HÁTTÉR

1. 2020 vége felé a panaszos támogatást kapott az uniós finanszírozású Horizont 2020 program keretében, amelynek célja a kis- és középvállalkozások (kkv-k) innovációjának támogatása volt, ami akkoriban a panaszos feladata volt. A Kkv-ügyi Végrehajtó Ügynökség (EASME) felelt a program keretében nyújtott támogatások kezeléséért, amelyekre csak kkv-k voltak jogosultak.

2. 2021-ben a panaszost egy másik vállalat vásárolta meg, elveszítve kkv-státuszát. Ezt követően 2021 májusában tájékoztatta az EASME-t jogállásának változásáról.

3. Az EASME felkérte a panaszost, hogy hivatalosan nyújtsa be az információkat az erre a célra létrehozott online portálon, amit a panaszos 2021. június végén meg is tett.

4. Ezt megelőzően a panaszos érdeklődött a kkv-státusz elvesztésének következményeiről, és kifejtette, hogy véleménye szerint továbbra is jogosultnak kell lennie a támogatásra. A panaszos úgy vélte, hogy továbbra is részesülhet a támogatásban, annak ellenére, hogy már nem kkv. Kijelentette, hogy a terveknek megfelelően folytatni kívánja a projekttel kapcsolatos munkát.

5. Az EASME azt válaszolta, hogy az a kedvezményezett, amely már nem kkv, továbbra is kkv-ként ismerhető el, ha a „természetes növekedés” révén megszűnt kkv-nak lenni, de nem, ha egy másik vállalat általi átvétel vagy egy másik vállalattal való egyesülés miatt szűnt meg kkv-nak lenni. Ilyen körülmények között a támogatási megállapodás rendes körülmények között megszűnik.

6. 2021. július végén az EASME az erre a célra létrehozott online portálon megerősítette a panaszosnak, hogy a jogállás megváltozását hivatalosan rögzítették.

7. A panaszos folytatta a projekttel kapcsolatos munkát.

8. 2021. október elején a panaszos arról tájékoztatta az EASME-t, hogy nem kapott több hivatalos kérelmet a támogatással kapcsolatban, és tanácsot kért a következő lépéssel kapcsolatban. Rámutatott, hogy időközben megkapta az előrehaladási jelentésekre vonatkozó rendszeres kérelmeket, és kijelentette, hogy ezekre kötelezettségeivel összhangban válaszol. Úgy tűnt, hogy ezeket a rendszeres előrehaladási jelentéseket a külön erre a célra létrehozott online portálról automatikusan megküldték a panaszosnak.

9. Az EASME azonnal válaszolt, kijelentve, hogy „a támogatás megszüntetésére irányuló hivatalos eljárás már egy ideje megkezdődött, és hamarosan értesítést kell kapnia az [IT] portálon keresztül”. Hozzátette, hogy „egy informatikai hiba miatt ezt nem vették figyelembe, és aktiválták a rendszeres jelentéstételi időszakot. Kérjük, hagyja figyelmen kívül ezt a tevékenységet, és ne kezdeményezze az időszakos jelentéstételt. Az informatikai probléma megoldását követően a jelentéstételi időszakra vonatkozó modul inaktívvá válik.”

10. Az EASME jelezte, hogy a panaszos hamarosan értesítést kap a felmondási eljárásról, és lehetősége lesz arra, hogy észrevételeit feltöltse az online portálra. Az EASME megvizsgálja az ilyen észrevételeket, és ezt követően megküldi a panaszosnak a végleges határozatát. Ha negatív, a külön informatikai rendszer elindítana egy jelentési modult, amely lehetővé tenné a panaszos számára, hogy igényelje az elszámolható költségeket.

11. 2021. november végén az EASME hivatalosan tájékoztatta a panaszost arról a szándékáról, hogy fel kívánja mondani a támogatási megállapodást, tekintettel arra, hogy a panaszos már nem kkv. A panaszos néhány nappal később nyújtotta be észrevételeit.

