A panasz előzményei

1. A panaszos az Európai Bizottság alkalmazottja, akinek fogyatékossággal élő gyermeke van. 2018 szeptemberében arra kérte a Bizottságot, hogy biztosítson számára „kettős eltartott gyermek után járó támogatást”, amely a személyzeti szabályzatban [1] előirányzott, a fogyatékossággal élő gyermekek gondozásában való segítségnyújtáshoz nyújtott, jelentős kiadásokkal járó támogatás. Kijelentette, hogy gyermeke napi fizioterápián megy keresztül, amelyet a gyermek anyja végez, aki kifejezetten az ilyen típusú ellátás nyújtására képzett.

2. A Bizottság elutasította a kérelmet, és a panaszos a személyzeti szabályzat 90. cikkének (2) bekezdése szerinti panasz benyújtásával fellebbezett. A Bizottság elutasította a panaszos panaszát. Határozatában a Bizottság azzal érvelt, hogy a gyermek fogyatékosságának mértéke nem éri el az uniós közigazgatásnak az ilyen típusú támogatásra vonatkozó szabályaiban meghatározott küszöbértéket (20 %) (a továbbiakban: 177/87 következtetés)[2]. Ezenkívül azt állította, hogy a panaszos által igényelt költségek „kizárólag hipotetikusak” voltak, és nem jelentettek a fogyatékosság jellegéhez kapcsolódó konkrét költségeket.

A vizsgálat

3. Az ombudsman vizsgálatot indított, és egy sor kérdést intézett a Bizottsághoz arra vonatkozóan, hogy hogyan értékelte az ügyet.

4. A vizsgálat során az ombudsman megkapta a Bizottság válaszát, majd ezt követően a panaszosnak a Bizottság válaszára adott észrevételeit.

Az ombudsman elé terjesztett érvek

A panaszos részéről

5. A panaszos elmondta, hogy az uniós közigazgatás által elfogadott küszöbértéket iránymutatásnak kell tekinteni, és nem lehet úgy értelmezni, hogy az ellentétes legyen a fogyatékossággal élő személyek jogaira vonatkozó átfogó szabályokkal, például az Alapjogi Chartával. A kettős eltartott gyermek után járó támogatást minden fogyatékossággal élő gyermekre ki kell terjeszteni, fogyatékosságuk százalékától függetlenül.

6. A panaszos kijelentette, hogy bár az uniós közigazgatás által elfogadott megközelítés nem tartalmaz kifejezetten olyan gyermekekre vonatkozó rendelkezéseket, akiknek fogyatékossága nem éri el a 20 %-ot, azt sem mondja ki, hogy az ilyen gyermekeket ki kell zárni az eltartott gyermek után járó kétszeres támogatásból. A panaszos rámutatott arra, hogy a személyzeti szabályzatban meghatározott, az eltartott gyermekek után járó kettős támogatás célja a fogyatékossággal élő gyermekekre fordított „nehéz kiadásokkal” szembesülő családok segítése, fogyatékosságuk százalékos arányától függetlenül. Mint ilyen, az elfogadott megközelítésnek rendelkeznie kell a támogatás nyújtásáról olyan esetekben is, amikor a 20 %-os fogyatékossági küszöbérték alatti gyermekek esetében jelentős kiadások merülnek fel.

7. A panaszos úgy véli, hogy a szülők által nyújtott gondozás és kezelés „pénzügyi értékkel” bír. Bár az ellátás nem jár közvetlen költséggel, amelyet a családnak kell megfizetnie, a fizioterápia egyértelműen értékes, amelyet egyébként képzett fizioterapeutának kellene elvégeznie, és amely erőforrás-vonzatokkal jár a gyermek gondozásra kiképzett anyjára nézve. A családi gondozás vagyoni értékét az európai ombudsman határozataiban [3] és a Bizottság által a vizsgálat során nyújtott pontosításokban is elismerték.

A Bizottság részéről

8. A Bizottság elutasította a támogatás iránti kérelmet, mivel a gyermek fogyatékosságának mértéke nem érte el a 20%-ot.

9. A Bizottság kifejtette, hogy rendszerint figyelembe veszi, hogy a szülők által nyújtott gondozásnak vagy kezelésnek van-e vagyoni értéke. Ilyen esetekben a Bizottság „orvosi tisztviselőjének” meg kell erősítenie, hogy a szülő gondozása kapcsolódik és releváns a fogyatékosság jellegéhez. A Bizottság ezt követően kiszámítaná az ilyen kezelés átlagos költségét.

