A panasz előzményei

1. 2020 decemberében az Európai Bizottság javaslatot tett a digitális szolgáltatásokról szóló jogszabályra [1] és a digitális piacokról szóló jogszabályra [2]. A két jogalkotási aktus [3] célja a digitális szolgáltatásokra vonatkozó szabályok korszerűsítése az EU-ban azáltal, hogy biztonságosabb digitális teret teremt a felhasználók számára, ahol alapvető jogaik védelemben részesülnek, valamint egyenlő versenyfeltételeket teremt az innováció, a versenyképesség és a növekedés előmozdítása érdekében.

2. 2021 szeptemberében a panaszos médiaorgánum nyilvános hozzáférést [4] kért a digitális piacokról szóló jogszabály tervezetéről és a digitális szolgáltatásokról szóló jogszabály tervezetéről a Tanács Jogi Szolgálata, annak belső munkacsoportjai és az Európai Bizottság között folytatott eszmecserékhez.

3. A Tanács megtagadta a dokumentumokhoz való teljes körű hozzáférést, azzal érvelve, hogy azok közzététele aláásná a jogi tanácsadás és a jövőbeli bírósági eljárások [5] védelmét, valamint a Tanács folyamatban lévő döntéshozatali eljárását [6].

4. A panaszos arra kérte a Tanácsot, hogy vizsgálja felül határozatát („megerősítő kérelem” benyújtásával). Úgy ítélte meg, hogy a Tanács nem fejtette ki kellőképpen, hogy a hozzáférhetővé tétel hogyan sértené a védett érdekeket, és hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek fűződik.

5. A Tanács fenntartotta az összes dokumentumhoz való teljes körű hozzáférés megtagadására vonatkozó eredeti határozatát.

6. A felülvizsgálat eredményével elégedetlen panaszos 2022 áprilisában az ombudsmanhoz fordult.

Az ombudsman megoldási javaslata

7. Az ombudsman megjegyezte, hogy az uniós polgároknak a Szerződésen alapuló [7] joguk van részt venni az Unió demokratikus életében, és ezért az uniós döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni [8]. Ez különösen akkor fontos, ha az uniós intézmények jogalkotói minőségükben járnak el.[9] A jogalkotás átláthatóságának ezen elvét az uniós szerződések [10] rögzítik, és a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós jogszabályok is tükrözik, amelyek kimondják, hogy a jogalkotási dokumentumoknak közvetlenül hozzáférhetőnek kell lenniük a nyilvánosság számára, kivéve, ha közzétételük sértene egy vagy több, kifejezetten védett érdeket [11].

8.  Az ombudsman megvizsgálta a szóban forgó 16 dokumentumot, és megállapította, hogy azok egyértelműen jogalkotási dokumentumok, amelyekre a legmagasabb szintű átláthatósági normákat kell alkalmazni. Ezért a Tanács által a nyilvános hozzáférés megtagadása során hivatkozott kivételeket még szigorúbban kell alkalmazni [12].

9. A Tanács pontosította, hogy a szóban forgó dokumentumok az érintett munkacsoportokon belüli információcserék, amelyek technikai és előkészítő jellegűek. Azzal érvelt, hogy nyilvánosságra hozataluk – a megerősítő határozat időpontjában – súlyosan alááshatta volna az akkor még folyamatban lévő döntéshozatali folyamatot azáltal, hogy gyengítette álláspontját az Európai Parlamenttel a közeljövőben tartandó háromoldalú egyeztetésen [13]. A Tanács továbbá úgy ítélte meg, hogy a nyilvánosságra hozatal indokolatlan külső nyomásnak tehette volna ki a Tanács tagjait és jogi szolgálatának tagjait, és megkönnyíthette volna a gazdasági és/vagy politikai érdekkel rendelkező harmadik felek célzott kísérleteit a tagállamok befolyásolására, mivel rávilágított volna a tagállamok közötti (nem) egyetértésre.

