A panasz előzményei

1. 2021 februárjában a panaszos, a Helsinki Egyetem kutatója nyilvános hozzáférést [1] kért az EU Tanácsától a Jogi Szolgálata által 2021 januárjában kiadott, „az egyrészről az Európai Unió és az Európai Atomenergia-közösség, és másrészről Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága közötti kereskedelmi és együttműködési megállapodásról” szóló véleményhez (a továbbiakban: a vélemény)^[2].

2. A Tanács a véleménynek csak korlátozott részeit tette közzé. Megállapította, hogy a teljes körű közzététel aláásná a közérdek védelmét a nemzetközi kapcsolatok, a jogi tanácsadás és a szóban forgó döntéshozatali eljárás tekintetében ^[3]. Felülvizsgálat iránti kérelmet (a továbbiakban: megerősítő kérelem) követően a Tanács 2021 áprilisában megerősítette ezt az álláspontot.

3. A panaszos ezt követően az ombudsmanhoz fordult.

Az ombudsman javaslata a megoldásra

4. Az ombudsman megvizsgálta a véleményt, és megállapította, hogy az abban foglalt információk nem voltak érzékenyek. Úgy vélte, hogy a Tanács nem bizonyította, hogy a hozzáférhetővé tétel konkrétan és ténylegesen hogyan sértené a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdeket. Az sem volt világos, hogy a vélemény teljes körű közzététele hogyan sértené a Tanács azon képességét, hogy őszinte, objektív és átfogó tanácsokat kapjon.

5. Ezért, és mivel az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a nagyobb átláthatóság megerősítené a kereskedelmi megállapodás legitimitását, megoldásként ^{azt javasolta [4],} hogy a Tanács a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítsa Jogi Szolgálatának 2021. január 25-i véleményéhez.

6. A Tanács nem fogadta el az ombudsman megoldási javaslatát. Azzal érvelt, hogy bár a kereskedelmi megállapodás időközben hatályba lépett, a közérdek nemzetközi kapcsolatok tekintetében történő védelmével és a jogi tanácsadás védelmével kapcsolatos kivételek továbbra is indokolják a vélemény közzétételének mellőzését.

Az ombudsman ajánlása

7. Az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a Tanács tömör válasza nem tért ki az érveire. A Tanács ugyanis olyan érveket terjesztett elő, amelyeket az ombudsman a megoldásra irányuló javaslatában már megcáfolt.

8. A Tanács azzal érvelt, hogy a vélemény érzékeny maradt az egyéb kereskedelmi megállapodásokról szóló esetleges jövőbeli tárgyalások fényében. Azt is elmondta, hogy a dokumentum még akkor is érzékeny marad, ha a Tanács belső eljárásait e konkrét megállapodással kapcsolatban lezárták. Az ombudsman azonban már azzal érvelt, hogy a véleményben szereplő információk nem tekinthetők érzékenynek a közelmúltbeli „Pech kontra Tanács” bírósági ítélet ^[5] fényében. Bár az ombudsman tisztában volt azzal, hogy a Tanács fellebbezett az ítélet ellen, megjegyezte, hogy a Tanácsot kötik a Törvényszék megállapításai, amíg a fellebbezési eljárás folyamatban van. Az ombudsman azt is hangsúlyozta, hogy a véleményben szereplő információk többsége már nyilvánosan hozzáférhető.^[6] Ezért rámutatott arra, hogy a közzététel valószínűleg nem ássa alá az EU tárgyalási pozícióját, és nem fedi fel stratégiáját sem most, sem a jövőbeli kereskedelmi tárgyalások során.

9. Ezzel összefüggésben az ombudsman megállapította, hogy hivatali visszásságnak minősül, hogy a Tanács megtagadta a véleményhez való lehető legszélesebb körű hozzáférést. A következő ajánlást ^[7] tette:

A Tanácsnak a lehető legszélesebb körű hozzáférést kell biztosítania Jogi Szolgálatának véleményéhez.

10. A Tanács elutasította az ombudsman ajánlását, és fenntartotta azon álláspontját, hogy nem biztosíthat szélesebb körű nyilvános hozzáférést a véleményhez.

