1 Uvod

Oduševljen sam i počašćen što sam se obratio ovoj 4. međunarodnoj konferenciji povjerenika za informiranje.

Započnimo s uvodnim napomenama o naslovu koji sam dobio za svoju prezentaciju: „ FOI: europska perspektiva”

Pojam „sloboda informiranja” – ukratko, FoI – ne upotrebljava se mnogo u institucijama Europske unije. Umjesto toga, govorimo o transparentnosti ili otvorenosti. Na primjer, početkom ovog mjeseca pozdravio sam Komisijinu „Europsku inicijativu za transparentnost”.

Iako je bilo pokušaja razlikovanja između njih, , „transparentnost” i „otvorenost” obično se upotrebljavaju naizmjenično. (Najbolje objašnjenje koje sam čuo o tome zašto postoje dva pojma umjesto jednog jest da je transparentnost upotrijebljena za prevođenje francuske „transparentnosti” jer prevoditelji nisu bili upoznati s engleskom riječi „otvorenost” u tom kontekstu.)

Još jedna fraza koja se široko koristi je javni pristup, posebno dokumentima. To odražava snažan nordijski utjecaj na to kako se načelo otvorenosti provodi na razini EU-a.

Dakle, iako se u naslovu spominje „FoI”, govorit ću o transparentnosti, otvorenosti i javnom pristupu.

Također bih trebao dati preliminarno upozorenje o drugom elementu naslova: „europska perspektiva”. Riječ je o europskoj perspektivi, a ne europskoj perspektivi, iz tri razloga.

Prvo, 46 zemalja sada pripada Vijeću Europe, koje je izradilo korisne preporuke o javnom pristupu službenim informacijama i dokumentima (1). Međutim, usredotočit ću se na Europsku uniju, koja ima 25 država članica, a još dvije – Bugarska i Rumunjska – trebale bi se pridružiti, a druge kucati na vrata.

Kao drugo, govorit ću, zbog razloga koje ću kasnije objasniti, o otvorenosti i javnom pristupu na razini institucija Europske unije, a ne na razini država članica.

Naposljetku, Europski ombudsman samo je jedna od europskih institucija i možda ćete dobiti drukčiju perspektivu od drugih institucija, kao što su Vijeće ili Komisija.

Planiram govoriti ne više od pola sata, kako bih ostavila dovoljno vremena za pitanja i raspravu.

U prvom dijelu izlaganja objasnit ću važnost otvorenosti za Europsku uniju i njezin razvoj u razdoblju od 12 godina od stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta.

Zatim ću dati pregled pravnog okvira za javni pristup dokumentima u posjedu institucija EU-a. To neće biti sveobuhvatno jer ću se usredotočiti samo na određena ključna pitanja.

Naposljetku ću objasniti sustav pravnih lijekova kojim se podnositeljima zahtjeva nudi izričit izbor između sudskog nadzora Suda i izvansudskog nadzora Europskog ombudsmana.

2 Zašto je otvorenost važna za EU i kako se razvijala

Priroda Europske unije i njezinih institucija

Kako bi se objasnila važnost otvorenosti za Europsku uniju, potrebno je ukratko objasniti što je Unija, odnosno što nije.

Europska unija nije država. To je možda najbolje opisati kao višerazinski sustav upravljanja. Uprave u državama članicama na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini imaju primarnu ulogu u provedbi mnogih aspekata prava i politike EU-a.

Komisija se često opisuje kao europska „izvršna vlast”, ali nije vlada. Iako je Komisija na mnogo načina klasična birokracija, velik dio njezina odnosa s vanjskim svijetom odvija se putem mreža koje uključuju različite javne i privatne organizacije na različitim razinama.

Sa svoje strane, Vijeće ima ne samo jedan, već dva, dvojna identiteta.

Prvo, ona je i nadnacionalna i međuvladina. Drugim riječima, riječ je o instituciji EU-a, ali zbog njezine strukture ona funkcionira i kao svojevrsni trajni proces diplomatskih pregovora među državama članicama putem guste strukture odbora.

Drugo, Vijeće je zakonodavno tijelo, ali ima i izvršnu ulogu, posebno u odnosu na policijsku i pravosudnu suradnju te zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku.

Europski parlament izravno se bira, ali postoji opća suglasnost da Europska unija u cjelini pati od „demokratskog deficita”, koji se smatra tehnokratskim, elitističkim i nepovezanim s običnim građanima.