10. A Tanács azzal is érvelt, hogy az uniós ítélkezési gyakorlatnak megfelelően megtagadhatja a jogalkotási eljárás keretében adott, különösen érzékeny jogi véleményekhez való hozzáférést. Ebben az összefüggésben pontosította, hogy a szóban forgó dokumentumok a szélesebb körű megbeszélések előkészítése céljából folytatott előzetes megbeszélések keretében adott jogi tanácsokat tartalmaznak. Azt állította, hogy a közzététel ebben a szakaszban hatással lehet a jogi vélemények megfogalmazásának módjára, és aláásná a Jogi Szolgálat azon lehetőségét, hogy külső befolyástól mentesen fejezze ki álláspontját.

11. A Tanács továbbá azzal érvelt, hogy az uniós ítélkezési gyakorlat elismeri az intézmény jogi szolgálata által a per tárgyát képező ügyekkel kapcsolatban adott jogi tanácsadás különösen érzékeny jellegét. Ezzel összefüggésben a Tanács úgy ítélte meg, hogy nagy a valószínűsége annak, hogy a javasolt szöveget bíróság előtt megtámadják. Úgy ítélte meg, hogy ezért észszerűen előre látható, hogy a hozzáférhetővé tétel sértené a Jogi Szolgálat azon képességét, hogy hatékonyan megvédje a Tanács határozatát e jövőbeli bírósági eljárásokban.

12. A megoldásra irányuló javaslatában az ombudsman megjegyezte, hogy a jogalkotási javaslattal kapcsolatban a Tanácsban folytatott megbeszélések előzetes jellege önmagában nem indokolja az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (3) bekezdésében meghatározott kivétel alkalmazását.[14] Ezért a megbeszélések előkészítő jellege és az a tény, hogy a Tanács még nem alakította ki végleges álláspontját, önmagában nem bizonyítja, hogy a nyilvánosságra hozatal súlyosan veszélyeztetné a Tanács döntéshozatali eljárását.

13. Az ombudsman elismerte, hogy a külső nyomás kockázata jogszerű indokot jelenthet a nyilvános hozzáférés korlátozására. Úgy vélte azonban, hogy a Tanács nem szolgáltatott olyan bizonyítékot, amely arra utalna, hogy a jogalkotó szerv bármely olyan tagja, aki jogszabálytervezetek módosítását javasolja, a nyilvánosságtól elvárhatónál nagyobb reakciót váltana ki [15].

14. Az ombudsman úgy vélte, hogy a lobbizás – legyen szó akár a nyilvánosság tagjairól, akár gazdasági és/vagy politikai érdekkel bíró csoportokról – a jogalkotási folyamat elvárt, sőt üdvözlendő része. Úgy véli, hogy a közzététel javítaná a döntéshozatali folyamat minőségét és legitimitását azáltal, hogy lehetővé tenné a nyilvánosság – többek között a lobbisták és az újságírók – számára, hogy hatékonyabban és egyenlő feltételek mellett vegyenek részt ebben a folyamatban.

15. Az ombudsman megjegyezte, hogy az uniós ítélkezési gyakorlattal [16] összhangban az a kérdés, hogy egy vélemény különösen érzékeny-e, nem függ attól, hogy a felvetett jogi kérdések ellentmondásosak-e és egyet nem értés tárgyát képezik-e. Sokkal inkább attól függ, hogy magának a véleménynek a tartalma különösen érzékeny-e. Az ombudsman arra az álláspontra helyezkedett, hogy a dokumentumokban szereplő információk nem tekinthetők teljes egészében érzékenynek.

16. Az ombudsman megjegyezte továbbá, hogy az uniós ítélkezési gyakorlattal [17] összhangban az intézmény feltételezett bírósági eljárásokban való védekezési képessége veszélyeztetésének kockázatára való általános hivatkozás nem elegendő a jogalkotási dokumentumok esetében megkövetelt legmagasabb szintű átláthatóság alóli kivétel igazolásához.

17. Erre tekintettel az ombudsmant nem győzték meg a Tanács azon magyarázatai, amelyek szerint a közzététel sértené a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós jogszabályokban meghatározott kivételek által védett érdekeket. Úgy vélte, hogy a Tanácsnak felül kell vizsgálnia álláspontját, és a következő megoldási javaslatot tette [18]:

Az ombudsman javasolja, hogy a Tanács a fenti észrevételek figyelembevételével vizsgálja felül álláspontját annak érdekében, hogy a kért dokumentumokhoz a lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférést biztosítsa. Amennyiben a Tanács úgy ítéli meg, hogy a hozzáférés nem biztosítható, szükség esetén bizalmas mellékletben részletesen és az egyes dokumentumokra hivatkozva ki kell fejtenie, hogy e dokumentumok közzététele hogyan sértené az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében felsorolt egy vagy több köz- vagy magánérdeket.

