hozzájárulásából eredő (potenciális) összeférhetetlenség kockázatairól. A szóban forgó munkautazási megállapodások szinte mindegyike tartalmazott arra vonatkozó nyilatkozatot, hogy nem áll fenn összeférhetetlenség, vagy hogy a feltárt esetleges összeférhetetlenségek nem ássák alá a Bizottság függetlenségét.[12] A nyilatkozatok azonban nem tartalmaztak érdemi értékelést, amelyben kifejtették, hogy miért nem azonosítottak olyan összeférhetetlenséget, amely aláásná a Bizottság függetlenségét.

21. Több olyan eset is volt, amikor a Bizottság által az esetleges összeférhetetlenségre vonatkozó nyilatkozatról benyújtott dokumentáció nem tartalmazta a felettes aláírását. Számos esetben a kiküldetési megbízásban vagy a költségkimutatásban nem szerepelt információ a harmadik fél hozzájárulásának jellegéről vagy értékéről (például utazás, szállás, vendéglátás).

22. Amint azt fentebb megjegyeztük, bár a harmadik felek észrevételeinek azon típusai, amelyeket az ombudsman a vizsgálata során látott, már nem megengedettek, az ombudsman úgy véli, hogy a fenti észrevételei továbbra is relevánsak a Bizottság aktualizált szabályai szerint. Bár kevésbé valószínű, nem kizárt, hogy az uniós tagállamok, az Európai Gazdasági Térség vagy az Európai Szabadkereskedelmi Térség nemzeti hatóságai, valamint a nemzetközi szervezetek és az állami vagy magánegyetemek által a munkavállalás céljából történő utazáshoz nyújtott hozzájárulások összeférhetetlenség kockázatával járhatnak. Ilyen esetekben a Bizottságnak a szóban forgó hozzájárulás engedélyezése előtt biztosítania kell az ilyen kockázatokra vonatkozó érdemi értékelésének megfelelő rögzítését. Az ombudsman két javaslatot tesz ennek javítására.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

További vizsgálatok nem indokoltak.

A Bizottság tájékoztatást fog kapni erről a határozatról.

Javítási javaslatok

1. Annak érdekében, hogy munkatársai ellenőrizni tudják az összeférhetetlenségi kockázatok értékelését a munkahelyi utazásokkal kapcsolatban, a Bizottságnak rögzítenie kell érdemi értékelését.

2. A Bizottságnak biztosítania kell, hogy a kiküldetési megbízásban és a kiküldetési költségekről szóló nyilatkozatban megfelelően rögzítsék a harmadik felek által a munkavállalási célú utazáshoz nyújtott hozzájárulások jellegét és értékét, és hogy minden engedélyezésre a megfelelő szinten kerüljön sor.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2025. január 10.

 

Melléklet – a harmadik felek által fizetett munkahelyi utazásokra vonatkozó szabályok

Útmutató a kiküldetésekhez

Az útmutató szerint a missziókhoz való harmadik fél általi hozzájárulások elfogadása elsősorban diplomáciai vagy udvariassági célokat szolgált. Kiküldetési költségeket harmadik felek csak akkor fizethetnek ki a személyzet tagjainak, ha a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő (például egy főigazgatóság) úgy ítéli meg, hogy egy ilyen kifizetés nem jár az összeférhetetlenség kockázatával. A harmadik felek hozzájárulásait a kiküldetési megbízás és a költségkimutatás részeként kell bejelenteni. Az ilyen harmadik féltől származó hozzájárulások elfogadásakor mind a missziót teljesítő személynek, mind a felettesnek meg kell erősítenie, hogy nem áll fenn összeférhetetlenség. Az összeférhetetlenség értékelését előzetesen, a kiküldetési megbízás jóváhagyása előtt kell elvégezni.

Azokban az esetekben, amikor a missziót főigazgató vagy szolgálatvezető látta el, az összeférhetetlenség értékelése elsősorban megalapozott megítélésükön alapult, tapasztalataikon alapult és felelősségi körük részét képezte. Az esetleges összeférhetetlenség gyanúja esetén azonban ki kellett volna kérniük a politikai szint és/vagy a Bizottság központi etikai szolgálatának véleményét ^[13].

Iránymutatások az ajándékokról és a vendéglátásról

Az iránymutatások szerint az ajándék pénzösszeg vagy bármely fizikai tárgy, vagy a nyilvános vagy magánjellegű eseményeken való ingyenes részvétel lehetősége, amely csak fizetés ellenében érhető el, és bizonyos értéket képvisel (például sportesemények, koncertek, színház, konferenciák stb. ingyenes jegyei), vagy bármely más, pénzbeli értékkel bíró előny, például szállítási költségek.

