Tematski dokument [i]

A. Uvod

Institucije i tijela EU-a koriste se pozivima na podnošenje ponuda kako bi odlučili o dodjeli financijskih sredstava za projekte u okviru programa EU-a te za nabavu usluga, radova i robe za unutarnje potrebe. Institucije i tijela EU-a također prate natječajne postupke koje provode vanjski akteri odgovorni za programe EU-a, tj. kojima neizravno upravljaju institucije ili tijela EU-a [1]. To se posebno odnosi na vanjsko djelovanje EU-a.

Kako je navedeno u prvom izvješću EU-a o borbi protiv korupcije [2], javna nabava područje je izloženo znatnom riziku od korupcije zbog veličine uključenih financijskih tokova. Integritet u upravljanju javnim natječajima stoga je ključan za održavanje povjerenja građana u aktivnosti institucija EU-a.

Europski ombudsman jedino je revizijsko tijelo izvan pravnog sustava za gospodarske subjekte koji smatraju da su prema njima institucije EU-a postupale nepravedno. Neka od pitanja koja se redovito postavljaju u pritužbama Ombudsmanu uključuju navodno nejednako postupanje prema ponuditeljima, pojavu sukoba interesa koji uključuju osobe zadužene za ocjenjivanje ponuda i nedostatke u pogledu transparentnosti.

U ovom se dokumentu raspravlja o ulozi gospodarskog subjekta u pritužbama povezanima s natječajima, s naglaskom na fazi dodjele. U njemu se navode pravni okvir, „mbudsprudencija” [3] i doprinos EO-a u tom području.

B. Pravni okvir i „mbudsprudencija”

Pravni okvir

U pitanjima javne nabave institucije EU-a moraju poštovati relevantne odredbe Ugovorâ, opća načela prava EU-a i Povelju o temeljnim pravima. Pravila javne nabave za institucije EU-a koje se financiraju iz općeg proračuna utvrđena su u Financijskoj uredbi EU-a i dodatnoj delegiranoj uredbi [4]. Europska središnja banka i Europska investicijska banka nisu obuhvaćene područjem primjene Financijske uredbe i primjenjuju vlastita pravila o nabavi [5].

Opća načela javne nabave su jednako postupanje prema ponuditeljima, transparentnost, proporcionalnost i nediskriminacija. Institucije i tijela EU-a također su dužni osigurati široko tržišno natjecanje i primjenjivati načelo dobrog financijskog upravljanja, što podrazumijeva učinkovitu i djelotvornu javnu potrošnju.

Pravobraniteljstvo

Izvršni nalog donio je oko 70 odluka o pritužbama povezanima s javnom nabavom u razdoblju od 2008. do 2016. Većina tih odluka (38 predmeta) odnosila se na aktivnosti javne nabave izvan EU-a, u koje su često bile uključene delegacije EU-a. Mnoge pritužbe temeljile su se na tvrdnji da dotična institucija nije poštovala načela javne nabave EU-a, kako je navedeno u Financijskoj uredbi; neke su se odnosile na pravo na pristup dokumentima; a drugi su se odnosili na moguće povrede načela dobre uprave, kao što su obveza objašnjavanja odluka i „pravo na saslušanje”.

Izvršni nalog smatra da institucije i tijela EU-a ne samo da moraju primjenjivati odgovarajuće standarde pri izravnom upravljanju postupcima javne nabave, nego da imaju i dužnost osigurati pravilno upravljanje sredstvima EU-a koja se troše u zemljama izvan EU-a, posebno u zemljama u kojima vladavina prava možda nije toliko napredna [6].

Ako pritužbe uključuju dokaze o potencijalno lažnim izjavama i/ili sumnji na prijevaru, gospodarski subjekt dužan je obavijestiti Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)[7].