11. A Tanács úgy ítélte meg, hogy a vélemény nyilvánosságra nem hozott részei továbbra is érzékenyek. Fenntartotta, hogy nyilvánosságra hozataluk sértené a közérdek védelmét a nemzetközi kapcsolatok és a jogi tanácsadás tekintetében ^[8].

12. A Tanács megismételte, hogy nem jogalkotói minőségében jár el. Így a nemzetközi megállapodások tárgyalásai és megkötései keretében készített dokumentumokra nem vonatkozik ugyanolyan széles körű hozzáférés a dokumentumokhoz, mint a Tanács jogalkotási tevékenységeire. A nemzetközi megállapodások tárgyalása és megkötése a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik, és a nyilvánosság részvétele szükségszerűen korlátozott, tekintettel a tárgyalásokhoz fűződő jogos érdekre ^[9].

13. A Tanács azt állította, hogy érveit a Törvényszék „Pech kontra Tanács” ítélete ^[10] sem kérdőjelezte meg, mivel ez az ügy egy jogalkotási folyamat keretében, nem pedig egy nemzetközi megállapodás megtárgyalása és megkötése keretében adott jogi véleményre vonatkozott. Ezenkívül a nemzetközi kapcsolatokra vonatkozó kivételre nem hivatkoztak a jelen ügyhöz vezető közigazgatási eljárásban.

14. A panaszos sajnálatosnak találta, hogy a Tanács figyelmen kívül hagyta mind a Törvényszék megállapításait, mind az ombudsman érveit annak értékelése során, hogy közzé kell-e tenni a véleményt.

15. A Tanács válaszával kapcsolatos észrevételeiben a panaszos úgy vélte, hogy a Tanács még mindig nem támasztotta alá, hogy a vélemény teljes körű közzététele hogyan sértené az EU nemzetközi kapcsolatait.

16. A panaszos azt állította, hogy a vélemény nem esik a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok hatályán kívül pusztán azért, mert a Tanács nem jogalkotási tevékenységeire vonatkozik. Ezek a szabályok „valamely intézmény birtokában lévő, általa készített vagy kapott és birtokában lévő, az EU tevékenységének valamennyi területére vonatkozó valamennyi dokumentumra” vonatkoznak.^[11] A panaszos ezért úgy véli, hogy a Tanács jelen ügyben folytatott tevékenységének nem jogalkotási jellege nem befolyásolhatja a Törvényszék „Pech kontra Tanács” ügyben tett megállapításának alkalmazhatóságát.

Az ombudsman értékelése az ajánlást követően

17. Az ombudsman sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a Tanács nem követte ajánlását.

18. Fenntartja azon álláspontját, hogy a vélemény közzététele semmilyen módon nem ásná alá az EU által az Egyesült Királysággal szemben a megállapodás ratifikálása tekintetében képviselt nyilvános álláspontot, és nem fedne fel információkat az EU tárgyalási álláspontjáról vagy stratégiájáról.^[12] Az ombudsman úgy véli, hogy a közzététel inkább erősítené a kereskedelmi tárgyalások jogszerűségébe vetett bizalmat, mintsem aláásná azokat.

19. Az ombudsman azt is fenntartja, hogy a Tanács nem bizonyította kellőképpen, hogy a fokozott hozzáférés konkrétan és ténylegesen hogyan sértené a közérdek védelmét a nemzetközi kapcsolatok tekintetében.

20. A Tanács azt állította, hogy érveit nem kérdőjelezi meg a Törvényszék „Pech kontra Tanács” ítélete, mivel a jelen ügy jogalkotási eljárás keretében adott jogi véleményre vonatkozott.

21. Még ha a Tanács nem is jogalkotói minőségében járt el, akkor is megszorítóan kell alkalmaznia a nyilvános hozzáférésre vonatkozó szabályok szerinti kivételeket. A Bíróság megállapította, hogy az a kérdés, hogy egy jogi vélemény különösen érzékeny-e, attól függ, hogy magának a véleménynek a tartalma különösen érzékeny-e. Az a tény tehát, hogy a jelen ügyben a jogi véleményt nemzetközi megállapodás megtárgyalása és megkötése, és így nem jogalkotási tevékenység keretében adták, nem releváns annak értékelése szempontjából, hogy a jogi vélemény különösen érzékeny-e.