10. A Bizottság beleegyezik abba, hogy a panaszos esetében a költségeket egy szakember becslése alapján számítsa ki, beleértve a gyermek kezeléséért felelős orvos által előírt több ülés megjelölését, valamint az orvosszakértő véleményét, amely megerősíti, hogy a fogyatékosságra adott válaszként szükség van a terápiára.

Az ombudsman javaslata a megoldásra

11. 2022 júniusában az ombudsman megoldási javaslatot küldött a Bizottságnak. Elismerve, hogy a Bizottság a 177/87 következtetésben meghatározott megközelítést követte, az ombudsman azon a véleményen volt, hogy ez a megközelítés ellentétesnek tűnik a személyzeti szabályzat azon rendelkezéseivel, amelyek az eltartott gyermek után járó kétszeres támogatást állapítják meg.

12. Az ombudsman emlékeztette a Bizottságot, hogy a fogyatékossággal élő személyeknek az önállóságuk, társadalmi és foglalkozási beilleszkedésük, valamint a közösségi életben való részvételük biztosítását célzó intézkedések igénybevételéhez való jogát az Alapjogi Charta [4] és a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény (CRPD) határozza meg, amelynek az EU is részes fele [5]. Az ombudsman korábban arra az álláspontra helyezkedett, hogy az eltartott gyermek után járó kétszeres támogatás pontosan ezen alapvető jog érvényesítésének célját szolgálja. [6]

13. A Bizottság által jelenleg alkalmazott megközelítés azt jelenti, hogy azok a gyermekek, akiknek fogyatékossági foka nem ér el egy bizonyos százalékot, automatikusan nem jogosultak a támogatásra. Az ombudsman úgy vélte, hogy az ilyen gyermekek figyelembevételből való automatikus kizárása önkényes és ésszerűtlen, és nem feltétlenül következik az alkalmazandó jogszabályokból. A személyzeti szabályzat 67. cikkének (3) bekezdése, amely a kettős támogatás jogalapja, nem tesz különbséget a különböző fokú fogyatékossággal élő gyermekek között. A személyzeti szabályzat szerint a támogatás nyújtásának feltételei a következők: a) a gyermeknek van-e fogyatékossága, és ha igen, b) ez a fogyatékosság jelentős kiadásokkal jár-e.

14. Az ombudsman arra is emlékeztette a Bizottságot, hogy a fogyatékossággal élő személyek jogainak érvényesítése az uniós közigazgatás mint munkáltató fokozott gondossági kötelezettségét vonja maga után. Az ombudsman tudomásul vette a Bizottság arra vonatkozó kötelezettségvállalását [7], hogy a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló uniós stratégiával [8] összhangban javítja a fogyatékossággal élő személyzetnek és a fogyatékossággal élő eltartott családtaggal rendelkező személyzetnek nyújtott támogatást. A fentiek fényében az ombudsman a következő megoldási javaslatot tette:

A Bizottságnak újra kell értékelnie a panaszosnak az eltartott gyermek után járó kétszeres támogatás iránti kérelmét.

A Bizottságnak javasolnia kell a 177/87 következtetés felülvizsgálatát annak érdekében, hogy az lehetővé tegye a kettős eltartott gyermek után járó támogatás nyújtását minden olyan alkalmazott számára, akinél a fogyatékossággal élő eltartott gyermekekkel kapcsolatban „nehéz kiadások” merülnek fel, és ne csak azok számára, akiknek a fogyatékossággal élő gyermeke egy bizonyos küszöbérték felett van.

15. Az ombudsman hozzátette, hogy a panaszos kérelmének újraértékelése során a Bizottságnak egyértelmű tájékoztatást kell nyújtania számára arról, hogy milyen igazoló dokumentumokra van szükség a gyermeke gondozási költségeinek igazolásához, beleértve a gyermek anyja által nyújtott gondozás pénzbeli értékét is.