12. 2022 januárjában az EASME tájékoztatta a panaszost a szerződés felmondására vonatkozó végleges döntéséről. A panaszos levelezést folytatott az EASME-vel a lehetséges jogorvoslati mechanizmusokról, amelynek során az EASME jelezte, hogy a panaszos csak a Bíróságon keresztül támadhatja meg a határozatot.

13. A panaszos ezt követően az európai ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

14. Az ombudsman vizsgálatot indított a támogatási megállapodás megszüntetéséről szóló határozattal, valamint azzal kapcsolatban, hogy az EASME hogyan kezelte a támogatás megszüntetésének folyamatát.

15. A vizsgálat során a projekt technikai és pénzügyi vonatkozásait lezárták.

Az EASME azon álláspontja, hogy a szerződést meg kell szüntetni

A felek érvei

16. Az EASME úgy vélte, hogy amint a panaszos már nem kkv, fel kell mondania a támogatási megállapodást. Álláspontjának alátámasztása érdekében a következőkre hivatkozott:

A „Horizont 2020” keretprogramról szóló rendelet [1]:

 „1. Csak kkv-k pályázhatnak a célzott kkv-támogató eszköz keretében közzétett pályázati felhívásokra [...]. Együttműködhetnek más vállalatokkal, kutatószervezetekkel vagy egyetemekkel.

2. Miután egy vállalatot kkv-ként validáltak, a projekt teljes időtartama alatt ezt a jogállást kell irányadónak tekinteni, még abban az esetben is, ha a vállalat növekedése miatt később túllépi a kkv fogalommeghatározásában meghatározott felső határokat.”

A támogatási megállapodás fő rendelkezése [2]:

„Az EASME felmondhatja a megállapodást, ha: a) nem alkalmazható; b) a kedvezményezett jogi, pénzügyi, technikai, szervezeti vagy tulajdonosi helyzetének megváltozása valószínűleg jelentősen befolyásolja vagy késlelteti a tevékenység végrehajtását, vagy megkérdőjelezi a támogatás odaítéléséről szóló határozatot.”

17. Összefoglalva, az EASME úgy ítélte meg, hogy a támogathatósági feltételeknek a projekt teljes időtartama alatt teljesülniük kell, nem csak a támogatás értékelésének és odaítélésének időpontjában. Hangsúlyozta, hogy a „Horizont 2020” keretprogramról szóló rendelet szerint csak a kkv-k jogosultak támogatásra a vonatkozó program keretében (amelyeket „kkv-eszköz intézkedéseinek” neveznek). A kkv-státusz elvesztése ezért megkérdőjelezi a támogatás alapját. Az EASME úgy vélte, hogy ez az álláspont összhangban van a kkv-ajánlás [3] egyik fő célkitűzésével, amely annak biztosítása, hogy a támogatási intézkedéseket csak azoknak a vállalatoknak nyújtsák, amelyeknek valóban szükségük van rájuk. Az EASME azt is kijelentette, hogy a vonatkozó gyakran ismételt kérdések [4] és a felhasználói útmutató [5] kifejtik, hogy a kkv-státusz követelménye alóli kivételek csak azokban az esetekben alkalmazandók, amikor egy szervezet a „gazdasági fejleményekből vagy gazdasági konjunktúrából” (természetes növekedés) eredő növekedés miatt veszíti el kkv-státuszát, nem pedig akkor, ha egy vállalat egy másik vállalat általi felvásárlás vagy egy másik vállalattal való egyesülés miatt szűnik meg kkv-nak lenni.

