A panasz előzményei

1. Az Európai Ügyészségről szóló rendelettel ^[1] létrehozott Európai Ügyészség (EPPO) feladata az Európai Unió költségvetését érintő pénzügyi bűncselekmények kivizsgálása, büntetőeljárás alá vonása és bíróság elé állítása ^[2].

2. Az Európai Ügyészség Ügyészi Kollégiuma ^[3] az Európai Főügyészből és részt vevő tagállamonként egy európai ügyészből ^{áll [4].} Az Európai Ügyészségről szóló rendelet kimondja, hogy minden tagállam három jelöltet jelöl az európai ügyészi tisztségre. E jelölteknek i. az ügyészség vagy a bírói kar aktív tagjainak, ii. minden kétséget kizáróan függetleneknek és iii. a saját tagállamukban a magas szintű ügyészi vagy bírói tisztségbe történő kinevezéshez szükséges képesítéssel, valamint a nemzeti jogrendszerek, a pénzügyi nyomozások és a büntetőügyekben folytatott nemzetközi igazságügyi együttműködés terén releváns gyakorlati tapasztalattal ^{kell rendelkezniük [5].}

3. Az Európai Unió Tanácsa kiválasztja és kinevezi az egyik jelöltet az adott tagállam európai ügyészévé, miután megkapta az ad hoc „kiválasztó bizottság” indokolással ellátott véleményét.^[6] A kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület meghallgatja a jelölteket, és az Európai Ügyészségről szóló rendelet követelményei alapján értékeli őket. Véleményt fogalmaz meg a jelölteknek az európai ügyészi feladatok ellátásához szükséges képesítéseiről, és rangsorolja őket a Tanácsra nézve nem kötelező preferenciasorrend alapján. Ha a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület megállapítja, hogy a jelölt nem felel meg az európai ügyész feladatainak ellátásához szükséges feltételeknek, véleménye kötelező a Tanácsra nézve.

4. A panaszos egyike volt azoknak a jelölteknek, akiket egy nemzeti hatóság jelölt az európai ügyészi tisztségre. 2019 decemberében interjút készített vele a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület, amely ezt követően negatív véleményt fogalmazott meg pályázatával kapcsolatban, mivel úgy ítélte meg, hogy az nem felel meg az álláshelyre vonatkozó bizonyos kötelező követelményeknek.

5. A panaszos felvette a kapcsolatot a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testülettel, és kifogásolta annak véleményét, valamint aggályait fejezte ki interjújának méltányosságával kapcsolatban. 2020. február 24-én az ombudsmanhoz is panaszt nyújtott be ezzel az üggyel kapcsolatban.

6. 2020. február 27-én a panaszos választ kapott a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület elnökétől, amelyben arról tájékoztatták, hogy a testület úgy véli, hogy nem rendelkezik releváns gyakorlati tapasztalattal a pénzügyi bűncselekmények nyomozása és a büntetőügyekben folytatott belső igazságügyi együttműködés terén, amelyek az Európai Ügyészségről szóló rendelet értelmében kötelező követelmények. A válasz a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület működési szabályzatáról szóló tanácsi végrehajtási határozatra ^[7] hivatkozott, és megállapította, hogy nincs alapja annak, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület felülvizsgálja az európai ügyészek kinevezésével kapcsolatos véleményét. Hozzátette, hogy a panaszos az eljárás lezárását követően megkapja a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület „indokolással ellátott véleményét” a pályázatával kapcsolatban.

7. Az ombudsman hivatalával folytatott levelezésében a panaszos megjegyezte, hogy nem kapott indokolással ellátott véleményt a testülettől, és ez megakadályozta abban, hogy vitassa a testület véleményét. A panaszos arra is rámutatott, hogy a válasz nem tért ki azokra a kérdésekre, amelyeket az interjú lebonyolításának módjával kapcsolatban vetett fel.

A vizsgálat

8. Az ombudsman vizsgálatot indított a panasszal kapcsolatban, és felkérte az Európai Bizottságot és az Európai Unió Tanácsát, hogy válaszoljanak a panasz alábbi szempontjaira:

1) A kiválasztással foglalkozó tanácsadó testületnek az európai ügyészi tisztségre pályázók alkalmasságára vonatkozó negatív véleménye felülvizsgálatának kérelmezésére irányuló eljárás hiánya.

2) Annak okai, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület „indokolással ellátott véleményét” miért nem lehetett közölni a panaszossal a kiválasztási eljárás lezárása előtt.