Iako je dijagnoza demokratskog deficita široko rasprostranjena, manje je dogovora o pravnom lijeku.

Ideja o federalnoj Europi još uvijek ima svoje zagovornike. Kritičari ističu da trenutačno nedostaju preduvjeti za legitimitet savezne strukture, posebno europske javne sfere i europskog identiteta koji je široko rasprostranjen. U krajnjem slučaju, ta se ideja toliko gura da se može reći da je europska demokracija nemoguća jer ne postoji europski demo ili ljudi.

Ustav za Europu pokušaj je izričitog priznavanja i racionalizacije višerazinskog sustava upravljanja koji je u Europskoj uniji uspostavljen tijekom posljednjih pedeset godina. Da bi se pojednostavilo do točke karikature, Ustav ne predstavlja više Europu, ili manje Europu, već priznanje Europe koju sada imamo. Međutim, postizanje dogovora čak i o tome još se nije pokazalo mogućim.

Otvorenost i demokracija

Problemi s kojima se Europska unija sada suočava, sažeti u izrazu „demokratski deficit”, već su bili vidljivi u glavnim crtama tijekom pregovora o Ugovoru iz Maastrichta početkom 1990-ih.

Dio odgovora u to vrijeme bio je posvećenost otvorenosti; budući da otvorenost postupka donošenja odluka jača demokratsku prirodu institucija EU-a i da se pristupom informacijama promiče informirano javno mišljenje tako što se građanima omogućuje da prate i nadziru izvršavanje ovlasti dodijeljenih institucijama EU-a (2).

Vrijeme mi ne dopušta da se uključim u detaljnu raspravu o konceptu demokracije. Samo ću reći da otvorenost i javni pristup informacijama imaju ključnu ulogu u pluralističkoj verziji demokracije, koja je obilježena institucijskim provjerama i ravnotežama koje posreduju u izvršavanju javne vlasti i promiču njezinu odgovornost prema građanima ne samo na periodičnim izborima, već i među njima.

U pluralističkoj koncepciji održava se i ravnoteža između egalitarnih i slobodarskih načela te se osiguravaju optimalni uvjeti za poštovanje vladavine prava i poštovanje s njom povezanih prava i obveza.

Kvaliteta pluralističke demokracije uvelike ovisi o njezinoj sposobnosti da ponudi političke i osobne izbore. Očigledno je ili bi trebalo biti da je izbor najznačajniji kada oni koji ga izvršavaju imaju pristup informacijama koje smatraju relevantnima za svoj izbor.

Javni pristup kao zakonsko pravo

Iako na razini EU-a postoji malo ili nimalo otvorenog protivljenja ideji da je otvorenost povezana s demokracijom na načine koje sam opisao, postoji rasprava o točnoj pravnoj prirodi prava na pristup dokumentima i informacijama.

Neki od argumenata iznesenih u korist javnog pristupa ključni su: na primjer, da se njome smanjuje korupcija i povećava učinkovitost i djelotvornost javnih tijela, kao što to tvrdi Vijeće Europe u svojoj Preporuci o pristupu službenim dokumentima iz 2002.(3).

Nadalje, iako Europski sud za ljudska prava snažno štiti ulogu tiska u prenošenju informacija i ideja javnosti (4), njime se ne priznaje opća dužnost javnih tijela da omoguće pristup službenim informacijama ni pravo na dobivanje takvih informacija (5).

Činjenica da postoje instrumentalni razlozi za davanje prednosti javnom pristupu i nepriznavanje javnog pristupa kao ljudskog prava u okviru Europske konvencije o ljudskim pravima navela je neke ljude da u biti tvrde da je javni pristup samo politički izbor zakonodavca, a ne temeljno pravo.

S druge strane, neki komentatori tvrde da sudska praksa Suda logično podrazumijeva da je javni pristup doista temeljno pravo prema pravu EU-a. Međutim, Sud ga nije, ili barem još nije, izričito definirao kao takvog.

Ovo je više od semantike. Kad bi javni pristup bio temeljno pravo na temelju prava Unije, to bi pravo bilo obvezujuće ne samo za institucije Unije, nego i za države članice kada provode pravo Unije.

Međutim, trenutačno su obveze država članica na temelju prava EU-a da omoguće javni pristup ograničene na određena područja. Najvažnije je takvo područje okoliš, za koji je relevantna direktiva ažurirana 2003. kako bi se uzela u obzir Aarhuška konvencija (6).