16. Az ombudsman azt is megjegyezte, hogy mivel a 177/87 következtetés felülvizsgálatának folyamata eltarthat egy ideig, addig a Bizottságnak figyelembe kell vennie e vizsgálat megállapításait a kettős eltartott gyermek után járó támogatás iránti, függőben lévő és jövőbeli kérelmek elbírálása során. Vagyis fontolóra kell vennie az eltartott gyermek után járó kettős támogatás nyújtását azon alkalmazottak számára is, akiknél a fogyatékossággal élő eltartott gyermekekkel kapcsolatban jelentős kiadások merülnek fel, függetlenül e fogyatékosság százalékos arányától.

A megoldásra irányuló javaslatot követően az ombudsman elé terjesztett érvek

A Bizottság részéről

17. A Bizottság azzal érvelt, hogy a kétszeresen függő juttatás alkalmazásáról szóló 177/87 következtetésben meghatározott küszöbérték-megközelítés magas szintű átláthatóságot és kiszámíthatóságot biztosít egy olyan területen, ahol az uniós intézmények mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek. A Bizottság hozzátette, hogy a küszöbérték-megközelítés hozzájárul a 67. cikk (3) bekezdésének gyors végrehajtásához, valamint a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség költségvetési rendeletben meghatározott elveinek való megfeleléshez.

18. A Bizottság elkötelezett annak biztosítása mellett, hogy a 177/87 következtetés továbbra is megfeleljen a célnak, ami azt jelenti, hogy lehetővé kell tenni a kettős eltartott gyermek után járó támogatás nyújtását minden olyan esetben, amikor a fogyatékossághoz kapcsolódó kiadások magasak. Ezért fontos biztosítani, hogy szilárd és naprakész orvosi értékeléseken alapuljon az a feltételezés, hogy a fogyatékosság bizonyos küszöbértéke alatt nem merülnek fel súlyos kiadások.

19. E célból a Bizottság kijelentette, hogy javasolni fogja, hogy az európai intézmények és szervek igazgatási vezetői [9] konzultáljanak az Intézményközi Orvosi Testülettel (CMI)[10] a jelenlegi küszöbértékek megfelelőségéről. A Bizottság különösen azt javasolta, hogy a CMI-t kérdezzék meg arról, hogy orvosi szempontból helyénvaló-e azt feltételezni, hogy a 177/87 következtetésben meghatározott küszöbértékek alatti fogyatékosság nem járna jelentős kiadásokkal, és nem igényel egyéni értékelést. A CMI véleménye alapján a Bizottság fontolóra veheti, hogy javaslatot tegyen a 177/87. sz. következtetés felülvizsgálatára.

20. A Bizottság azonban kijelentette, hogy csak akkor fogja újraértékelni a panaszosnak az eltartott gyermek után járó kétszeres támogatás iránti kérelmét, ha és amint a 177/87 következtetés módosításra kerül. Az újraértékelés elvégzése a 177/87 következtetés felülvizsgálatának lezárása előtt sértené az egyenlő bánásmód elvét.

A panaszos részéről

21. A panaszos egyetért az ombudsman által javasolt megoldással. A panaszos készen áll arra, hogy ismét átmenjen az eljáráson annak megállapítása érdekében, hogy jogosult-e a kettős eltartotti támogatásra.

Az ombudsman értékelése a megoldásra irányuló javaslatot követően

22. Az ombudsman fenntartja azon álláspontját, hogy a 177/87 következtetésben meghatározott küszöbérték-megközelítés nem az uniós személyzeti szabályzatnak az eltartott gyermek után járó kétszeres támogatásra vonatkozó rendelkezéseiből ered, és ellentétesnek tűnik az uniós igazgatásnak a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény szerinti kötelezettségeivel.