18. Válaszul a Tanács elfogadta az ombudsman megoldásra irányuló javaslatát, és nyilvános hozzáférést biztosított a kért dokumentumokhoz, kizárólag a személyes adatok kitakarásával.

19. A Tanács azonban fenntartotta azon álláspontját, hogy a megerősítő határozat meghozatalának időpontjában a döntéshozatali eljárás még korai szakaszban volt, és a Parlament, a Tanács és a Bizottság közötti intézményközi megbeszélések hamarosan megkezdődtek. Mivel az intézményközi megbeszélések lezárultak és a két jogalkotási szöveget elfogadták, a kért dokumentumok közzététele már nem fogja aláásni a jogi tanácsadás és a jövőbeli bírósági eljárások, valamint a folyamatban lévő döntéshozatali eljárás védelmét.

Az ombudsman értékelése a megoldásra irányuló javaslatot követően

20. Bár az ombudsman üdvözli, hogy a Tanács pozitívan reagált a megoldásra irányuló javaslatára, és úgy határozott, hogy széles körű nyilvános hozzáférést biztosít a szóban forgó dokumentumokhoz, megjegyzi, hogy a Tanács fenntartja azon álláspontját, hogy megerősítő határozatának elfogadásakor a hozzáférés megtagadása indokolt volt. Csak az idő múlása, valamint az a tény, hogy az intézményközi megbeszélések lezárultak, és mindkét jogalkotási szöveget elfogadták, késztette a Tanácsot arra, hogy beleegyezzen a kért dokumentumok közzétételébe.

21. Az ombudsman megismétli azon álláspontját, hogy azok az indokok, amelyekre a Tanács a megerősítő határozat elfogadásakor a vonatkozó jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadásáról szóló határozatát alapozta, nem voltak meggyőzőek.

22. Az ombudsman emlékeztet arra, hogy a jogalkotási dokumentumokhoz, köztük az intézmények jogi szolgálatai által a jogalkotási eljárással kapcsolatban készített dokumentumokhoz [19] való időben történő hozzáférés elengedhetetlen ahhoz, hogy a polgárok gyakorolhassák az Unió demokratikus életében való részvételhez való, Szerződésen alapuló jogukat.

23. Mivel több mint egy év telt el azóta, hogy a panaszos először benyújtotta kérelmét, a panaszos nem használhatja fel a most közzétett információkat arra a célra, amelyet eredetileg szándékozott, nevezetesen arra, hogy tájékoztassa a polgárokat a két folyamatban lévő jogalkotási folyamatról.

24. Az ombudsman ismételten felszólítja a Tanácsot, hogy olyan időpontban bocsássa rendelkezésre a jogalkotási dokumentumokat, amely lehetővé teszi a nyilvánosság számára a folyamatban lévő döntéshozatali folyamatban való hatékony részvételt.

25. Ebben az összefüggésben megjegyzi, hogy a Bíróság nemrégiben megerősítette, hogy amennyiben a dokumentumok jogalkotási folyamat részét képezik, az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében meghatározott kivételeket még szigorúbban kell alkalmazni.[20] A Bíróság megállapította továbbá, hogy önmagában az a tény, hogy a Tanács Jogi Szolgálata a szóban forgó döntéshozatali eljárás korai szakaszában véleményt adott ki, nem igazolhatja a kivétel alkalmazását.[21] Hasonlóképpen az a puszta lehetőség, hogy az érdekelt felek befolyásolhatják az eljárást, nem elegendő annak bizonyításához, hogy a kért dokumentum hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztetné a döntéshozatali eljárást [22].