1. Jednako postupanje i nediskriminacija ponuditelja

Izvršni nalog rješavao je razne pritužbe u vezi s definicijom i tumačenjem kriterija utvrđenih u pozivima na podnošenje ponuda. Javna tijela mogu se koristiti različitim kriterijima pri ocjenjivanju ponuda, obično za utvrđivanje troškova i tehničkih specifikacija, ali i u pogledu socijalnih i ekoloških standarda. Također imaju široku marginu prosudbe pri određivanju pondera koji daju svakom kriteriju. Načelo jednakog postupanja znači da ponuditelji moraju imati jednake uvjete kako za formuliranje svojih ponuda tako i za način na koji javni naručitelj ocjenjuje njihove ponude [8].

Načelo jednakog postupanja primjenjuje se na informacije koje se daju potencijalnim ponuditeljima. U predmetu 277/2008/IP Izvršni nalog naveo je da je „u osnovi nespojivo s [načelima jednakog postupanja i nediskriminacije] ciljanim potencijalnim ponuditeljima pružiti posebne i povlaštene informacije o javnom pozivu na podnošenje ponuda prije objave tog poziva.”[9] Načelo jednakog postupanja ne sprečava odbor za evaluaciju da zatraži pojašnjenja o ponudi ako postane očito da je to potrebno [10].

2. Sprječavanje sukoba interesa i pojava sukoba interesa

U predmetu 491/2007/PB Izvršni direktor naglasio je da je obveza jednakog postupanja „isprepletena s potrebom da se osigura da se natječajni postupak provodi na objektivan i nepristran način, bez, među ostalim, sukoba interesa.”

Predmeti gospodarskog subjekta o navodnim sukobima interesa uglavnom se odnose na stručnjake i članove odbora za odabir za javne natječaje ili postupke zapošljavanja. U pravilu je Izvršni nalog jasno dao do znanja da su institucije i tijela EU-a dužni spriječiti sukobe interesa i djelovati kako bi otklonili svaku sumnju ili pojavu takvih sukoba. Institucije ili tijela EU-a trebali bi djelovati odmah ako postoje navodi o mogućem sukobu interesa. Institucije i tijela EU-a također su dužni voditi evidenciju o svojoj analizi navodnih sukoba interesa kako bi mogli braniti svoje odluke (51/2011/AN ).

Posebni primjeri koji se temelje na slučajevima u kojima je gospodarski subjekt utvrdio da postoji ili bi mogao postojati očiti sukob interesa uključuju:

• delegacija EU-a (ili druga institucija ili tijelo EU-a) koja poduzeću omogućuje sudjelovanje u javnom natječaju za koji je jedan od njezinih zaposlenika pomogao u izradi opisa poslova, bez dokaza da sudjelovanje stručnjaka u prethodnim fazama projekta nije predstavljalo nepošteno tržišno natjecanje (1005/2011/MMN)[11];
• odbor za evaluaciju, koji ocjenjuje ponude u pozivu na podnošenje ponuda, koristeći se tehničkim savjetnikom koji je radio za neke ili sve ponuditelje koji su ušli u uži izbor (642/2008/MMN)[12].

3. Osiguravanje tržišnog natjecanja

Osiguravanjem najšireg mogućeg tržišnog natjecanja u postupcima javne nabave ne samo da se jamči načelo slobodnog kretanja robe i usluga, nego se i institucijama EU-a omogućuje da ostvare najbolju vrijednost za uloženi novac. U predmetu 491/2007/PB gospodarski subjekt primijetio je da se javnom naručitelju zbog objave poziva s posebno uskim uvjetima ostavlja mogućnost da iznese optužbe o namjernom ograničavanju broja ponuditelja.[13]

4. Transparentnost

Načelom transparentnosti nastoji se spriječiti svaki rizik od favoriziranja ili proizvoljnosti javnog naručitelja. To podrazumijeva da se uvjeti i pravila postupka dodjele moraju jasno, precizno i nedvosmisleno objasniti u obavijesti o nadmetanju ili natječajnim specifikacijama.

Gospodarski subjekt pokrenuo je istrage o transparentnosti kriterija za odabir i dosljednosti natječajne dokumentacije, napominjući da je „dobra administrativna praksa u natječajnim postupcima da uprava jasno i nedvosmisleno utvrdi uvjete koje podnositelji zahtjeva moraju ispuniti” (920/2010/VIK).