23. Az ombudsman üdvözli a Bizottság azon kijelentését, hogy a 177/87 következtetésnek a célnak megfelelőnek kell lennie, és hogy a Bizottság megkezdte a 177/87 következtetés esetleges felülvizsgálatára irányuló folyamatot.[11] Elismeri, hogy az esetleges felülvizsgálatról nem kizárólag a Bizottság dönt, hanem azt az igazgatási vezetők hozzák meg. Figyelembe véve azonban e vizsgálat megállapításait, a 177/87 következtetésben meghatározott küszöbérték-megközelítést felül kell vizsgálni annak biztosítása érdekében, hogy az pontosan érvényre juttassa a személyzeti szabályzat 67. cikkének (3) bekezdésében foglalt rendelkezéseket, nevezetesen azt, hogy az eltartott gyermek után járó kétszeres támogatást akkor kell nyújtani, ha a gyermek – a fogyatékosság mértékétől függetlenül – olyan fogyatékossággal él, amely miatt az alkalmazottnak „súlyos kiadásai” merülnek fel. Ez azt is biztosítaná, hogy az uniós közigazgatás teljesítse a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény szerinti kötelezettségeit.

24. A 177/87. sz. következtetést legutóbb 2004-ben aktualizálták, még azelőtt, hogy az EU csatlakozott volna a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezményhez [12]. A fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény szerint a fogyatékossággal élő személyek meghatározott jogokkal rendelkeznek, beleértve a függetlenségük, társadalmi integrációjuk és a közösség életében való részvételük biztosítását célzó intézkedések igénybevételéhez való jogot. Az a tény tehát, hogy a 177/87 következtetés automatikusan kizár bizonyos fogyatékossággal élő gyermekeket az eltartott gyermek után járó kétszeres támogatás megszerzésének lehetőségéből, ellentétesnek tűnik az EU-nak a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény szerinti kötelezettségeivel. Mivel maga az EU is részes fele a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezménynek, a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény megközelítését és normáit az uniós közigazgatás valamennyi fellépése során egyszerűsíteni kell. E célból a 177/87. sz. következtetést sokkal hamarabb felül kellett volna vizsgálni. A Bizottság különleges felelőssége, hogy élen járjon e reformtörekvésekben, és jó példával járjon elöl, mivel a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény értelmében a Bizottság az EU kijelölt kapcsolattartó pontja [13].

25. Az ombudsman tudomásul veszi a Bizottság azon érvét, hogy a 177/87 következtetés számos fontos elvet tükröz, például az átláthatóságot, a gyors végrehajtást és a hatékonyságot. Kellő figyelmet kell azonban fordítani a 177/87 következtetés elsődleges céljára, amely a személyzeti szabályzat 67. cikke (3) bekezdésének végrehajtása. Ennek megfelelően a gyors végrehajtásnak, a hatékonyságnak és az átláthatóságnak csak akkor van értelme, ha a 177/87 következtetés helyesen tükrözi azt a rendelkezést, amelynek végrehajtására irányul, azaz pénzügyi támogatást nyújt a fogyatékossággal élő gyermekek személyzetének azon tagjai számára, akiknek gondozása jelentős kiadásokkal jár.

26. Már rendelkezésre állnak olyan kifinomult megoldások és kezelések, amelyek valódi változást hozhatnak az egyén teljes társadalmi integrációjában, még akkor is, ha a fogyatékosság „alacsonynak” minősül. Ezek a megoldások és kezelések gyakran jelentős többletkiadásokkal járnak. Mivel ez egy dinamikus terület, az eltartott gyermek után járó kétszeres támogatást érvényesítő szabályoknak a jövőben is meg kell felelniük a célnak. Ehhez olyan megközelítésre van szükség, amely minden egyes kérelmet és ügyet egyedileg értékel.

27. Tekintettel arra, hogy a 177/87. sz. következtetés felülvizsgálata eltarthat egy ideig, az ombudsman sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a Bizottság még nem áll készen arra, hogy újraértékelje a panaszos kettős eltartott gyermek után járó támogatás iránti kérelmét, vagy más folyamatban lévő vagy jövőbeli kérelmek esetében figyelembe vegye e vizsgálat megállapításait. Megérti, hogy a megközelítés megváltoztatására vonatkozó bármely döntésről az igazgatási vezetőknek kell dönteniük, azonban úgy véli, hogy e vizsgálat megállapításai alapján a Bizottságnak, sőt a többi intézménynek is fontolóra kellene vennie, hogy mostantól rugalmasabban alkalmazza a 177/87. sz. következtetést a kérelmekre.