18. A panaszos úgy vélte, hogy az alkalmazandó szabályok azt a feltételezést írják elő, hogy a kkv-státusz – a szóban forgó támogatási megállapodás alkalmazásában – a projekt teljes időtartama alatt jogi értelemben fennmarad, és ezért nincs jogalap a támogatási megállapodás felmondására. A panaszos azzal is érvelt, hogy az a tény, hogy a projekt során elveszítette kkv-státuszát, nem jelenthet olyan „változást”, amely a támogatási megállapodás értelmében lehetővé tenné annak megszüntetését. Véleménye szerint a támogatási megállapodás rendelkezése azokra az esetekre irányult, amikor a későbbiekben felmerülő információk azt mutatják, hogy a kkv-státuszra vonatkozóan a támogatási kérelem benyújtásának időpontjában szolgáltatott információk félrevezetőek vagy tévesek voltak, vagy a tervezett közvetlen változásokra vonatkozó információkat visszatartották.

Az ombudsman értékelése

19.  Ilyen esetben az ombudsman megvizsgálhatja, hogy a szóban forgó uniós szerv a szerződés jogi rendelkezéseivel és más alkalmazandó jogi rendelkezésekkel, valamint a megfelelő ügyintézés elveivel összhangban járt-e el. Az ombudsman szerepe nem az, hogy szerződéses vitákban közvetítsen.

20. Ebben az esetben a Bizottság által hivatkozott, a kkv-státuszra vonatkozó rendelkezések nem teljesen egyértelműek. Úgy tűnik, hogy a „Horizont 2020” keretprogramról szóló rendelet vonatkozó cikkében szereplő „feltételezni kell, hogy az irányadó” megfogalmazás nem hoz létre konkrét és különálló jogi szabályt. Ha szándékában állt annak megállapítása, hogy egy kkv-t a támogatás odaítélését követően is mindig ilyenként kell elismerni, nehéz belátni, hogy a rendelkezés második része szükséges lenne, mivel célját a rendelkezés első része révén megfelelően el lehetne érni. Az ombudsman ezért nem zárhatja ki annak lehetőségét, hogy a cikk általános célja az volt, hogy a „természetes növekedés” eseteiben bevezesse a megállapított kivételt [6].

21. Ilyen körülmények között helyes gyakorlat a jogi rendelkezések értelmezése, különös hangsúlyt fektetve a szóban forgó politika és jogi keret céljára. Úgy tűnik, hogy az EASME ezt tette ebben az esetben. Az ombudsman ezért megállapítja, hogy az EASME hogyan értelmezte a kkv-státusz követelményére vonatkozó rendelkezéseket.

22. A támogatási megállapodás vonatkozó rendelkezése sem egyértelmű, amely kimondja, hogy az intézmény felmondhatja a megállapodást, ha „a kedvezményezett jogi, pénzügyi, technikai, szervezeti vagy tulajdonosi helyzetének megváltozása [...] megkérdőjelezi a támogatás odaítéléséről szóló határozatot” (utólagos kiemelés).

23. Nem világos, hogy ez a rendelkezés miért nem mondja ki kifejezetten és konkrétan, hogy a támogatási megállapodás megszüntethető, ha a kedvezményezett már nem rendelkezik azokkal a jellemzőkkel, amelyek lehetővé tették számára a támogatás odaítélését.

24. Az egyértelműség hiánya ellenére az ombudsman nem tartja ésszerűtlennek, hogy az EASME e rendelkezésre támaszkodott a támogatási megállapodás felmondása érdekében. A támogatási megállapodás rendelkezésének célja, hogy lehetővé tegye az EASME számára a megállapodás felmondását. A rendelkezés kulcspontja az, hogy a szóban forgó kedvezményezett bizonyos aspektusaiban „változás” következett be. A „változást” olyan helyzetként kell értelmezni, amely egyik dologról a másikra változik, és nem értelmezhető úgy, hogy az a támogatás odaítélésekor fennálló helyzetre utal.

25. A fentiek alapján az ombudsman megállapítja, hogy az EASME-nek a támogatási megállapodás felmondására vonatkozó határozata nem minősül hivatali visszásságnak.

26. Az ombudsman azonban határozatának végén javaslatot tesz arra, hogy ösztönözze az EASME-t annak megfontolására, hogy egyértelműbb megfogalmazást vezessen be a támogatási megállapodás szövegébe.

