A panasz előzményei

1. Az uniós átláthatósági nyilvántartást azért hozták létre, hogy a nyilvánosság nyomon követhesse az érdekképviselők tevékenységeit, és tisztában legyen az uniós szakpolitikákra és döntéshozatalra gyakorolt lehetséges hatásukkal. Az uniós intézmények az érdekelt felekkel való kapcsolattartás során a nyilvántartásra támaszkodnak. A nyilvántartás az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság által intézményközi megállapodás alapján közösen működtetett online adatbázis.[1] Felkérjük az érdekképviselőket, hogy regisztrálják magukat, és adjanak tájékoztatást szervezetükről és az általuk követett érdekekről. Minden intézmény rendelkezik olyan szabályokkal, amelyek a nyilvántartásba vételt bizonyos érdekképviseleti tevékenységek végzésének előfeltételévé teszik. Ezenkívül minden regisztrálónak be kell tartania egy magatartási kódexet [2].

2. A nyilvántartást a három intézmény tisztviselőiből álló közös titkárság kezeli, amely nyomon követi a szolgáltatott információkat, és kivizsgálhatja azokat az eseteket, amikor a nyilvántartottak állítólagosan nem tartják be a magatartási kódexet.

3. Ebben az esetben a panaszos, egy fogyasztóvédelmi szervezet két panaszt nyújtott be az átláthatósági nyilvántartás titkárságához azzal kapcsolatban, hogy két regisztráló, egy tanácsadó cég és egy olyan egyesület, amely az élelmiszerek tápértékjelölési rendszere ellen érvel, állítólag nem tartotta be a magatartási kódexet. A panaszos azzal érvelt, hogy egyik szervezet sem hozta nyilvánosságra az élelmiszeriparral fennálló kapcsolatait, és félrevezető információkat szolgáltatott a köztük lévő kapcsolatról, az általuk képviselt érdekekről és finanszírozásuk forrásairól.

4. Konkrétabban, a panaszos azzal érvelt, hogy annak ellenére, hogy a tanácsadó cég alapítója és ügyvezető igazgatója egyben az egyesület alapítója is, a két szervezet nem áll kapcsolatban az átláthatósági nyilvántartással. Ezenkívül a tanácsadó cég nem hozta nyilvánosságra a nyilvántartásban az élelmiszeriparral fennálló kapcsolatait, bár korábban képviselte ügyfeleit ebben az ágazatban, és úgy tűnik, még mindig aktív ezen a területen. A panaszos megjegyezte továbbá, hogy az egyesület nem hozott nyilvánosságra semmilyen információt a nyilvántartásról tagjairól, szponzorairól és partnereiről. Aggodalmát fejezte ki tehát amiatt, hogy a tanácsadó cég leplezte, hogy az egyesületet ügyfelei élelmiszer-címkézéssel kapcsolatos érdekeinek védelmére használja fel.

5. A panaszos továbbá azt állította, hogy a tanácsadó cég alkalmazottai visszaéltek akkreditációjukkal, amikor az egyesület nevében beléptek a Parlament épületeibe, és hogy a tanácsadó cég egyik szakpolitikai tanácsadója részt vett egy, a Parlament által szervezett, élelmiszerekkel kapcsolatos rendezvényen, és nem a tanácsadó cég alkalmazottjaként, hanem önfoglalkoztatóként jelentkezett be.

6. A titkárság két vizsgálatot indított a panaszokkal kapcsolatban. Ez azt eredményezte, hogy a tanácsadó egyértelművé tette, hogy nincsenek olyan ügyfelei, akik érdekeltek az élelmiszer-politikában, és hogy a Parlament rendezvényén részt vevő alkalmazott a tanácsadó független, önálló vállalkozó tanácsadója volt, és így pontosan regisztrálta foglalkoztatási státuszát az eseményre. Az egyesület a maga részéről arról tájékoztatta a titkárságot, hogy nem rendelkezik költségvetéssel, mivel azt alapítója pro bono kezeli. Tagjai és kapcsolt vállalkozásai sincsenek.

7. A titkárság megállapította, hogy mindkét szervezet kielégítő magyarázatot adott, és aktualizálta a nyilvántartásba vételek során szolgáltatott információkat. A Bizottság lezárta a vizsgálatokat, és ennek megfelelően tájékoztatta a panaszost.

8. Mivel a panaszos elégedetlen volt azzal, ahogyan a titkárság a vizsgálatait lefolytatta, 2023 márciusában az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

9. Az ombudsman vizsgálatot indított azzal kapcsolatban, hogy az átláthatósági nyilvántartás titkársága hogyan kezelte a panaszokat, és értékelte az érintett szervezetek által a nyilvántartásban szolgáltatott információkat.