U svojoj nedavnoj inicijativi za transparentnost Komisija postavlja i pitanje bi li države članice trebale biti zakonski obvezne otkriti korisnike određenih sredstava EU-a.

Međutim, pravni okvir EU-a za javni pristup općenito se ne primjenjuje na države članice te postoji velika raznolikost nacionalnih zakona i praksi u tom području.

Razvoj prava na pristup na razini EU-a

Kao što sam spomenuo prije nekoliko minuta, predanost Europske unije otvorenosti potječe iz Ugovora iz Maastrichta. Prvi danski referendum kojim je taj Ugovor odbijen dao je dodatni poticaj poticanju veće otvorenosti kao načina jačanja legitimnosti Unije.

Ubrzo nakon što je Ugovor konačno stupio na snagu u studenome 1993., Vijeće i Komisija donijeli su zajednički kodeks ponašanja o javnom pristupu dokumentima (7). Iako je Kodeks bio važan korak naprijed, imao je tri glavna ograničenja:

1. Kao prvo, primjenjivala se samo na Vijeće i Komisiju, a ne na druge institucije i tijela Unije;
2. Kao drugo, njime su obuhvaćeni samo dokumenti čiji je autor bila Komisija ili Vijeće. Isključeni su dokumenti primljeni izvana, primjerice od privatnih stranaka, drugih institucija ili država članica (8);
3. Naposljetku, nije postojala obveza izrade javnih registara dokumenata. To je znatno ograničilo korisnost pravila, posebno u sustavu upravljanja obilježenom opsežnim oslanjanjem na mreže i odbore koje je teško mapirati izvana ili čak iznutra.

Europski ombudsman riješio je prvo od tih ograničenja dvjema istragama na vlastitu inicijativu 1996. i 1999. To je dovelo do toga da su gotovo sve druge institucije i tijela EU-a (uključujući, primjerice, Revizorski sud i Europsku središnju banku) donijeli pravila o javnom pristupu.

Ombudsmanica je također rješavala pritužbe protiv Vijeća i Komisije u vezi s nedostatkom registara (9).

Odgovor Vijeća bio je obavijestiti Ombudsmana da je pristao uspostaviti registar od početka 1999.

Komisija je reagirala na nacrt preporuke o uspostavi registra prihvaćanjem tog načela, ali je zatražila više vremena. Kao odgovor na to ombudsmanica je predložila da bi javni registri mogli biti dio Komisijine provedbe članka 255. Ugovora o EZ-u, koji je uveden Ugovorom iz Amsterdama.

Tim se člankom predviđa da svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo pristupa dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, podložno općim načelima koja se utvrđuju sekundarnim zakonodavstvom.

Komisija je u dogledno vrijeme doista uključila zahtjev za javne registre u svoj prijedlog uredbe o provedbi članka 255., a konačno donesena mjera - Uredba 1049/2001 (10) - uključuje taj zahtjev.

3 Glavne značajke pravnog okvira

Uredba 1049/2001 sada je temeljni pravni okvir za analizu prava na javni pristup dokumentima u posjedu institucija i tijela EU-a.

Uredba se izravno primjenjuje na Vijeće, Komisiju i Europski parlament te je ad hoc proširena na određene agencije EU-a. Mnoge druge institucije i tijela koji su donijeli pravila o javnom pristupu nakon istraga na vlastitu inicijativu Europskog ombudsmana naknadno su ih revidirali u skladu s načelima iz Uredbe.

Za razliku od ranijeg Kodeksa ponašanja, Uredba 1049/2001 primjenjuje se na sve dokumente u posjedu dotične institucije ili tijela, uključujući one primljene izvana.

Člankom 4. Uredbe predviđene su iznimke od prava na pristup. Većina iznimaka uključuje „testiranje štete”: to jest, iznimka se primjenjuje ako bi otkrivanje ugrozilo zaštitu predmetnog interesa.

Neke iznimke osim toga podliježu mogućnosti prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje. To je slučaj sa zaštitom: komercijalne interese; sudski postupci i pravni savjeti; i svrhu inspekcija, istraga i revizija. Ako postoji prevladavajući javni interes, postoji „iznimka od iznimke” i mora se odobriti javni pristup.

Međutim, ne postoji mogućnost prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje u pogledu iznimaka za: javnu sigurnost; obrambena i vojna pitanja; međunarodnim odnosima; financijska, monetarna ili gospodarska politika; te zaštitu privatnosti i integriteta pojedinca.