Izvršni nalog također je potaknuo institucije i tijela EU-a da objave imena ocjenjivača ponuda koje organiziraju. Također je predložila da bi javni naručitelj prije imenovanja osoba u odbor za evaluaciju javne nabave trebao dobiti njihovu suglasnost za otkrivanje njihovih imena (1874/2013/MG i 393/2015/MDC).

Međutim, Izvršni nalog prihvaća da se načelo transparentnosti ne odnosi na objavu imena ponuditelja koji su izgubili i informacija o njima jer bi to moglo ugroziti njihove komercijalne interese.

5. Ostala načela koja proizlaze iz prava na dobru upravu

Obveza opravdavanja odluka: u predmetu 2573/2007/VIK gospodarski subjekt smatrao je da „neuspješan ponuditelj ima pravo dobiti informacije o tome zašto je njegova ponuda odbijena unatoč širokom diskrecijskom pravu koje je dano nadležnoj upravi. To je pravo izraz obveze uprave da obrazloži svoje odluke u svakom upravnom postupku koji bi mogao negativno utjecati na pojedinca.”

Pravo na saslušanje: u predmetu OI/3/2008/FOR koji se odnosi na Komisijin sustav ranog upozoravanja (EWS)[14], Izvršni nalog predložio je da bi „Komisija trebala osigurati da se ova Odluka o EWS-u provodi na način kojim se u praksi poštuju temeljna prava na saslušanje i na traženje preispitivanja odluke o upućivanju osobe u EWS.”

C. Uloga Europskog ombudsmana u pritužbama u vezi s javnom nabavom

Opseg revizije Europskog ombudsmana

Pri ispitivanju koraka u postupku dodjele gospodarski subjekt provjerava je li institucija poštovala pravila i načela kojima se uređuje javna nabava, kao i načela dobre uprave općenito.

Izvršni nalog priznaje da izborni odbori imaju široku diskrecijsku ovlast (150/2015/DK, 3345/2008/TS, 1983/2011/AN, 1091/2012/AN). Gospodarski subjekt također priznaje da institucija ili tijelo koje sastavlja poziv na podnošenje ponuda raspolaže diskrecijskom ovlašću pri utvrđivanju cilja poziva na podnošenje ponuda i uvjeta koje smatra potrebnima za postizanje tog cilja. Gospodarski subjekt može razmotriti jesu li primijenjeni uvjeti „u skladu s osnovnim načelima utvrđenima u Financijskoj uredbi ili je očito da je došlo do kršenja tih načela”(491/2007/PB).

Ako je institucija EU-a zadužena za praćenje natječajnog postupka, gospodarski subjekt obično istražuje je li institucija primijenila dovoljan stupanj pažnje i pažnje kako bi osigurala poštovanje primjenjivih pravila (2400/2006/JF, 3112/2007/MF).

Gospodarski subjekt može ocijeniti zakonitost tumačenja natječajne dokumentacije od strane institucije (2400/2012/ANA). U predmetu 178/2014/AN gospodarski subjekt zaključio je da se „odluka institucije da i dalje ne ulaže prigovor na isključenje ponude podnositelja pritužbe temeljila na pravno netočnom čitanju natječajne dokumentacije” i da je predstavljala nepravilnost u postupanju.

Mogući odvraćajući učinci

Moguće je da se mnogi problemi ne prijavljuju gospodarskom subjektu (ili sudovima) jer uključene osobe ili organizacije strahuju da bi to moglo negativno utjecati na njihove izglede da osiguraju buduće ugovore s EU-om. Europski revizorski sud usporedio je broj predmeta Općeg suda koji se odnose na javnu nabavu s brojem odluka o dodjeli koje su institucije i tijela EU-a objavili u TED-u [15]. Utvrdio je da je samo 1 % postupaka javne nabave koje provode institucije i tijela Unije bilo predmet sudskog postupka pred Općim sudom EU-a. To je niže nego na nacionalnoj razini, gdje je između 2 i 12 % postupaka nabave dovelo do „postupaka preispitivanja”[16].

Mogući pravni lijekovi za podnositelje pritužbi

U svojem tematskom izvješću o javnoj nabavi objavljenom 2016.[17] Europski revizorski sud utvrdio je da je od 60 odluka koje je Izvršni nalog donio između 2008. i 2015. 30 predmeta zaključeno bez nepravilnosti u postupanju, 8 predmeta zaključeno je rješenjem, a 20 predmeta dovelo je do nepravilnosti u postupanju [18]. U većini slučajeva u kojima su institucije prihvatile predložena rješenja, ta su rješenja dovela do toga da je dotična institucija podnositelju pritužbe stavila na raspolaganje informacije ili objasnila razloge za svoju odluku o prijedlogu ponude.

Izvršnom nalogu može biti teško osigurati djelotvornu pravnu zaštitu za podnositelje pritužbi u vezi s javnom nabavom. Često se takvi slučajevi zaključuju tako da Izvršni nalog institucijama daje preporuke i prijedloge za poboljšanje. Pravilima o javnoj nabavi obično se predviđa razdoblje mirovanja od 10 do 15 dana između odluke o dodjeli ugovora i sklapanja ugovora. To se čini kako bi se osiguralo dovoljno vremena za rješavanje problema s kojima se susreću neuspješni ponuditelji. Za ponude koje rezultiraju pritužbom EO-u javni naručitelj ne obustavlja dodjelu ugovora. Budući da podnositelj pritužbe prvo mora izraziti zabrinutost instituciji EU-a prije nego što podnese pritužbu EO-u, do trenutka kada EO donese odluku ugovor će već biti dodijeljen drugom ponuditelju i, po mogućnosti, cijeli je natječajni postupak zaključen.

Ako natječajni postupak nije proveden na ispravan i/ili pravedan način, najznačajniji negativni učinak jest da su sudionici natječaja lišeni sredstava koja bi dobili da im je dodijeljen ugovor. Budući da priprema prijedloga za natječaj može uključivati troškove, to je još jedno područje potencijalno negativnog financijskog učinka za podnositelje zahtjeva u natječajima koji se ne provode pravilno i/ili pošteno [19]. U skladu s načelima dobre uprave, institucija bi trebala nadoknaditi svaki gubitak koji je bilo koja osoba pretrpjela zbog bilo kakvog nepravilnog ili nepoštenog postupanja te institucije. Međutim, u slučajevima javne nabave iznos novca znači da institucije općenito nisu sklone pružiti pravnu zaštitu dobrovoljnom ponudom naknade (1983/2011/AN, 1005/2011/MMN, 2400/2012/ANA).

Gospodarski subjekt smatra da ne bi trebalo biti tako teško osigurati naknadu za troškove nastale pri pripremi ponude ako je natječajni postupak proveden nepropisno i nepravedno. U jednom je slučaju predmetna institucija nadoknadila troškove podnositelja pritužbe koji je sudjelovao u nepropisnom i nepoštenom postupku javne nabave (predmet 3000/2009/JF).

 

[1] U slučaju programa u okviru izravnog upravljanja Komisija je „javni naručitelj”. U slučaju programa u okviru neizravnog upravljanja Komisija povjerava izvršenje proračuna partnerskim zemljama/organizacijama i nadzire ih.

[2] Izvješće Komisije Vijeću i Europskom parlamentu – Izvješće EU-a o borbi protiv korupcije, Bruxelles, 3.2.2014., COM(2014) 38 final: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf

[3] Pojam „ombudsprudencija” odnosi se na uobičajeni pristup ili razmišljanje Europskog ombudsmana o određenom pitanju, kako je navedeno u prethodnim izvješćima i odlukama Europskog ombudsmana. Pravobraniteljica je skup etičkih normi koje bi, prema mišljenju Europskog ombudsmana, trebala slijediti javna uprava EU-a.

[4] Glava V. Uredbe 966/2012 o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije („Financijska uredba”) i Delegirana uredba Komisije 1268/2012 od 29. listopada 2012. o pravilima za primjenu Uredbe 966/2012.

[5] Odluka ESB-a od 3. srpnja 2007. o utvrđivanju pravila o nabavi (ESB/2007/5) i „Vodič EIB-a za nabavu usluga, robe i radova od strane EIB-a za vlastiti račun” (2016.).

[6] U predmetu 178/2014/AN Izvršni nalog zaključio je da „zloupotreba EIB-a u ovom slučaju može dovesti u pitanje ne samo vlastiti ugled EIB-a nego i predanost Unije jačanju vladavine prava u Bosni i Hercegovini”.

[7] Članak 4. stavak 2. Statuta EO-a.

[8] Vidjeti predmet 1137/2005/ID. „Konkretnije, to znači da (a) kriteriji za dodjelu neće javnom naručitelju dati neograničenu slobodu izbora u pogledu dodjele ugovora i (b) pri ocjenjivanju ponuda kriteriji za dodjelu moraju se objektivno i ujednačeno primjenjivati na sve ponuditelje.”

[9] Vidjeti i predmet 546/2007/JMA.

[10] U predmetu 3222/2005/IP gospodarski subjekt smatrao je da bi, iako odbor za evaluaciju „nije obvezan zatražiti pojašnjenje u pogledu svake točke koja može biti nejasna u ponudi, svakako bila riječ o zlouporabi njegove diskrecijske ovlasti, a time i o slučaju nepravilnosti u postupanju, ako odbor za evaluaciju ne zatraži pojašnjenja u pogledu pitanja koje je očito nejasno i koje bi se moglo pokazati odlučujućim za prihvaćanje ili odbijanje ponude .”

[11] U tom je slučaju predmetnom društvu (čiji je zaposlenik sudjelovao u izradi opisa poslova) dodijeljena ponuda.

[12] „Europski ombudsman smatrao je da se za člana odbora za evaluaciju ili promatrača u postupku ocjenjivanja ponuda koji je radio ili trenutačno radi za bilo kojeg od ponuditelja može smatrati da je u barem očitom sukobu interesa.” Kad je riječ o visokospecijaliziranim područjima, Izvršni direktor smatrao je da „ako bi Komisija bila obvezna odabrati stručnjaka koji je povezan s nekim od ponuditelja, Komisija bi trebala uložiti poseban napor kako bi osigurala da sukob interesa ne utječe neopravdano na rad stručnjaka. Na primjer, pri ispitivanju ponuda trebalo bi osigurati da identitet ponuditelja ostane skriven od stručnjaka.”

[13] „Ako dotični odbor za evaluaciju naknadno široko tumači taj uvjet [...], njime se ne diskriminiraju samo oni koji se iz prethodno navedenog razloga nisu primjenjivali, nego se i narušava cilj osiguravanja najšireg mogućeg tržišnog natjecanja.”

[14] Komisijin sustav ranog upozoravanja (EWS) računalni je informacijski sustav kojim se nastoje utvrditi "prijetnje" financijskim interesima i ugledu EU-a. Godine 2016. zamijenjen je „sustavom ranog otkrivanja i isključenja”.

[15] Tematsko izvješće Europskog revizorskog suda „Institucije EU-a mogu učiniti više kako bi olakšale pristup svojoj javnoj nabavi” (2016.), str. 44.

[16] Pritužbe podnesene nacionalnom tijelu za preispitivanje, upravnom ili sudskom. Izvor: Radni dokument službi Komisije SWD(2014) 262 final od 1. kolovoza 2014., str. 26.

[17] Tematsko izvješće Europskog revizorskog suda „Institucije EU-a mogu učiniti više kako bi olakšale pristup svojoj javnoj nabavi” (2016.), str. 46. U 5 slučajeva od 20 utvrđenih nepravilnosti u primjeni više nije bilo moguće pronaći rješenje. U pet drugih slučajeva institucija je odbila predloženo rješenje.

[18] Osim toga, jedan je predmet zaključen jer je bio predmet postupka Općeg suda, a drugi je podnositelj pritužbe povukao.

[19] Na primjer, ako je došlo do nepravilnosti u postupanju, ali podnositelj pritužbe ne može dokazati da bi definitivno bio odabran da je predmetna institucija pravilno vodila natječajni postupak.

 

[i] Izradu ovog dokumenta vodio je Odjel za strateške istrage, a dovršen je 5. rujna 2017.