10. Az ombudsman vizsgálócsoportja megvizsgálta a titkársághoz benyújtott mindkét panasz aktáját, beleértve a vizsgálatokkal kapcsolatban elfogadott jelentéseket és indokolással ellátott véleményeket, valamint a panaszos, a titkárság és a nyilvántartottak közötti levelezést.

11. 2023 júniusában az ombudsman vizsgálati csoportja találkozott a titkárság képviselőivel, hogy további felvilágosítást kérjen arról, hogyan folytatta le a két panasszal kapcsolatos vizsgálatait.[3] Az ombudsman megosztotta az ülésről készült jelentést a panaszossal, és a panaszos észrevételeket tett.

Az ombudsman elé terjesztett érvek

Az átláthatósági nyilvántartás titkársága

12. Az ombudsman vizsgálócsoportjával folytatott találkozó során a titkárság kijelentette, hogy a panasztételi eljárás valamennyi lépését követte, és hogy az érintett nyilvántartottak konstruktív módon együttműködtek, és frissítették a nyilvántartásban szereplő információkat.

13. A titkárság azt is kifejtette, hogy vizsgálatai keretében további információkat és pontosításokat kért a nyilvántartottaktól, beleértve a szövetség tagságára vonatkozó információkat is. Az egyesület kifejtette, hogy nincsenek tagjai, és linket biztosított az online kiáltványához. A titkárság úgy ítélte meg, hogy a kapcsolat nem releváns a vizsgálat szempontjából.

14. A két szervezet közötti kapcsolatot illetően a titkárság elismerte, hogy a nyilvántartottaknak tájékoztatást kell nyújtaniuk tagságukról és hovatartozásukról. A „kapcsolódás” fogalmának azonban nincs szigorú jogi meghatározása. A titkárság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a tagságot nem lehet az egyéni tagság szempontjából értelmezni, hanem csak a jogalanyok közötti kapcsolat szempontjából, például ha egy vállalat egy szakszervezet tagja, vagy ha egy szövetség egy szélesebb körű ernyőszervezet része. A titkárság ezért úgy ítélte meg, hogy ha egy személy két szervezet tagja vagy alkalmazottja, a két szervezet a nyilvántartás alkalmazásában nem tekinthető kapcsolódó szervezetnek. A szóban forgó ügyben, bár a tanácsadó cég vezetője egyben az egyesület alapítója is, a titkárság nem tekintette őket „kapcsolt” szervezeteknek. A titkárság megjegyzi, hogy mindenesetre az a tény, hogy ugyanaz a személy kezeli mindkét szervezetet, látható a nyilvántartásban a szóban forgó személy keresésekor. 

15. A titkárság tisztázza továbbá, hogy a tanácsadó cég alkalmazottjának a Parlament által szervezett rendezvényen való részvétele és a tanácsadó cég parlamenti akkreditációval való esetleges visszaélése tekintetében mindkét kérdés kívül esik az átláthatósági nyilvántartás hatálya alá tartozó tevékenységeken. A titkárság kifejti, hogy az érdekképviselőnek a Parlament által szervezett rendezvényeken való puszta részvétele nem igényel nyilvántartásba vételt az átláthatósági nyilvántartásban, mivel úgy véli, hogy az ilyen részvételnek általában nem célja az uniós szakpolitikák vagy az uniós intézmények döntéshozatali folyamatainak befolyásolása. Az akkreditációt illetően a titkárság kifejti, hogy inkább arról van szó, hogy a Parlament hogyan adja meg az akkreditációt a szervezeteknek, és nem tartozik a magatartási kódex hatálya alá.

A panaszos részéről

16. A panaszos azzal érvelt, hogy panaszának alapvető eleme a szövetségben való tagság, és hogy a titkárságnak tovább kellett volna vizsgálnia ezt a szempontot a két szervezet közötti lehetséges kapcsolatok értékelése érdekében.

17. A panaszos továbbá úgy vélte, hogy a titkárság a „kapcsolódás” szűk fogalommeghatározására támaszkodott, ami ellentétes az átláthatósági nyilvántartás szellemével és céljával. Azzal érvelt, hogy azokban az esetekben, amikor ugyanaz a személy irányítja mindkét szervezetet, azokat „kapcsolt” szervezeteknek kell tekinteni, és ezeket az információkat közzé kell tenni a nyilvántartásban.