28. Amint fentebb megjegyeztük, az ombudsman úgy véli, hogy a 177/87. sz. következtetést sokkal hamarabb felül kellett volna vizsgálni. Az ombudsman ezért felkéri a Bizottságot, hogy három hónapon belül kövesse nyomon a felülvizsgálat előrehaladását, és újra meg kívánja vizsgálni az ügyet, ha a felülvizsgálat eredménye nem megfelelő vagy túl sokáig tart. Az ombudsman a többi uniós intézmény igazgatási vezetőinek figyelmét is fel fogja hívni az ügyre.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi megállapításokkal zárja le az ügyet:

Az ombudsman üdvözli, hogy a Bizottság kezdeményezte a 177/87. sz. következtetés felülvizsgálatát.

Az ombudsman sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a Bizottság ezentúl nem volt hajlandó felülvizsgálni az eltartott gyermekek után járó kétszeres támogatásra vonatkozó megközelítését. Megismétli azon véleményét, hogy e vizsgálat megállapításai alapján és a 177/87. sz. következtetés felülvizsgálatára várva rugalmasabban kellene alkalmaznia a szabályokat. Az ombudsman felhívja a többi uniós intézmény figyelmét az ügyre, amelyek a 177/87. sz. következtetés felülvizsgálatáért és végrehajtásáért is felelősek.

A panaszost és az Európai Bizottságot tájékoztatni fogják erről a határozatról.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2023. 02. 23.

[1] Az Európai Gazdasági Közösség tisztviselőinek személyzeti szabályzatáról és egyéb alkalmazottainak alkalmazási feltételeiről szóló 31. rendelet 67. cikkének (3) bekezdése:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] Az igazgatási vezetőknek a személyzeti szabályzat 67. cikkének (3) bekezdése szerinti, az eltartott gyermek után járó kétszeres támogatásra vonatkozó 177/87. sz. következtetése, amelyet legutóbb 2014-ben aktualizáltak, meghatározza a támogatás nyújtásának feltételeit. A juttatás automatikusan jár, ha a fogyatékosság a fizikai és mentális károsodások európai értékelési menetrendje szerint meghaladja az 50%-ot. 20 %-ot meghaladó értelmi fogyatékosság vagy 30 %-ot meghaladó fizikai fogyatékosság esetén, és amennyiben a díjak meghaladják az átalánytámogatást, a kétszeres juttatás nyújtható. Ilyen körülmények között a költségeknek konkrétnak kell lenniük, és azokat bizonyítékokkal kell alátámasztani.

[3] 1804/2009/MHZ. sz. ügy

[4] A Charta 26. cikke a következőképpen rendelkezik: „Az Unió elismeri és tiszteletben tartja a fogyatékossággal élő személyek jogát az önállóságuk, társadalmi és foglalkozási beilleszkedésük, valamint a közösség életében való részvételük biztosítását célzó intézkedésekre.”

[5] További információk a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény szerinti uniós kötelezettségvállalásokról: https://fra.europa.eu/en/cooperation/eu-partners/eu-crpd-framework. 

[6] Lásd a 899/2011/TN ügyben hozott ítélet 12. pontját: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111.

[7] 2022 áprilisában elfogadott új humánerőforrás-stratégiájában: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_en_act_part1_v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] Az igazgatási vezetők fóruma az uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek napi adminisztratív működéséért felelős személyzet tagjait tömöríti. Rendszeresen ülésezik, és „következtetéseket” fogadhat el, amelyekben meghatározza az uniós személyzeti szabályzat egyes vonatkozásainak gyakorlati alkalmazására vagy érvényre juttatására vonatkozó megközelítést.

[10] Az Intézményközi Orvosi Tanács (CMI) tanácsot ad az uniós intézményeknek, szerveknek, hivataloknak és ügynökségeknek orvosi, egészségügyi és kapcsolódó kérdésekben.

[11] Az ombudsman tudatában van annak, hogy ezt a javaslatot a 2022. december 1-jei ülésen terjesztették elő, és hogy az ügy jelenleg a CMI előtt van folyamatban. Nem határoztak meg azonban konkrét ütemtervet az orvosi tanácsadás igénybevételére és a lehetséges nyomonkövetési lépésekre vonatkozóan.

[12] A fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény EU általi ratifikálása 2011-ben lépett hatályba.