Hogyan kezelte az EASME a panaszos jogállásában bekövetkezett változást?

Az ombudsman értékelése

27. Az Alapjogi Charta szerint az uniós szerveknek „észszerű időn belül” kell foglalkozniuk az ügyekkel [7].

28. Egyértelmű, hogy problémák merültek fel mind azzal kapcsolatban, hogy az EASME hogyan kezelte a támogatási megállapodás felmondására vonatkozó döntést, mind pedig azzal kapcsolatban, hogy ezt hogyan közölte.

29. Vitathatatlan, hogy a panaszos elveszítette kkv-státuszát. Attól a pillanattól kezdve, hogy a panaszos erről tájékoztatta az EASME-t, úgy tűnik, hogy az EASME számára nem volt kétséges, hogy a támogatási megállapodást meg kell szüntetni.

30. A panaszos már korai szakaszban tájékoztatta az EASME-t, hogy komoly kétségei vannak a megállapodás felmondásának jogalapját illetően, és hogy folytatni fogja a projekttel kapcsolatos munkát.

31. Az ombudsman azon kérdésére válaszolva, hogy miért tartott több hónapig az EASME-nek, hogy közölje a panaszossal a támogatási megállapodás megszüntetésére irányuló hivatalos szándékát, az EASME kijelentette, hogy ennek oka „több ellenőrzési lépés” volt.

32. Az ombudsman vizsgálata kimutatta, hogy attól a naptól kezdve, hogy a panaszos hivatalosan bejelentette a változást az online portálon, az EASME-nek három hónapra volt szüksége a támogatás megszüntetésére irányuló eljárás megindításához. Ezt követően további két hónapra volt szükség ahhoz, hogy a panaszost hivatalosan tájékoztassák a szerződés felmondására irányuló szándékáról. Ez nem tűnik „észszerű időnek” egy ilyen eljárás lefolytatására.

33. Különösen súlyos az a helyzet, amikor az intézmény arra számít, hogy fel kell bontania a támogatási megállapodást. Az ilyen helyzetet a lehető legnagyobb gondossággal kell kezelni, amely magában foglalja az összes szükséges technikai, pénzügyi és jogi ellenőrzést. Ennek azonban nem szabad aránytalanul sok időt igénybe vennie.

34. A fent említettek szerint úgy tűnik, hogy az EASME kezdettől fogva úgy ítélte meg, hogy meg kell szüntetnie a támogatási megállapodást, és hogy ez jogilag egyértelmű volt. Mindezek alapján, és mivel a panaszos egyértelművé tette, hogy folytatni kívánja a projekttel kapcsolatos munkát, és így továbbra is költségekkel fog járni, az EASME-nek törekednie kellett volna az eljárás lehető leggyorsabb lefolytatására. Az alkalmazandó eljárás szerint a megállapodás felmondására vonatkozó végleges határozat meghozatala előtt volt egy előzetes szakasz, amelyben az EASME tájékoztatta a panaszost a támogatási megállapodás felmondására irányuló szándékáról. Ez az előzetes szakasz nem jelentett jelentős kockázatot, és mivel az EASME álláspontja egyértelmű volt, ezt a lépést gyorsan meg kellett volna tenni. Az EASME ezt csak november végén tette meg.

35. Úgy tűnik, nincs ésszerű magyarázat arra, hogy az EASME miért tartott ilyen sokáig a támogatási megállapodás megszüntetésének kezelése, és különösen arra, hogy miért tartott ilyen sokáig a megszüntetési eljárás megindítása. Ez a késedelem az EASME által elkövetett hivatali visszásságnak minősül.

36. Az ombudsman nem látja hasznosnak a kapcsolódó ajánlás megtételét, mivel ezt a késedelmet nem lehet orvosolni. Az ombudsman azonban javaslatokat fog tenni annak érdekében, hogy a jövőben ne fordulhasson elő hasonló helyzet.