18. A panaszos továbbá úgy vélte, hogy a Parlamentben tartott eseménnyel kapcsolatban – a titkárság állításával ellentétben – a nyilvántartottaknak az uniós intézményekkel fenntartott kapcsolataikban azonosítaniuk kell magukat és azt a szervezetet, amelynek dolgoznak vagy amelyet képviselnek, és nincs különbségtétel a szervezett eseménnyel kapcsolatban.

Az ombudsman értékelése

19. Az átláthatósági nyilvántartás különösen fontos az átlátható és etikus uniós közigazgatás biztosítása és az uniós polgárok uniós döntéshozatali folyamatba vetett bizalmának fenntartása szempontjából. A nyilvántartás lehetővé teszi a nyilvánosság számára az uniós jogszabályok és szakpolitikák befolyásolására törekvő érdekképviselők tevékenységeinek nyomon követését. Ezért elsődleges fontosságú, hogy a nyilvántartottak által szolgáltatott információk „teljesek, pontosak és nem félrevezetőek” legyenek, amint azt a magatartási kódex előírja [4], és hogy a titkárság érdemben és alaposan kivizsgálja a magatartási kódex állítólagos be nem tartásával kapcsolatos panaszokat. Az ombudsman ezen üggyel kapcsolatos vizsgálata annak értékelésére irányult, hogy a titkárság folytatott-e érdemi vizsgálatokat.

20. Ebben az esetben a titkárság két vizsgálatot indított azzal kapcsolatban, hogy a két nyilvántartott állítólag nem tartotta be a magatartási kódexet. A panaszosok rendelkezésére bocsátotta a panaszok másolatát, és további információkat és pontosításokat kért tőlük a panaszok bizonyos vonatkozásaival kapcsolatban. A titkárság értékelte a kapott válaszokat, és az értékelés alapján felkérte a nyilvántartottakat, hogy frissítsék a nyilvántartásban szereplő információkat. Mivel a titkárság úgy ítélte meg, hogy a nyilvántartottak konstruktívan együttműködtek, és frissítették a nyilvántartásban szereplő információkat, lezárta a vizsgálatokat.

21. Az iratokba való betekintés alapján az ombudsman úgy véli, hogy a regisztrálók által ebben az ügyben nyújtott pontosításoknak aggályokat kellett volna felvetniük, amelyeknek viszont további vizsgálatra kellett volna késztetniük a titkárságot.[5] Különösen, bár az egyesület kijelentette, hogy sem tagjai, sem kapcsolt vállalkozásai nincsenek, megemlítette, hogy más szervezetek eseti alapon „segítséget” nyújtottak számára, és utalt a kiáltvány aláíróira, anélkül, hogy tájékoztatást nyújtott volna az érintett személyekről és szervezetekről, sem arról, hogy részvételük az átláthatósági nyilvántartás hatálya alá tartozó tevékenységeket érintett-e. A titkárság nem kért további információkat annak tisztázására, hogy az „egyéb szervezetek” milyen „segítséget” nyújtottak az egyesületnek. Ehelyett úgy ítélte meg, hogy a manifesztummal való kapcsolat nem releváns a vizsgálata szempontjából. Erre tekintettel az ombudsman megállapítja, hogy a titkárság csak korlátozottan értékelte a két nyilvántartotttól kapott válaszokat.

22. A titkárság továbbá úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó két regisztráló nem állt kapcsolatban egymással annak ellenére, hogy ugyanaz a személy irányította őket. Kifejtette, hogy a szervezeteket csak a két jogi személy vagy önálló vállalkozóként nyilvántartásba vett természetes személyek közötti kapcsolatok tekintetében tekinti kapcsoltnak, nem pedig abban az esetben, ha a szervezetek között egyéni szinten (egy tag vagy egy alkalmazott által) kapcsolat áll fenn.