26. A Bíróság továbbá megerősítette, hogy annak vizsgálata keretében, hogy a kért vélemény különösen érzékeny-e, e vélemény tartalmát kell figyelembe venni.[23] Következésképpen, ha egy jogi vélemény a jogi értékeléseken kívül nem tartalmaz érzékeny információkat, vagy nem hivatkozik bizalmas tényekre, nem tekinthető úgy, hogy a jogi értékeléseket önmagukban nem szabad nyilvánosságra hozni pusztán azért, mert vitatott jogalkotási kezdeményezésre vonatkoznak.[24]

27. A Bíróság megismételte, hogy a nyitottság lehetővé teszi az uniós intézmények számára, hogy nagyobb legitimitással rendelkezzenek, valamint hatékonyabbak és elszámoltathatóbbak legyenek az uniós polgárok felé. A különböző nézőpontok nyílt megvitatásának lehetővé tétele hozzájárul a polgárok intézményekbe vetett bizalmának növeléséhez [25].

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

A Tanács elfogadta az ombudsman megoldási javaslatát, és a lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférést biztosította a kért dokumentumokhoz.

Az ombudsman ismételten felszólítja a Tanácsot, hogy a jogalkotási dokumentumokat olyan időpontban bocsássa rendelkezésre, amely lehetővé teszi a nyilvánosság számára a folyamatban lévő döntéshozatali folyamatban való hatékony részvételt.

A panaszost és a Tanácsot tájékoztatni fogják erről a határozatról.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2023. 26.

[1] Elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] A Tanács 2021 novemberében elfogadta a két jogalkotási aktusra vonatkozó általános megközelítését, és 2022 tavaszán politikai megállapodásra jutott az Európai Parlamenttel. Mindkét jogi aktus 2022 novemberében lépett hatályba. További információk a következő címen érhetők el: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet értelmében: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése.

[6] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése.

[7] az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 10. cikke; elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Az EUSZ 1. cikke és 10. cikkének (3) bekezdése.

[9] Az 1049/2001/EK rendelet (6) preambulumbekezdése.

[10] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 15. cikkének (2) bekezdése; elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Az 1049/2001/EK rendelet 12. cikkének (2) bekezdése és (6) preambulumbekezdése.

[12] Lásd a Bíróság C-57/16. sz., ClientEarth kontra Bizottság ügyben 2018. szeptember 4-én hozott ítéletének 100. pontját: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] A háromoldalú egyeztetés a Parlament, a Tanács és a Bizottság közötti informális találkozókra utal. Ezen ülések célja, hogy megállapodásra jussanak egy adott jogalkotási dossziéra vonatkozó, a Parlament és a Tanács számára elfogadható módosításokról. A háromoldalú egyeztetések nem nyilvánosak.

[14] Lásd a Törvényszék T-163/21. sz., De Capitani kontra Tanács ügyben 2023. január 25-én hozott ítéletének 78. pontját: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000; 2011. március 22-i Access Info Europe kontra Tanács ítélet, T-233/09, 69. és 76. pont: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; a Bíróság 2013. október 17-i ítélete, Tanács kontra Access Info Europe, 60. pont: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Lásd a Törvényszék T-163/21. sz., De Capitani kontra Tanács ügyben 2023. január 25-én hozott ítéletének 85. pontját; és a Törvényszék T-540/15. sz., Emilio de Capitani kontra Európai Parlament ügyben 2018. március 22-én hozott ítéletének 99. pontja: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] A Törvényszék T-252/19. sz., Pech kontra Tanács ügyben 2021. április 21-én hozott ítéletének 85. pontja: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Lásd a Törvényszék T-344/15. sz., Francia Köztársaság kontra Bizottság ügyben 2017. április 6-án hozott ítéletének 76. pontját: valamint a Törvényszék T-252/19. sz., Pech kontra Tanács ügyben 2021. április 21-én hozott ítéletének 89. pontja.

[18] A megoldási javaslat teljes szövege és az ahhoz vezető értékelés a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Lásd: a Bíróság 2023. június 8-i ítélete, Tanács kontra Pech, C -408/21 P, 92. és 93. pont; elérhető a következő internetcímen: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=hu

[20] Lásd: a Bíróság 2023. június 8-i ítélete, Tanács kontra Pech, C -408/21 P, 82. pont; elérhető a következő internetcímen: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=hu

[21] Uo., 88. pont.

[22] Ugyanott, 81. pont.

[23] Ugyanott, 61. pont.

[24] Ugyanott, 67. pont.

[25] Ugyanott, 31. pont.