A vendéglátás az intézményen kívüli bármely forrásból származó étel, ital, szállás és/vagy szórakoztatás kínálata, amely egyfajta szívességnek minősül. A kiküldetési megbízásnak általában ki kell terjednie minden előrelátható vendéglátási ajánlatra, különösen az étkezésre, a szállásra és a szállításra, a kiküldetési program alapján. A kiküldetés engedélyezésekor ezek nem minősülnek vendéglátási ajánlatnak, mivel a szolgálat érdekében végzett feladatai ellátásának részét képezik. Ezen ajánlatok elfogadását a kiküldetési költségkimutatásban kell bejelenteni.

Az uniós alkalmazottnak felajánlott közvetlen ajándékokra és vendéglátásra, valamint az alkalmazottal – például házastársával – szoros kapcsolatban álló személynek felajánlott közvetett ajándékokra vagy vendéglátásra is kiterjed. Az uniós személyzet tagjai nem fogadhatnak el harmadik felek által kínált közvetlen vagy közvetett ajándékokat vagy vendéglátást. Ez a legnyilvánvalóbb abban az esetben, ha az ajándékokat olyan harmadik felek kínálják fel, amelyek részt vesznek a Bizottság hivatalos fellépésében, vagy azt kérik, különösen egy olyan érzékeny területen, ahol az alkalmazott belátható időn belül tevékenykedik, tevékenykedett vagy valószínűleg tevékenykedni fog. Elvileg minden ilyen ajándékot el kell utasítani.

El kell kerülni minden olyan helyzetet, amikor egy ajándék vagy vendéglátás elfogadása tényleges, potenciális vagy vélt összeférhetetlenséghez vezethet. Minden pénzösszeggel járó ajándékot, függetlenül az összegtől, el kell utasítani.

Az ajándékok vagy vendéglátás elfogadása kivételesen engedélyezhető, ha egyértelmű, hogy az nem veszélyezteti az alkalmazott objektivitását és függetlenségét, vagy észszerűen nem tűnik úgy, hogy ezt tenné, és nem sérti a Bizottság jó hírnevét. Ez az értékelés elsősorban a személyzet tagjának megalapozott megítélésén alapul, és ezt a Bizottságon belüli hierarchiájuk is megerősíti.

Bizonyos tényezők jelezhetik az engedély megadásának valószínűségét, például ha az ajándék vagy vendéglátás felajánlása alacsony értékű, vagy nagyszámú személynek szól. Ugyanezek a tényezők azonban arra is utalnak, hogy mikor tagadható meg az engedély, például ha az ajándék vagy vendéglátás felajánlása nagy értékű, vagy azt egyetlen alkalmazottnak címezték.

Egyéb tényezők, amelyeknek az eseti elemzést kell irányítaniuk annak meghatározásához, hogy egy ajándék vagy vendéglátás nyújtható-e, többek között a következők:

• az ajándékot vagy vendéglátást kínáló forrás jellege (magán vagy nyilvános);
• az ajándék vagy vendéglátás felajánlásának nyilvánvaló indítéka;
• kapcsolat az ajándékot vagy vendéglátást kínáló szervezet és a Bizottság között (pl. közbeszerzési eljárások, vizsgált ügyek, pénzügyi érdekek);
• az ajándék vagy vendéglátás jellege és becsült értéke, beleértve azt is, hogy történt-e egy vagy több ajánlat ugyanabból a forrásból;
• az ajánlat egyéni vagy kollektív célállomása;
• az alkalmazott feladatai;
• a személyzet tagjának a szóban forgó rendezvényen való részvételétől várt szolgáltatásért járó juttatások.

Engedélyt kell kérni az 50 és 150 euró közötti értékű ajándékokra is. A 150 eurót meghaladó értékű ajándékok engedélyezését megtagadják. Az ilyen ajándékot kapott alkalmazottnak tájékoztatnia kell felettesét, lehetőleg írásban, arról, hogy az ajándékot visszautasították. Az ajándékok értékét jóhiszeműen kell megbecsülni.

Amennyiben kétség merül fel azzal kapcsolatban, hogy egy ajándék elutasítása ellentétes lenne-e a társadalmi, udvariassági vagy diplomáciai szokásokkal, vagy más módon a jó hírnév veszélyeztetésével járna, az ügyet a Bizottság tudomására kell hozni, amely ezt követően dönt az esetleges elutasításról.