23. Bár a regisztrálóknak egyértelműen tájékoztatást kell nyújtaniuk „tagjaikról és/vagy az érintett hálózatokkal és egyesületekkel való kapcsolatukról” [6], az intézményközi megállapodás vagy a kérelmezőkre és regisztrálókra vonatkozó iránymutatások nem határozzák meg a kapcsolat fogalmát, amely e tekintetben csak korlátozott pontosítással szolgál.[7] Egyértelmű iránymutatás hiányában meg kell vizsgálni az átláthatósági nyilvántartás célját, amelynek célja, hogy lehetővé tegye a nyilvánosság számára az uniós jogszabályok és szakpolitikák befolyásolására törekvő érdekképviselők nyomon követését.[8] Ez magában foglalja a nyilvánosság tájékoztatását arról, hogy „milyen érdekeket képviselnek uniós szinten, ki által és kinek a nevében”.[9] A kapcsolatot ezért a nyilvános ellenőrzés biztosításának szükségességére tekintettel kell értelmezni, hogy a nyilvánosság rendelkezésére álljon minden olyan releváns információ, amely lehetővé teszi számára az érdekképviselők uniós szakpolitikákra és döntéshozatalra gyakorolt befolyásának megfelelő nyomon követését. A nyilvántartás mögöttes logikájával összhangban a „kapcsolódás” fogalmát tágan kell értelmezni, hogy az minden olyan helyzetre kiterjedjen, amikor a nyilvántartottak egyértelmű és releváns kapcsolatban állnak egy másik szervezettel.

24. Nem vitatott, hogy az ebben az ügyben érintett szervezeteket ugyanaz a személy alapította és irányította, és ugyanazon az érdeklődési területen lobbitevékenységet folytatnak az uniós intézmények felé.[10] Így egyértelmű kapcsolat áll fenn a két szervezet között, amelynek tükröződnie kellett volna a nyilvántartásban.

25. A fentiek fényében az ombudsman egyetért a panaszossal abban, hogy a titkárság a „kapcsolódás” szűk meghatározását alkalmazta, ami nincs összhangban az átláthatósági nyilvántartás szellemével és céljával. Úgy véli továbbá, hogy a titkárság által végzett vizsgálatok túl korlátozottak voltak, mivel a regisztrálók által ebben az esetben nyújtott pontosításoknak további vizsgálatokat kellett volna kiváltaniuk. Pontosan azért, mert a titkárság nem rendelkezik a nyilvántartottak által szolgáltatott összes információ nyomon követéséhez szükséges eszközökkel, biztosítania kell, hogy érdemi és alapos vizsgálatokat folytasson le, amikor a magatartási kódex állítólagos be nem tartásával kapcsolatos panaszokat kap. A jelen ügyben nem ez volt a helyzet.

26. Ami a Parlamentbe való akkreditált belépéssel való állítólagos visszaélést illeti, az ombudsman először is megjegyzi, hogy a titkárság a vizsgálat részeként nem foglalkozott ezzel a kérdéssel a panaszosnak adott válaszaiban. Csak az ombudsman vizsgálócsoportjával tartott találkozó során fejtette ki, hogy ez a szempont kívül esik a magatartási kódex hatályán, és inkább arra vonatkozik, hogy a Parlament hogyan adja ki az akkreditációt.

27. Az ombudsman megjegyzi, hogy bár a nyilvántartottak akkreditációs kérelmüket az átláthatósági nyilvántartás portálján keresztül nyújtják be, a Parlament dönt arról, hogy saját szabályai szerint kiadja-e az akkreditációt, és biztosítja-e e szabályok betartását.[11] Mindazonáltal a magatartási kódex értelmében a nyilvántartottaknak „tiszteletben kell tartaniuk és el kell kerülniük az aláíró intézmények által megállapított különleges hozzáférési és biztonsági szabályokat és szabályokat”.[12] Ez azt jelenti, hogy a nyilvántartás hatálya alá tartozó tevékenységekkel összefüggésben a titkárság kivizsgálhatja a különleges hozzáférési és biztonsági szabályok állítólagos megsértését vagy akadályozását. A titkárság elmulasztotta ezt a megkülönböztetést, és az átláthatósági nyilvántartás hatálya alá tartozó tevékenységek keretein belül nem értékelte a panaszos állításait.

28. Az ombudsman összességében megállapítja, hogy a feltárt hiányosságok hivatali visszásságnak minősülnek. Mivel azonban az egyesület már nem szerepel az átláthatósági nyilvántartásban, úgy véli, hogy a panaszos által benyújtott két panasz új vizsgálatának lefolytatására vonatkozó ajánlás nem szolgálna hasznos célt. Az ombudsman inkább a fenti megállapítások alapján tesz javaslatokat.

29. Ami a tanácsadó szakpolitikai tanácsadójának a Parlament által szervezett rendezvényen „önálló vállalkozóként” való állítólagos megtévesztését illeti, az ombudsman megjegyzi, hogy a titkárság következetlen információkat szolgáltatott a panaszosnak. Először tisztázta a panaszos szakpolitikai tanácsadójának foglalkoztatási státuszát, és a vizsgálócsoporttal folytatott találkozó során hozzátette, hogy a panasz ezen eleme nem tartozik az átláthatósági nyilvántartás hatálya alá tartozó tevékenységek közé, mivel a Parlament által szervezett rendezvényen való puszta részvétel nem igényel regisztrációt.