3) A panaszosnak a meghallgatását érintő állítólagos szabálytalanságokra vonatkozó állításaira való válaszadás elmulasztása.

9. A vizsgálat során az ombudsman megkapta a Bizottság és a Tanács panaszra adott válaszait, majd ezt követően a panaszos e válaszokra adott észrevételeit.

10. A vizsgálat során az ombudsman vizsgálócsoportja megoldási javaslatot és javítási javaslatokat is tett a Tanácsnak a panaszban felvetett egyes kérdések kezelése érdekében. A Tanács elutasította a javaslatokat. A panaszos ezt követően benyújtotta észrevételeit.

A felülvizsgálati eljárás hiányáról

Az ombudsman elé terjesztett érvek

11. A Bizottság megállapította, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület feladatai ellátása során teljesen független és pártatlan. A Bizottság egyetlen szerepe az eljárásban az, hogy a testület titkárságaként személyzetet bocsásson rendelkezésre, hogy adminisztratív támogatást nyújtson számára.

12. Megállapította, hogy az Európai Ügyészségről szóló rendelet olyan kiválasztási eljárást hoz létre, amelyben mind a tagállamok, mind a Tanács hatáskörrel rendelkeznek. Az európai ügyészi álláshelyek betöltése a Tanács hatáskörébe tartozik. Hozzátette, hogy az európai ügyészek kiválasztási eljárásai nem nyílt pályázati felhíváson, hanem a nemzeti kormányok jelölésén alapulnak. Következésképpen a pályázónak a kiválasztási eljárásból való kizárása nem érinti egyéni jogaikat, mivel a kiválasztási eljárás keretében nem rendelkeznek egyéni pályázói jogokkal.

13. A Bizottság hozzátette, hogy bár a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület működési szabályairól szóló tanácsi végrehajtási határozat lehetőséget biztosít arra, hogy az európai főügyészi álláshelyre vonatkozó kiválasztási eljárás során közigazgatási panaszt ^[8] nyújtsanak be a Tanácshoz, nem teremt hasonló lehetőséget az európai ügyészi álláshelyekre vonatkozó kiválasztási eljárások tekintetében. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy elvben a nemzeti jog szerint jogorvoslati lehetőségeket kell biztosítani a jelölő tagállammal szembeni keresetindításhoz és a panaszos jogi védelmének biztosításához.

14. A Tanács a maga részéről arra is hivatkozott, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület működési szabályzatáról szóló tanácsi végrehajtási határozat csak az európai főügyészi álláshelyre vonatkozó kiválasztási eljárás keretében teszi lehetővé közigazgatási panasz benyújtását a Tanácshoz. Hozzátette, hogy ez nem akadályozza meg az európai ügyészi tisztségre pályázókat abban, hogy a nemzeti vagy az uniós jog alapján jogorvoslatért folyamodjanak a bírósági felülvizsgálat kérelmezése érdekében.

15. A Tanács kijelentette, hogy az Európai Ügyészségről szóló rendelettel összhangban csak a kiválasztási eljárás utolsó szakaszában rendelkezik döntéshozatali hatáskörrel. Úgy ítélte meg, hogy az ombudsman vizsgálata a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület eljárására vonatkozott, amely az eljárás olyan szakasza, amelyben a Tanács nem rendelkezik hatáskörrel. A vizsgálat tehát nem a Tanács jogi aktusára vonatkozott.

16. A Tanács kijelentette továbbá, hogy ő és a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület önálló jogi személyek ^[9]. A kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület feladatai ellátása és különösen a jelöltek alkalmasságáról és érdemeiről szóló, indokolással ellátott vélemény kidolgozása során független a Tanácstól, és azt a Tanács rendelkezésére bocsátja. A Tanács nem rendelkezik hatáskörrel a tagállamok által jelölt jelöltek alkalmasságának vagy érdemeinek felülvizsgálatára vagy értékelésére, illetve arra, hogy bármilyen más módon beavatkozzon a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület munkájába.

17. A Tanács megállapította, hogy a testületnek a jelöltek alkalmasságára vonatkozó negatív véleményei kötelező erejűek a testületre nézve, és sem az Európai Ügyészségről szóló rendelet, sem az azt végrehajtó rendelkezések nem teszik lehetővé a Tanács számára e vélemények felülvizsgálatát.