37. Sajnálatos, hogy a panaszos folytatta a projekttel kapcsolatos munkát, és ezért további költségek merültek fel, amelyeket végül nem fedeztek a támogatásból. A fentieknek megfelelően azonban nem tűnik jogellenesnek az EASME azon döntése, hogy felmondja a szerződést. Ez azt jelenti, hogy azt a kérdést, hogy a panaszosnak meg kell-e térítenie a felmerült költségeket, csak az általános elvek fényében lehet megvizsgálni, nem pedig a jogosultság alapján.

38. Az ombudsman nem zárhatja ki, hogy a jelen ügyhöz hasonló eljárás lezárásának túlzott késedelme okot adhat arra, hogy az érintett intézménynek javasolják a felmerült költségek teljes vagy részleges fedezését. Az uniós közigazgatási jog szerint azonban nehéz megállapítani a kártérítéshez való jogot.

39. Ebben az esetben az EASME már korai szakaszban tájékoztatta a panaszost arról, hogy megítélése szerint a panaszos már nem jogosult a támogatási megállapodás előnyeinek igénybevételére. Bár nyilvánvalóan túl sok időt vett igénybe, hogy az EASME hivatalosan tájékoztassa a panaszost a megállapodás felmondására irányuló szándékáról, a szolgáltatott információk ésszerűen hivatalos jellegűek voltak. Nincs bizonyíték arra, hogy az EASME arra ösztönözte volna a panaszost, hogy folytassa a projekttel kapcsolatos munkát [8].

40. A fentiek alapján az ombudsman nem állapítja meg, hogy az EASME köteles lenne részben vagy egészben fedezni a panaszos további költségeit.

41. Egyértelmű azonban, hogy számos sajnálatos kommunikációs probléma merült fel, amelyek hozzájárultak a panaszos azon döntéséhez, hogy szükségtelenül folytatja a projekttel kapcsolatos munkát.

42. Azokban az esetekben, amikor az EASME úgy véli, hogy köteles felmondani a támogatási megállapodást, az EASME gondossági kötelezettsége, hogy kellő időben egyértelmű és pontos tájékoztatást nyújtson a támogatás érintett kedvezményezettjeinek. Ez különösen fontos a jelen ügyhöz hasonló helyzetekben, amikor a panaszos jelezte, hogy folytatni kívánja a projekttel kapcsolatos munkát.

43. Úgy tűnik azonban, hogy az EASME nem rendelkezik egyértelmű politikával vagy iránymutatásokkal arra vonatkozóan, hogy miként kommunikáljon a támogatás kedvezményezettjeivel olyan helyzetekben, amikor úgy véli, hogy fel kell bontania a támogatási megállapodást.

44. Az ombudsman vizsgálócsoportja által felülvizsgált levelezés alapján úgy tűnik, hogy az EASME nem adott tanácsot a panaszosnak, például arra vonatkozóan, hogy folytassa-e a projekttel kapcsolatos munkáját. Az EASME azt sem jelezte a panaszosnak, hogy mikorra számíthat a támogatási megállapodásra vonatkozó végleges határozat kézhezvételére.

45. Úgy tűnik továbbá, hogy a panaszos még a támogatás megszüntetésére irányuló eljárás megindítása után is kapott automatikus üzeneteket az erre a célra létrehozott informatikai rendszerből, amelyekben előrehaladási jelentéseket kért. Bár az EASME elismerte, hogy ez egy technikai „hibának” tudható be, ez az eljárás kulcsfontosságú szakaszában súlyosbította a kommunikációs problémákat. Az ombudsman javaslatot tesz az EASME-nek a hasonló incidensek megelőzésére.