22. Tekintettel arra, hogy – amint azt az ombudsman már megjegyezte – a szóban forgó véleményben szereplő információk nem tekinthetők érzékenynek, a Tanácsnak jelentősen nagyobb hozzáférést kellett volna biztosítania a panaszos számára ehhez a dokumentumhoz.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

A Tanács nem fogadta el az ombudsman ajánlását. Így nem biztosította a lehető legszélesebb körű hozzáférést a szóban forgó jogi véleményhez. Az ombudsman ezért megerősíti a hivatali visszásságra vonatkozó megállapítását.

A panaszost és a Tanácsot tájékoztatni fogják erről a határozatról.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2022. 17.

[1] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelettel összhangban: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[2] Miután az Egyesült Királyság 2020 januárjában kilépett az EU-ból, az EU és az Egyesült Királyság tárgyalásokat kezdett egy kereskedelmi megállapodás részleteiről. E tárgyalások eredményeként létrejött az EU és az Egyesült Királyság közötti kereskedelmi és együttműködési megállapodás, amely 2021 májusában lépett hatályba. Az EU Tanácsának Jogi Szolgálata 2020 novemberében tartott ülésén kifejtette véleményét arról, hogy a megállapodás „kizárólag uniós megállapodásként” megköthető-e. A Jogi Szolgálat ezt követően 2021 januárjában jogi véleményt adott ki, amelyben írásban ismertette álláspontját.

[3] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésével, 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésével és 4. cikkének (3) bekezdésével összhangban.

[4] A panasz hátterével, a felek érveivel és az ombudsman vizsgálatával kapcsolatos további információkért kérjük, olvassa el az ombudsman megoldási javaslatának teljes szövegét, amely a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/149544.

[5] A Törvényszék (második tanács) T-252/19. sz., Pech kontra Tanács ügyben 2021. április 21-én hozott ítélete: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-252/19. Az ítélet ellen jelenleg fellebbezés van folyamatban.

[6] A Tanács a legtöbb részt maga is közzétette. Lásd például az egyrészről az Európai Unió és az Európai Atomenergia-közösség, és másrészről Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága közötti kereskedelmi és együttműködési megállapodásnak, valamint az Európai Unió és Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága közötti, a minősített adatok cseréjére és védelmére vonatkozó biztonsági eljárásokról szóló megállapodásnak az Unió nevében történő aláírásáról és ideiglenes alkalmazásáról szóló (EU) 2020/2252 tanácsi határozat preambulumbekezdéseit, amelyek a következő internetcímen érhetők el: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2252&from=EN. Ezenkívül a megköthető kereskedelmi megállapodások típusai közismertek, mivel az uniós jog részét képezik.

[7] Az ombudsman ajánlásának teljes szövege az alábbi linken érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/152863.

[8] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésével és 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésével összhangban.

[9] A Tanács a Törvényszék (második tanács) T-301/10. sz., Sophie in’t Veld kontra Bizottság ügyben 2013. március 19-én hozott ítéletének 120. pontjára hivatkozott: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-301/10&language=EN; a Törvényszék (ötödik tanács) T-529/09. sz., Sophie in’t Veld kontra Tanács ügyben 2012. május 4-én hozott ítéletének 88. pontja: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-529/09&language=EN.

[10] Lásd a fenti 5. lábjegyzetet.

[11] A panaszos a C-350/12. P. sz. Tanács kontra Sophie in’t Veld ügyben 2014. július 3-án hozott ítélet 107. pontjára hivatkozik: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-350/12 és Svédország kontra My Travel és Bizottság, C-506/08 P, 87., 88., 109. pont: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08

[12] A Törvényszék 2018. július 11-i ítélete, Client Earth kontra Bizottság, T-644/16, 48. pont: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en; ClientEarth kontra Bizottság ítélet, C-612/18 P, 41. és 42. pont; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-612/18.