18. A panaszos azzal érvelt, hogy az intézmények válaszai jogi bizonytalanságot hagynak benne. Ez nincs összhangban a jogbiztonság és a „jogos elvárások” elvével – mondta. A panaszos egyetértett a Bizottsággal abban, hogy az európai ügyészi álláshelyekre vonatkozó kiválasztási eljárások a Tanács hatáskörébe tartoznak. Azzal érvelt, hogy a Tanács azáltal, hogy az európai főügyész és az európai ügyészek kiválasztása közötti különbségekre összpontosított, aláásta az ügyészi kollégium célját és az Európai Ügyészségről szóló rendelet szellemét.

19. Úgy véli, hogy végső soron a Tanács felelős az európai ügyészek általános kiválasztásáért, és csak a Tanács határozata végleges. A panaszos azzal érvelt, hogy ha a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület önálló szerv lenne, az ombudsman ellenőrizhetné tanácskozásait és határozatait. Ellenkező esetben az uniós intézmények kibújhatnának az ombudsman ellenőrzése alól pusztán azáltal, hogy új különálló szervezeteket hoznak létre.

A megoldásra irányuló javaslat és a javításra irányuló javaslat

20. Az ombudsman vizsgálócsoportja arra az álláspontra helyezkedett, hogy bár a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület független a Tanácstól, ez nem elegendő ahhoz, hogy külön uniós szervnek lehessen tekinteni, amely ombudsmani vizsgálat tárgyát képezheti. Ezért helyénvaló volt a Tanácshoz fordulni, amely az európai ügyészi álláshelyek kiválasztási eljárásában a „kinevező hatóság”.

21. Az ombudsman vizsgálócsoportja megoldásként azt javasolta, hogy a Tanács tegyen lépéseket annak biztosítása érdekében, hogy a panaszos által felvetett érveket megfelelően kezeljék.

22. A Tanács elutasította a megoldásra irányuló javaslatot, megismételve azon álláspontját, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület a Tanácstól elkülönülő szervezet, és hogy a Tanács nem felelős annak eljárásaiért és műveleteiért. Hangsúlyozta, hogy a bizottságnak a jelöltek alkalmasságára vonatkozó negatív véleményei kötelezőek a Tanácsra nézve, következésképpen azokat nem vizsgálhatja felül. Munkatársai nem férnek hozzá a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület tanácskozásaihoz vagy egyéb dokumentumaihoz ^[10]. A Tanács kijelentette, hogy ezért nem tud válaszolni a panaszos által felhozott érvekre, mivel nincs tudomása az elutasítás indokairól, sem a panaszos és a vizsgálóbizottság közötti levelezésről.

23. Az ombudsman vizsgálócsoportja javításra irányuló javaslatot is tett azzal kapcsolatban, hogy nincs egyértelmű felülvizsgálati mechanizmus arra, hogy az európai ügyészek kiválasztási eljárása során kérjék a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület véleményének felülvizsgálatát. Azzal érvelt, hogy megfelelő ügyintézés lenne egy ilyen mechanizmus megléte, és hogy amennyiben a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület negatív véleményt ad ki, megfelelően tájékoztatnia kell a pályázókat azon jogukról, hogy e határozat felülvizsgálatát kérjék, és végső soron panaszt tegyenek az ombudsmannál, vagy keresetet nyújtsanak be a Bírósághoz.

24. A Tanács szintén elutasította ezt a javaslatot. Megjegyezte, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület intézkedéseivel és mulasztásaival szembeni jogorvoslatra vonatkozó szabályokat az Európai Ügyészségről szóló rendelet tartalmazza, amely általános hatályú jogalkotási aktus. E szabályok módosítása az uniós jogalkotó hatáskörébe tartozna, és így az ombudsman hatáskörén kívül esne. A Tanács hozzátette, hogy mind az Európai Ügyészségről szóló rendeletet, mind a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület működési szabályzatáról szóló tanácsi végrehajtási határozatot a Bizottság javaslatai alapján fogadták el, és a Tanács nem módosíthatja azokat egyoldalúan.

25. A panaszos megismételte, hogy nem kapott lehetőséget arra, hogy megtámadja a pályázatát mint nem támogathatót kizáró határozatot. Hozzáteszi, hogy „ez egy olyan gyakorlat eredménye, amely szorongást és szorongást okoz az európai polgároknak, és amelynek során az uniós intézmények az általuk védendő alapvető európai értékek és elvek tiszteletben tartása nélkül hárítják el a felelősséget”. 

Az ombudsman értékelése

26. Az európai ügyészi álláshelyekre vonatkozó kiválasztási eljárás nem tartalmaz olyan mechanizmust, amely lehetővé tenné a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület intézkedéseinek vagy mulasztásainak felülvizsgálatát.