30. Bár az ombudsman sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy ezt a titkárság által végzett vizsgálatokkal összefüggésben nem magyarázták el egyértelműen a panaszosnak, úgy véli, hogy a titkárság álláspontja összhangban van a Parlament által e tekintetben elfogadott új szabályokkal [13].

31. A fentiek fényében az ombudsman négy javaslattal zárja le az ügyet. Megjegyzi továbbá, hogy az Európai Számvevőszék jelenleg ellenőrzi az átláthatósági nyilvántartást, és különjelentést készít, amelynek következtetéseit várja. Ezzel összefüggésben továbbra is nyomon követi a titkárság szerepét az átláthatósági nyilvántartás nyomon követése és végrehajtása tekintetében.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az átláthatósági nyilvántartás titkársága hivatali visszásságot követett el a két panasz kivizsgálása során.

A panaszost és az átláthatósági nyilvántartás titkárságát tájékoztatják erről a döntésről.

Javaslatok

A titkárságnak a magatartási kódex állítólagos megsértésével kapcsolatos panaszok kivizsgálása során a következőket kell biztosítania:

alapos és érdemi vizsgálatot folytat, többek között további információkat kér a nyilvántartottaktól;

b) amennyiben kétség merül fel a szolgáltatott információk valódiságát illetően, törekednie kell a független és/vagy nyilvánosan elérhető forrásokból származó információk ellenőrzésére;

c) pontosítsa a „kapcsolt felek” fogalmára vonatkozó iránymutatását annak biztosítása érdekében, hogy az tartalmazza a nyilvántartottak tevékenységeinek nyilvános ellenőrzéséhez szükséges valamennyi elemet;

d) amennyiben a panasz egyes elemei nem tartoznak a titkárság vizsgálati hatáskörébe, ezt egyértelműen közölni kell a panaszossal, magyarázattal együtt.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2024. 02. 07.

[1] Intézményközi megállapodás (2021. május 20.) az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között a kötelező átláthatósági nyilvántartásról: http://data.europa.eu/eli/agree_interinstit/2021/611/oj; Az átláthatósági nyilvántartás itt érhető el: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[2] Az intézményközi megállapodás I. mellékletében foglaltak szerint.

[3] Az ülésről készült jelentés itt érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/172516

[4] az intézményközi megállapodás 1. mellékletének f) pontja

[5] Az intézményközi megállapodás III. mellékletének 3.3. pontja kimondja, hogy „[a] titkárság figyelembe veszi a 3.2. pont alapján kapott, indokolással ellátott válaszokat, összegyűjti a releváns információkat, és jelentést készít a megállapításairól” (utólagos kiemelés).

[6] az intézményközi megállapodás II. mellékletének i) pontja

[7] Az iránymutatás hozzáteszi, hogy „[a] leányvállalatokra, leányvállalatokra vagy hasonlókra (pl. a nyilvántartás hatálya alá tartozó tevékenységek végzésére és a kapcsolódó költségekre) vonatkozó releváns információkat itt kell feltüntetni [a „Tagság és tagság” mezőben]”, lásd az átláthatósági nyilvántartás pályázóknak és nyilvántartottaknak szóló iránymutatását, 2021. szeptember 1., 20. o., elérhető itt: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=en&reference=GUIDELINES.

[8] Az intézményközi megállapodás (5) preambulumbekezdése

[9] Lásd az átláthatósági nyilvántartás „Mi az átláthatósági nyilvántartás?” című szakaszát (hozzáférés: 2023.11.30.).

https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do;TRPUBLIC-ID-prod=SSEgsIQMHdolsaCeYsMQemV527fy9syvTG7JRfSmSk27YAXLV5_F!918671259?locale=en&reference=WHY_TRANSPARENCY_REGISTER

[10] A nyilvántartásban mindkét szervezet „élelmiszer és egészség” és „élelmiszer-biztonság” érdeklődési területként szerepel.

[11] Az Európai Parlament Biztonsági és Védelmi Főigazgatósága által 2016. november 25-én elfogadott végrehajtási rendelkezések a Parlament épületeibe való belépést biztosító belépőkártyákra vonatkozó szabályok tekintetében

[12] az intézményközi megállapodás I. mellékletének p) pontja.

[13] Az érdekképviselőknek a Parlament épületeiben tartott rendezvényeken való részvételére vonatkozó szabályok, az Elnökség 2023. június 12-i határozata: https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf