Emily O'Reilly
Europski ombudsman
Govor na Edelman Trust Barometer Event
Trust in Government - Challenges
25 veljače 2015, The Marker, Dublin 2

Jako sam sretan što sam ovdje zbog toga što je Edelman lansirao irske nalaze svog barometra povjerenja za 2015. godinu. Namjeravam se uglavnom usredotočiti na pitanje povjerenja u vladu, što je jedan aspekt općeg pitanja povjerenja obuhvaćenog istraživanjem Edelman.

Neposredno prije nego što sam postao Europski ombudsman 1. listopada 2013., pokret „We Are Europe” uputio mi je otvoreno pismo u kojem mi je rekao što očekuje od novog „Glasa građana u Bruxellesu”. Izazov mojeg ureda je "ponovno smanjiti stalno rastući jaz između vlade i vlasti".

To je, naravno, posao i dužnost svih pučkih pravobranitelja. Pučki pravobranitelj dio je sustava provjere i ravnoteže u vladi; njezin je posao održati vladu „poštenom” i podupirati je u osvajanju i zadržavanju povjerenja njezinih građana. S obzirom na istraživanje Edelman i nekoliko sličnih istraživanja u posljednje vrijeme, jasno je da je izazov doista velik. Povjerenje je važno jer povjerenje daje legitimitet i bez legitimiteta, nijedna institucija ili država ne može djelovati kako bi trebala.

Kontekst

Ali prvo je važno razumjeti kontekst u kojem vlada u Irskoj djeluje.

U Irskoj, kao i u većem dijelu Europe, živimo kroz ono što je predsjednik Michael D. Higgins nedavno nazvao "krhkim trenutkom za demokraciju". Tradicionalni model politike, koji se temelji na malom broju političkih stranaka, je rascjepkan. Nijedna stranka trenutačno nije u mogućnosti samostalno vladati i vidjeli smo značajan rast broja neovisnih TD-ova, kao i formiranje nekih novih stranaka.

Došlo je do povećanja politike izravnog djelovanja, primjerice u vezi s naknadama za vodu, i smanjenja percipirane važnosti Parlamenta. Postoji sve veća polarizacija političkog mišljenja, a to je popraćeno gušenjem političkog diskursa, čemu svjedoče nedavni verbalni napadi na našeg šefa države, predsjednika Higginsa i incident u kojem je sudjelovala ministrica Joan Burton, kada su je ljudi koji su prosvjedovali protiv naknada za vodu učinkovito držali u zatočeništvu u svom automobilu. Ono što je prije deset godina bilo nezamislivo postalo je, ako još nije uobičajeno, sve više obilježje našeg javnog života.

Dakle, je li slučaj da su ljudi postali toliko razočarani službenom državom i vladom da se normalni zahtjevi civiliziranog ponašanja više ne primjenjuju ili je nešto drugo u igri?

Nesporno je da su te promjene jednostavno manifestacija ustaljenog obrasca fluktuacija povjerenja u vladu koje odražavaju gospodarske cikluse. Štednja donosi razočaranje i nepovjerenje; i povjerenje se vraća kada se gospodarstvo poboljša, a ljudima bude bolje, ali mislim da bismo bili naivni pretpostaviti da je to slučaj.

Pitanje je sljedeće: Jesmo li svjedoci nepovratne promjene u načinu na koji se provode politika i vlada? Ili je to privremena situacija koja se može preokrenuti pod uvjetom da se vlada, i mi ostali, suočimo s izazovima i pronađemo rješenja koja vraćaju barem modikum povjerenja u vladu?

Za države članice EU-a, uključujući Irsku, donošenje važnih političkih odluka odvija se prvenstveno u Bruxellesu, a ne u Dublinu, Madridu ili Vilniusu.

Ta je činjenica nedavno dovedena kući grčkom narodu, koji je glasovao u dalekoj lijevoj vladi, prepakirala je u Bruxelles, gdje su se pokušavali prepakirati u središnju desnu stranu dominantnog ekonomskog konsenzusa. To je igra s mnogim aktima, ali ono što je jasno čak i sada je da je veza između rezultata izbora u državi članici i naknadne politike sve slabija. Svi se u ovoj zemlji sjećamo Frankfurta ili Laburističkog puta i mislim da su rezultati te bitke već odavno vidljivi.

To nije nužno krivnja domaće vlade, a posebno onih s ograničenim brojem karata za igru, ali možda objašnjava sve veće otuđenje građana ne samo od vlastitih parlamenata, već i, u nekim državama članicama, od same EU-a. Kako mogu učiniti svoje vlade odgovornima kada se čini da su te vlade prisiljene ne odgovarati osobama koje su ih izabrale, već sve više transnacionalnim tijelima kao što je Trojka ili pojedinačnim institucijama kao što je ESB koje nisu izravno odgovorne paralizama država članica.

ESB je, primjerice, dosad odbio sudjelovati u bankovnoj istrazi. Nije moje da predlažem što bi trebali učiniti. Samo ističem da glavni akter u našoj gospodarskoj drami nije pravno imperativ objasniti nam, barem izravno našem parlamentu, zašto je učinio ono što je učinio. Da, ona je odgovorna Europskom parlamentu, ali većina ljudi još uvijek ne osjeća dovoljno povezanost između građana država članica i parlamenta da bi imala značajnu rezonanciju. Mnogo se govori o europskoj javnoj sferi još uvijek je u povojima. Ta očigledna nemoć zatim prirodno hrani ne samo nepovjerenje prema nacionalnim vladama, već i sve više euroskepticizam.

Globalizacija je također nastojala pomaknuti ravnotežu moći s nacionalnih vlada i u ruke globalnih poduzeća. To znači da se čak i veliki politički blokovi, kao što su EU ili SAD, moraju boriti sa snagom globaliziranog poslovanja.

Također imamo ekvivalent disruptivne industrijske revolucije s fenomenalnim rastom i širenjem društvenih medija i evisceracijom starih modela, pa čak i stare industrije. Kao što je vidljivo iz istraživanja Edelman, cjelokupno medijsko okruženje brzo se i dramatično mijenja. A ovaj poremećaj medijske industrije odražava ono što se politički dogodilo u tome što se sve više tradicionalni kontrolori medijske poruke i političke poruke sada zaobilaze kao obični ljudi, putem društvenih medija i drugih kanala mogu izravno iznijeti vlastite poruke ili izravno osporiti poruke drugih. Otišli smo iz ere u kojoj je de Valera jednom pozvao novinare irskog tiska kako bi diktirali njihove priče za sljedeći dan, u eru u kojoj njegovi nasljednici tweetaju izravno svojim biračima i drugim građanima, a potonji tweet odmah natrag.

U moje dane kao politički dopisnik držali smo se riječi PJ Mare dok se okupljao u sobi pol corrs u Leinster Houseu tijekom svog noćnog nastupa. Preživjeli smo drugačije na komadićima i ostacima iz naših fiksnih telefonskih poziva ili slučajnih sastanaka na hodnicima. Moj ekvivalent danas postoji u 24 7 informacija preopterećenje pakla, dok PJ Maras od danas moraju nositi ne s nekoliko pristojnih pitanja iz informacija gladnih novinara, ali svijet u kojem je kontrola poruka je gotovo nemoguće i gdje je nepažljiv tweet ili smartphone promatrani komentar može poslati politički svijet vrti izvan kontrole.

Druga strana te tehnološke eksplozije jest da svi sada živimo u svijetu masovnog nadzora, svijetu u kojem prava osobna privatnost više ne postoji i stoga je današnja stvarnost da više ne živimo u svijetu za koji su osmišljene naše političke i vladine institucije.

Odaziv birača ponekad se uzima kao zamjensko mjerilo političkog angažmana. Na ovom frontu, Irska predstavlja nešto od miješane torbe. Odaziv birača na izborima za Dáil 2011. bio je 70 % onih koji su registrirani za glasovanje, ali samo 64 % stanovništva glasačke dobi. Na izborima za Europski parlament 2014. odaziv birača u Irskoj iznosio je 52 % registriranih birača, ali samo 47 % birača. Za predsjedničke izbore 2011. odaziv je bio 56 posto registriranih birača, ali samo 51 posto birača.

Vjerojatno ne bismo trebali biti previše zabrinuti zbog odaziva birača u rasponu od 50 do 70 posto. Međutim, može postojati razlog za zabrinutost zbog razine glasanja mlađih osoba u dobnoj skupini od 18 do 24 godine. Na izborima za Europski parlament u svibnju prošle godine samo 21% mladih u Irskoj glasovalo je protiv ukupnog odaziva od 52 posto. Paradoksalno, u Irskoj, kao i u cijelom EU-u, najpozitivnija je dobna skupina od 18 do 24 godine prema njezinu mišljenju o EU-u. Oni su, naravno, generacija koja nije znala ništa drugo, oni su generacija Erasmus koja uzima apsolutno zajamčenu sposobnost slobodnog kretanja unutar EU-a koristeći svoja radna mjesta i usluge i koji stoga to prihvaćaju kao dio svojeg krajolika da bi prirodno bili skloniji podržati ga od svojih starijih osoba.

Globalni obrazac utvrđen u anketi jedna je od značajnih razina nepovjerenja javnosti u četirima predmetnim institucijama - vladi, poslovanju, medijima, nevladinim organizacijama.

Na nacionalnoj razini u Irskoj istraživanje pokazuje da se povjerenje javnosti u poduzeća, medije i nevladine organizacije smanjilo u svakom pojedinom slučaju u razdoblju od 2014. do 2015.

Povjerenje u vladu u Irskoj zapravo se povećalo - sa samo 21 % u 2014. na 26 % u 2015. - ali je i dalje opasno nisko.

Ono što možda može iznenaditi neke ljude jest da se u slučaju Irske čini da njezini građani imaju znatno višu razinu povjerenja u institucije Europske unije nego u nacionalnu vladu. Ne mogu znati što je uzrokovalo ove brojke na ovaj ili onaj način. Irci su općenito imali pozitivan stav prema EU-u i iako je Trojka možda bila nepoželjno uplitanje na nekim razinama, postojao je i osjećaj konfliktne zahvalnosti za Europljane koji su došli riješiti nered koji je stvorio naš vlastiti.

Nedostatak povjerenja u vladu

OTA - otvorenost, transparentnost i odgovornost - bile su to buzz riječi upravljanja koje su se pojavile u Irskoj 1990-ih i da bi bile poštene, mnogo je postignuto u tom pogledu tijekom posljednjih 20 ili 25 godina. Sloboda informiranja, etika u zakonodavstvu javnih službi, kontrola i odgovornost u izbornoj potrošnji, zaštita zviždača, proširenje nadležnosti nacionalnog pučkog pravobranitelja, uspostava Komisije pučkog pravobranitelja Garda Síochána - ostvaren je važan napredak u svakom od tih područja, a ministar Brendan Howlin i njegov tim zaslužuju zasluge za promicanje ovog programa. Ali također možemo sa sigurnošću reći da je u svakom od tih područja potrebno ostvariti važan napredak.

Na razini EU-a, s više od 500 milijuna stanovnika, zadaća premošćivanja jaza između vlade i uređenog sektora razmjerno je mnogo veća nego što je to slučaj u maloj državi članici kao što je Irska. EU je prepoznao potrebu za mjerama kojima će se spriječiti pojava takvog jaza i, prema potrebi, riješiti sve razlike koje se pojave.

U Ugovorima EU-a izričito se priznaje da se dobra vlada temelji na savjetovanju, slušanju različitih stajališta i transparentnosti u pogledu donošenja odluka. Posebno se prepoznaje uloga „civilnog društva” koje, iako ne podrazumijeva podjelu vlasti, ipak priznaje da politički i administrativni akteri moraju barem biti otvoreni za dijalog s drugim interesima.

Osnivanje neovisnog ureda Europskog ombudsmana predviđeno je Ugovorima, kao i pravo na pristup dokumentima institucija EU-a te pravo svakog građanina da Europskom parlamentu pošalje predstavku o svim pitanjima koja su u nadležnosti EU-a i njegovih institucija.

Poveljom EU-a o temeljnim pravima, čije su odredbe sada pravno obvezujuće, građanima se stvara pravo na dobru upravu institucija EU-a.

Ne predlažem da sve te odredbe funkcioniraju neometano i bez problema. Daleko od toga! Zapravo, moj je posao kao Europskog ombudsmana rješavati pritužbe građana i drugih koji smatraju da te odredbe ne funkcioniraju u njihovim slučajevima.

U posljednjih 18 mjeseci bavio sam se s nekoliko područja od javnog interesa koja izravno ovise o povjerenju u vladu na razini EU-a. Među njima su:

• Potreba da Europska komisija maksimalno poveća transparentnost u svojim pregovorima s SAD-om o Transatlantskom partnerstvu za trgovinu i ulaganja.
• Potreba za većom transparentnošću Europske agencije za lijekove u pogledu javnog pristupa kliničkim podacima koje razmatra tijekom odobravanja lijekova i lijekova.
• Potreba za strožom primjenom i većom transparentnošću pravila kojima se uređuje kretanje visokih dužnosnika EU-a u poduzeća i izvan njih – takozvano pitanje „rotirajućih vrata”.
• Potrebno je osigurati da institucije EU-a imaju uspostavljene odgovarajuće postupke za postupanje s prijavama zviždača o prijestupima ili zlouporabi.
• Potreba za proširenjem i uvođenjem obveznog registra transparentnosti EU-a u slučaju lobiranja poduzeća i drugih interesnih skupina.
• Potreba da se u interesu transparentnosti osigura ispravno i u najvećoj mogućoj mjeri funkcioniranje sustava EU-a za pristup dokumentima (europski FOI).

Transparentnost

Ne postoji čarobni metak koji rješava problem povjerenja u vladu. Umjesto toga, imamo sustav provjere i ravnoteže osmišljen za stvaranje i održavanje okruženja u kojem će se vlada ponašati etički i s integritetom. Ti sustavi provjere i ravnoteže uključuju Parlament, sudove, Europskog ombudsmana i druga sektorska regulatorna tijela kao što su revizori.

Međutim, javnost mora znati što čine i vlada i oni akteri koji su dio sustava provjere i ravnoteže. Zbog toga je transparentnost najvažniji element općeg okvira povjerenja.

Ali čak i transparentnost ima svoje probleme. Jedan od problema je sama količina podataka koji se generiraju i činjenica da je toliko toga složeno i tehničko.

Obična osoba zapravo ne može imati smisla za te informacije i, sve više, oslanjamo se na ono što se nadamo da su neutralni stručnjaci kako bismo objasnili što je uključeno. Američki akademik i zagovornik transparentnosti, Alasdair Roberts, govori o potrebi za "pouzdanim posrednicima", tijelima koja će izvlačiti i tumačiti informacije za običnu javnost. Naravno, to postavlja pitanje vjerodostojnosti takvih posrednika.

Drugi je problem transparentnosti taj što ne dovodi nužno do djelovanja ili političkog angažmana čak i ako se otkriju ozbiljno neprihvatljive prakse. Ponekad su građani postali toliko nepovezani da ne osjećaju odgovornost za ono što vlada čini u njihovo ime. Ili ga čak mogu prešutno podržati kao dokaz da njihova vlada štiti njihove interese, iako neetičkim praksama. Otkrića Wikileaksa, na primjer, nisu uspjela izazvati razinu javne i političke reakcije koju su njezini osnivači navodno očekivali.

Međutim, transparentnost je i dalje ključan mehanizam u našim naporima za promicanje povjerenja u vladu. Da citiram Alasdair Roberts:

„Transparentnost je ključna tehnika za sprečavanje proizvoljne uporabe javne i privatne moći. Također je ključno očuvati sposobnost društava da prosuđuju uspješnost javnih institucija i odlučuju o tome kada bi te institucije trebalo izmijeniti.”

Regulacija poslovanja

Jedno od pitanja koje je postavio Edelman je poseban izazov koji se postavlja kada se očekuje da će vlada regulirati poslovanje u okolnostima u kojima je sama vlada u osnovi nepovjerljiva. Taj je izazov izraženiji s obzirom na to da, kako pokazuje istraživanje Edelman, poduzeća u Irskoj imaju višu razinu povjerenja javnosti nego vlada. Dakle, kako se onda može osloniti na vladu da ispravno obavi posao?

U našoj zapadnoeuropskoj demokratskoj tradiciji svi se slažemo da bi vlada u načelu trebala služiti općem dobru ili javnom interesu.

Iako su mnoga poduzeća predana tome da djeluju etički i za šire dobro, činjenica je da je za većinu poduzeća maksimalno povećanje dobiti i prinosa dioničara donja granica. To vrijedi i za autohtone irske tvrtke kao i za multinacionalne. Svi smo posljednjih desetljeća svjesni skandaloznih i neetičkih praksi u području financija i bankarstva, duhana, hrane, farmaceutskih proizvoda, odjeće, medija i mnogih drugih. Pritisak tržišnog natjecanja i poticanje tržišnog udjela i dobiti dovode do praksi zapošljavanja, kao što su ugovori bez zajamčenog minimalnog broja radnih sati, što bi se moglo dovesti u pitanje.

Kada govorimo o vladinoj regulaciji poslovanja, uglavnom ne govorimo o tome da su središnja vlada - ministri i njihovi odjeli - svakodnevno izravno uključeni u regulaciju. Uglavnom govorimo o regulatornim agencijama koje su odvojene od Vlade. U mjeri u kojoj postoji skepticizam o tim regulatorima, pretpostavljam da to proizlazi iz raširene percepcije neuspjeha regulacije u bankarsko-financijskom području tijekom keltskih tigrova.

Međutim, kako bi ta vrsta propisa bila stvarno učinkovita, moraju se ispuniti neki temeljni kriteriji. Ti kriteriji na mnogo načina odražavaju one koji su potrebni za učinkovitost pravobranitelja za javne službe. Riječ je o:

• Regulator mora imati statutaran status i biti neovisan u obavljanju svojih funkcija.
• Regulatorno tijelo mora se smatrati neovisnim o vladi i politici.
• Regulatorno tijelo mora imati dostatne zakonske ovlasti za obavljanje posla.
• Regulatorno tijelo mora imati realistične provedbene mehanizme u slučaju nesuradnje u istrazi ili nedjelovanja u skladu s uputama.
• Regulatorno tijelo mora izvijestiti Parlament, a ne ministra ili vladu.

Mislim da je pitanje izvješćivanja važno. U određenoj mjeri to može biti pitanje optike; Ali ovdje je u pitanju važno načelo. Regulatori koji izvješćuju ministra ili vladu ne mogu se smatrati istinski neovisnima. Jedan mali, ali ipak govoreći, problem je u slobodi objavljivanja godišnjeg izvješća. Kada regulatorno tijelo izvješćuje ministra, često ministar, a ne regulatorno tijelo, odlučuje kada će to izvješće biti stavljeno u javnu domenu. Svi znamo dovoljno o medijskom menadžmentu da cijenimo činjenicu da se uznemirujuća izvješća mogu objaviti u vrijeme kada je najmanje vjerojatno da će privući medijsku pozornost.

Može biti pošteno reći da se u Irskoj često vlada protivi ideji da regulatori izravno izvješćuju Oireachtas. Iako nisam pokušao ništa slično anketi irskih regulatora, sljedeći važni regulatori (ne svi strogo u području poslovanja, ali ipak relevantni) dužni su u skladu sa svojim statutom o osnivanju izvijestiti ministra, a ne Oireachtas:

• Irska središnja banka i regulatorno tijelo za financijske usluge
• Regulatorno tijelo za zdravstvene proizvode (bivši Irski odbor za lijekove)
• Povjerenstvo za tržišno natjecanje i zaštitu potrošača
• Povjerenstvo pučkog pravobranitelja Garda Síochána
• Povjerenstvo za standarde u javnoj službi

Naravno, ne predlažem da ti regulatori ne rade dobar posao - bio sam član Povjerenstva za standarde u javnom uredu već nekoliko godina. Umjesto toga, predlažem da se poveća njihova neovisnost ako budu u mogućnosti izravno izvješćivati Parlament.

Zaključak

Upućujem na pučkog pravobranitelja kao dio sustava provjere i ravnoteže u našem sustavu vlasti. Međutim, Parlament je u konačnici ključni akter. Sve dok se Parlament ne poštuje, i dalje ćemo imati ozbiljan problem nedostatka povjerenja u vladu.

Predsjednik Higgins bavio se upravo tim pitanjem u obraćanju Parlamentarnoj skupštini Vijeća Europe u Strasbourgu 27. siječnja. Komentirao je:

„Danas se pretpostavlja da globalna financijska tržišta samoreguliraju, a neodgovorna tijela kao što su agencije za kreditni rejting zauzimaju mnogo veći prostor u suvremenim medijima i diskursu od parlamenata koji raspravljaju o strahovima i dobrobiti građana.”

Pitao je kako smo dopustili da se to dogodi, da "rejting agencije ... nisu vezane nikakvim demokratskim zahtjevima, stječu takav utjecaj na životni svijet i izglede naših građana".

Predsjednik Higgins zatim je ustrajao na tome da bi parlamenti, i na nacionalnoj i na europskoj razini, trebali tražiti natrag nadležnost i legitimitet. Kao netko s desetljećima iskustva u Seanad Éireann i u Dáil Éireann, možemo pretpostaviti da predsjednik Higgins nema zvjezdanih očiju poimanja parlamenta. Zbog toga mislim da bismo trebali vjerovati njegovom optimističnom zaključku da parlamenti - uključujući i naše u Irskoj - "mogu ponovno preuzeti središnju ulogu u očuvanju javnog svijeta koji je u središtu europske demokracije ...".

No, da bi to učinili, parlamenti će morati naučiti kako se nositi sa snagama o kojima sam govorio ranije, globalizacijom, potpuno promijenjenim medijskim okruženjem, prekidom tradicionalnih veza odgovornosti između domaćih vlada i naroda, živom stvarnošću udruženog suvereniteta posebno kada je riječ o EU-u i svijetom u kojem su tradicionalne poluge političke kontrole i političkog spina potpuno promijenjene.

HVALA