27. A kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület arról tájékoztatta a panaszost, hogy az alkalmazandó szabályok nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely lehetővé tenné számára az európai ügyészek kinevezésével kapcsolatos véleményének felülvizsgálatát. E vizsgálat keretében a Bizottság kijelentette, hogy a kiválasztási eljárás a Tanács hatáskörébe tartozik. A Tanács úgy vélte, hogy nem vonható felelősségre a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület tevékenységeiért, mivel a testület különálló és független jogi személy. Nyilvánvaló, hogy van egy elszámoltatási vákuum.

28. Mindezek alapján az ombudsman sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a Tanács elutasította vizsgálócsoportjának megoldásra irányuló javaslatát és a javításra irányuló javaslatát. Úgy véli, hogy a Tanács elszalasztotta azt a lehetőséget, hogy növelje a közbizalmat és az európai ügyészi álláshelyek kiválasztási eljárásának legitimitását.

29.  Bár a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület független a Tanácstól, ez nem elegendő ahhoz, hogy az uniós jog értelmében önálló szervnek minősüljön. A kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület intézkedései vagy mulasztásai közvetlenül nem képezhetik bírósági felülvizsgálat vagy az ombudsman általi vizsgálat tárgyát. Az ombudsman úgy véli, hogy még ha a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület funkcionálisan független is, a Tanács mint kinevezésre jogosult hatóság továbbra is a testületért végső soron felelős fő uniós intézmény marad. Ennek fényében úgy véli, hogy a Tanács intézkedhetett volna annak biztosítása érdekében, hogy a panaszos állításaival foglalkozzanak. A Tanács például a testület függetlenségének megkérdőjelezése nélkül felkérhette volna a testületet, hogy foglalkozzon a panaszos aggályaival, és vizsgálja felül a pályázatának támogathatóságával kapcsolatos véleményét.

30. Ami a javításra irányuló javaslatot illeti, az ombudsman úgy véli, hogy ennek végrehajtása nem tenné szükségessé a jogalkotási aktusok módosítását. A Tanács így nyomon követhette volna ezt a javaslatot.

31. Az Európai Ügyészségről szóló rendelet nem zárja ki az európai ügyészi álláshelyek kiválasztási eljárására vonatkozó felülvizsgálati mechanizmus létrehozásának lehetőségét. A kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület működési szabályzatáról szóló tanácsi végrehajtási határozat, amely az uniós jog értelmében jogi aktusnak, de nem jogalkotási aktusnak ^{minősül [11],} szintén nem zárja ki ezt a lehetőséget. Következésképpen a Tanács felülvizsgálati mechanizmust vezethetett volna be a meglévő szabályok módosítása nélkül; például felkérhette volna a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testületet, hogy foglalkozzon a pályázóktól beérkezett felülvizsgálati kérelmekkel, és tájékoztassa őket erről a lehetőségről. Ha a Tanács fenntartotta volna azt az álláspontját, hogy a szóban forgó jogi aktust módosítani kell, tájékoztathatta volna a Bizottságot, amely mérlegelhette volna a javaslattétel szükségességét.

32. Tekintettel azonban arra, hogy a Tanács egyértelműen elutasította a javaslatot és a megoldási javaslatot, az ombudsman úgy véli, hogy az üggyel kapcsolatos további vizsgálatok nem indokoltak.

A vizsgálóbizottság indokolással ellátott véleménye és a panaszos állításaira való válaszadás elmulasztása

Az ombudsman elé terjesztett érvek

33. A Bizottság megjegyezte, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület teljes mértékben független és pártatlan a tagállamok által jelölt személyek jogosultságára és érdemeire vonatkozó „indokolással ellátott vélemény” kidolgozása során. A Bizottság azzal érvelt, hogy a bizottság azon döntése, hogy a kiválasztási eljárás lezárását követően megküldi az indokolással ellátott véleményt a pályázóknak, a Bizottság hatáskörén kívül eső önálló döntés.

34. A Bizottság jelezte, hogy az európai ügyészi álláshelyekre vonatkozó kiválasztási eljárás a Tanács hatáskörébe tartozik, következésképpen nem tud foglalkozni a panaszos állításaival.