46. Végezetül az ombudsman megjegyzi, hogy a támogatási megállapodást megszüntető végleges határozatban az EASME nem tájékoztatta a panaszost arról, hogy a bírósághoz fordulás mellett az európai ombudsmanhoz is fordulhat. Ez ellentétes volt az uniós szervek azon kötelezettségével [9], hogy az elutasító közigazgatási határozatok meghozatalakor tájékoztatást nyújtsanak a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekről. Az ombudsman ehhez kapcsolódóan javításra irányuló javaslatot fog tenni.

Következtetések

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az EASME-nek a támogatási megállapodás felmondására vonatkozó határozata nem tartalmazott hivatali visszásságot.

A támogatási megállapodás megszüntetésének EASME általi kezelése során hivatali visszásság történt, különösen a késedelmek és a kommunikációs problémák miatt.

A panaszost, az EASME-t és az Európai Bizottságot tájékoztatni fogják erről a határozatról.

Javítási javaslatok

1. Az EASME-nek iránymutatásokat kell kidolgoznia azon helyzetek kezelésére, amikor a projekt során bekövetkező változás nagy valószínűséggel a támogatási megállapodás megszűnéséhez vezet. Ezeknek az iránymutatásoknak indikatív időkereteket kell tartalmazniuk annak biztosítása érdekében, hogy az eljárást észszerű időn belül folytassák le, nevezetesen azt, hogy az EASME a lehető leggyorsabban tájékoztassa a kedvezményezettet a támogatási megállapodás megszüntetésére irányuló szándékáról. Az iránymutatásoknak arra is ki kell terjedniük, hogy milyen tájékoztatást kell nyújtani a támogatás kedvezményezettjeinek a projekttel kapcsolatos munkájukról, különösen arról, hogy ezt meg kell-e szüntetni vagy fel kell-e függeszteni. Az iránymutatásoknak ki kell terjedniük a folyamatban lévő vagy küszöbön álló megszüntetési eljárásokkal kapcsolatban tartott ülések lebonyolítására is, különös tekintettel arra, hogy az ilyen ülésekről nyilvántartást kell vezetni a vonatkozó aktában.

2. Az EASME-nek biztosítania kell, hogy a támogatási megállapodásokkal kapcsolatos valamennyi elutasító határozat tájékoztassa a kedvezményezetteket az összes lehetséges jogorvoslati mechanizmusról, beleértve azt a jogot is, hogy az ombudsmanhoz forduljanak, és hogy mikor forduljanak az ombudsmanhoz, ahelyett, hogy jogi lépéseket tennének.

3. Az EASME-nek felül kell vizsgálnia, hogy a támogatási megállapodásoknak az esetleges megszüntetésre vonatkozó rendelkezéseit egyértelműbben meg lehetne-e fogalmazni.

 

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2023. 23.

 

[1] a „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020) részvételi és terjesztési szabályainak megállapításáról szóló 1290/2013/EU rendelet 53. cikke,

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1290

[2] 50.3.1. cikk

[3] A Bizottság 2003/361/EK ajánlása (2003. május 6.) a mikro-, kis- és középvállalkozások meghatározásáról https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32003H0361

[4] Lásd a 28. gyakran ismételt kérdést, eic-faq-20200131.pdf (archive-it.org). https://wayback.archive-it.org/12090/20210412153524/https:/ec.europa.eu/easme/sites/easme-site/files/eic-faq-20200131.pdf

[5] Felhasználói útmutató a kkv-k meghatározásához - Az Európai Unió Kiadóhivatala

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79c0ce87-f4dc-11e6-8a35-01aa75ed71a1

[6] Úgy tűnik, hogy az ügyet az Európai Unió Bírósága nem értelmezte.

[7] Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikke: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT  

[8] A levelezésből kitűnik, hogy 2021. június 2-án találkozóra került sor a panaszos és a projektfelelős között. E találkozó tartalmáról azonban nincs feljegyzés.

[9] A helyes hivatali magatartás európai kódexének 19. cikke (https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510) és az Európai Bizottság helyes hivatali magatartásra vonatkozó kódexének 3. része (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A02000Q3614-20111116&from=EN#page=13) szerint.