Személyzeti szabályzat

A személyzeti szabályzat ^[14] általános kötelezettségeket tartalmaz, amelyek az uniós személyzet valamennyi tagjára vonatkoznak. E vizsgálattal kapcsolatban a 11. cikk különös jelentőséggel bír, amely úgy rendelkezik, hogy „[a] tisztviselő a kinevezésre jogosult hatóság engedélye nélkül semmilyen kitüntetést, kitüntetést, szívességet, ajándékot vagy fizetést nem fogadhat el semmilyen kormánytól vagy az intézményen kívüli más forrásból, amelyhez tartozik, kivéve a kinevezése előtt, illetve katonai vagy más nemzeti szolgálat miatti külön szabadság alatt nyújtott szolgálatait, valamint az ilyen szolgálat tekintetében”.

Amennyiben egy uniós alkalmazott a 11. cikkel ellentétesen jár el, fegyelmi eljárás alá vonható ^[15].

 

[1] Lásd: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63485.

[2] A tárgyalások 2016-ban kezdődtek és 2019-ben zárultak le. A Spanyolország és az Egyesült Királyság között a gibraltári repülőtér kapcsán kialakult vita miatt az EU-nak nem volt lehetősége arra, hogy 2021. október 18. előtt aláírja a megállapodást. Lásd: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Lásd a Bizottság 2452. ülésének (Brüsszel, 2023. március 29.) jegyzőkönyvét, amely itt érhető el: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=en.

[4] Lásd az Európai Bizottság SI/2/2023/KR stratégiai kezdeményezésre adott válaszának 19. és 20. oldalát, amely itt érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934.

[5] A magánérdekek közé tartoznak, de nem feltétlenül korlátozódnak a vállalatokra, szervezetekre és egyesületekre.

[6] Lásd: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187444.

[7] A nyilvános hozzáférés iránti kérelem, amelyen keresztül a „Háttér” szakaszban említett küldetések részletei nyilvánossá váltak, a 2015–2021-es időszakra vonatkozott. Lásd: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Csak egy kiküldetés van, amely átfedésben van a Bizottság által az ombudsmannak vizsgálatra benyújtott aktákkal.

[8] Lásd: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187337. A Bizottság tisztázta a helyszíni vizsgálat iránti kérelmet, és megállapodott abban, hogy az tartalmazza „a szóban forgó kiküldetési kérelmek jóváhagyására irányuló bizottsági eljárás megértéséhez szükséges valamennyi releváns dokumentumot [..], beleértve az összeférhetetlenségi kockázatok Bizottság általi értékelését és a jóváhagyást”.

[9] A Bizottság C(2017)5323 határozata (2017. szeptember 27.) a tisztviselők személyzeti szabályzata VII. melléklete 11., 12. és 13. cikkének végrehajtására vonatkozó általános rendelkezésekről (kiküldetési költségek), valamint a kiküldetésekre és az engedélyezett utazásokra vonatkozó engedélyezett utazási útmutatóról, amelyet csatoltak a Bizottság által az ombudsmannak a korábbi stratégiai kezdeményezéssel összefüggésben adott válaszhoz: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934 (lásd a 3. és 4. mellékletet). A „küldetés” a munkavégzés helyétől kizárólag az uniós intézmény érdekében, közvetlen felettes utasítására történő elutazás. Ezt általában az uniós költségvetésből fizetik ki. Az „engedélyezett utazás” önkéntes alapon, az alkalmazási helytől távol történik, elsősorban az alkalmazott érdekében, de bizonyos előnyökkel is jár az uniós intézmény számára.

[10] Šefčovič alelnök közleménye a Bizottságnak az alkalmazottaknak nyújtott ajándékokra és vendéglátásra vonatkozó iránymutatásokról - SEC(2012)167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Lásd: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] A nyilatkozat szerint: „A kiküldetés aláírásával az engedélyezésre jogosult tisztviselő kijelenti, hogy tudomására jutott, hogy a kiküldetés és a szervező által kifizetett költségek nem jelentenek potenciális összeférhetetlenséget, vagy amennyiben ez a helyzet áll fenn, ez nem sérti a Bizottság függetlenségét.” Ez a nyilatkozat egy kivételével valamennyi ellenőrzött aktában szerepelt.

[13] Az összeférhetetlenségre vonatkozó, a 2019. évi etikai útmutató 5., 31. és 48. oldalán ismertetett általános szabály alapján.

[14] Lásd: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] A személyzeti szabályzat 86. cikkével és IX. mellékletével összhangban, lásd a 25. lábjegyzetet.