35. A Tanács kijelentette, hogy csak akkor kap tájékoztatást a jelöltek listájáról és kilétéről, amikor értesítik a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület indokolással ellátott véleményéről. Nem volt tudomása arról, hogy az egyik jelölt megtámadta a testület eljárását, amíg az ombudsman fel nem vette vele a kapcsolatot. Nincs tudomása azokról az okokról, amelyek miatt megtagadták, hogy közöljék a panaszossal azokat az okokat, amelyek miatt a testület nem tartotta őt jogosultnak. Azzal érvel, hogy az ombudsmannak erről közvetlenül a testületet kellene megkérdeznie.

36. A Tanács hozzátette, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület működési szabályzatáról szóló tanácsi végrehajtási határozat kimondja, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testületnek proaktívan tájékoztatnia kell az európai főügyészi tisztségre pályázókat arról, hogy álláspontja indokai alapján úgy ítéli meg, hogy nem felelnek meg a pályázati feltételeknek. Az európai ügyészi álláshelyekre vonatkozó kiválasztási eljárás keretében azonban nem áll fenn hasonló kötelezettség.

Az ombudsman értékelése

37. A 22 európai ügyész kinevezéséről szóló tanácsi határozatot ^[12] követően a panaszos jelezte az ombudsmannak, hogy még nem kapta meg a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület indokolással ellátott véleményét.

38. Az ombudsman megjegyzi, hogy a panaszos által a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület elnökétől kapott tájékoztatás magyarázatot tartalmazott arra vonatkozóan, hogy miért nem tekintették alkalmasnak az álláshely betöltésére. Ez a levél ezért indokolt véleménynek tekinthető. Mivel azonban az elnök e levélben arról tájékoztatta a panaszost, hogy az eljárás lezárását követően megkapja a testület indokolással ellátott véleményét, sajnálatos, hogy a panaszos ezt nem kapta meg.

39. Amint arra korábban rámutattunk, az ombudsman úgy véli, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület nem uniós szerv, amely az ombudsman vizsgálatának tárgyát képezheti. Következésképpen, mivel a Tanács nem volt hajlandó felelősséget vállalni a testület intézkedéseiért, az ombudsman úgy véli, hogy e kérdések további vizsgálata nem indokolt.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

E panasszal kapcsolatban további vizsgálat nem indokolt.

A panaszost, a Tanácsot és a Bizottságot tájékoztatják erről a határozatról.

 

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2021. 28.

 

[1] A Tanács (EU) 2017/1939 rendelete az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről, EUR-Lex - 32017R1939 - HU - EUR-Lex (europa.eu).

[2] További információk az Európai Ügyészségről az Európai Ügyészség honlapján találhatók: Home | Európai Ügyészség (europa.eu).

[3] További információk az Európai Ügyészség testületéről: https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/college-of-the-european-public-prosecutor-s-office-eppo/.

[4] Jelenleg 22 tagállam vesz részt az Európai Ügyészségben, | képviselő, Európai Ügyészség (europa.eu).

[5] Az Európai Ügyészségről szóló rendelet 16. cikkének (1) bekezdése.

[6] Az Európai Ügyészségről szóló rendelet 14. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „A kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület tizenkét személyből áll, akiket a Bíróság és a Számvevőszék korábbi tagjai, az Eurojust korábbi nemzeti tagjai, a nemzeti legfelsőbb bíróságok tagjai, magas rangú ügyészek és elismert szakértelemmel rendelkező ügyvédek közül választanak ki. A kiválasztott személyek egyikére az Európai Parlament tesz javaslatot.” 

[7] A Tanács (EU) 2018/1696 végrehajtási határozata az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről szóló (EU) 2017/1939 rendelet 14. cikkének (3) bekezdésében meghatározott, kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület működési szabályzatáról, EUR-Lex - 32018D1696 - HU - EUR-Lex (europa.eu).

[8] Az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomenergia-közösség tisztviselőinek személyzeti szabályzata és egyéb alkalmazottainak alkalmazási feltételei, 90. cikk (2) bekezdés, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[9] A Tanács hivatkozott az (EU) 2018/1696 tanácsi végrehajtási rendelet (4) preambulumbekezdésére, amely úgy rendelkezik, hogy „A kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület működési szabályzatának biztosítania kell, hogy a kiválasztással foglalkozó tanácsadó testület rendelkezzen a munkája elvégzéséhez szükséges függetlenséggel és pártatlansággal”.

[10] A bizottság titkárságáért a Bizottság felel.

[11] https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/nonlegislative_acts.html.

[12] A Tanács (EU) 2020/1117 végrehajtási határozata az Európai Ügyészség európai ügyészeinek kinevezéséről, EUR-Lex - 32020D1117 - HU - EUR-Lex (europa.eu).