Jača verzija testa štete primjenjuje se na iznimku čija je svrha omogućiti institucijama takozvani „prostor za razmišljanje”. Iznimka se primjenjuje samo ako bi se otkrivanjem ozbiljno ugrozio postupak odlučivanja institucije. Postoji i mogućnost prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje.

Uredbom se pravi razlika između slučajeva u kojima institucija još nije dovršila svoje razmišljanje; to jest, ako još nije donijela odluku o pitanju na koje se dokument odnosi i o onima u kojima je razdoblje za razmišljanje isteklo jer je odluka već donesena.

Ako odluka još nije donesena, iznimka se primjenjuje na dokumente koje je institucija sastavila za internu uporabu i na sve ulazne dokumente.

Ako je odluka donesena, iznimka se primjenjuje samo na dokumente koji sadržavaju (citat) „mišljenja za internu uporabu u okviru rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar institucije”. (krajnji citat)

Problematična područja u primjeni Uredbe 1049/2001

S obzirom na prirodu Europske unije, nije iznenađujuće da se poveznica između nacionalnih zakona o pristupu i prava Unije trebala pokazati kao jedna od proturječnih točaka u odnosu na Uredbu 1049/2001.

Prvostupanjski sud riješio je glavnu kontroverzu u korist davanja prava svakoj državi članici na veto na javni pristup bilo kojem dokumentu čiji je autor, bilo u trenutku slanja dokumenta instituciji EU-a, bilo naknadno, bez navođenja razloga (11).

To se pravo ne primjenjuje samo na doprinose oblikovanju politika, već i na dokumente koje država članica podnosi Komisiji kada Komisija istražuje moguće kršenje prava EU-a u takozvanom postupku iz članka 226.

Drugo pitanje koje se pokazalo kontroverznim, ali koje je sada dobilo sudsku rezoluciju, odnosi se na mišljenja pravnih službi institucija.

U posebnom izvješću Europskom parlamentu ombudsmanica je zauzela stajalište da bi se iznimka za „sudske postupke i pravne savjete” trebala primjenjivati samo na mišljenja pravne službe institucije u kontekstu mogućih budućih sudskih postupaka.

S druge strane, mišljenja pravne službe pripremljena tijekom postupka izrade zakonodavstva trebala bi, prema mišljenju ombudsmana, biti izuzeta od otkrivanja samo ako su obuhvaćena iznimkom kojom se štiti „prostor za razmišljanje” institucije. To bi značilo da bi nakon donošenja zakonodavstva javni pristup mišljenjima pravne službe podlijegao „ozbiljnom narušavanju” verzije testa štete, uz mogućnost prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje.

Međutim, Prvostupanjski sud različito je protumačio presudu u drugom predmetu, smatrajući da se iznimka „sudski postupak i pravno savjetovanje” primjenjuje na sva mišljenja pravne službe. Ombudsmanica je stoga predložila Europskom parlamentu da se ne poduzimaju daljnje mjere u vezi s tematskim izvješćem te je, u skladu s tumačenjem Revizorskog suda, zaključila istragu o drugoj pritužbi u kojoj se nacrt preporuke temeljio na istom obrazloženju kao i tematsko izvješće (12).

Naposljetku, pitanja koja se odnose na javne registre dokumenata i dalje izazivaju sporove. To ne čudi jer zbog gustoće mreža i složenosti različitih struktura odbora pružanje sveobuhvatnih registara predstavlja znatan administrativni izazov, ali istodobno znači i da su javni registri ključni za učinkovito korištenje prava na javni pristup.

Kao što sam već naveo, Uredba 1049/2001 sadržava obvezu svake institucije da omogući javni pristup registru dokumenata.

U predmetu o kojem sam odlučio početkom ove godine podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisijin registar dokumenata nepotpun. Komisija je u svojem mišljenju zapravo prihvatila da još ne raspolaže sveobuhvatnim registrom. Navela je da je započela uvrštavanjem dokumenata koji obuhvaćaju njezine zakonodavne aktivnosti i da će se opseg registra postupno povećavati. Dodala je da nikada ne bi mogao postojati iscrpan registar Komisije s obzirom na to da je definicija dokumenta u Uredbi iznimno široka. Utvrdio sam da te opće napomene nisu opravdale nedostatke koje je podnositelj pritužbe istaknuo u pogledu dokumenata povezanih s pritužbom te sam iznio kritičku napomenu o tom pitanju (13).

Naposljetku, očekivalo se da će odnos između javnog pristupa i zaštite podataka dovesti do kontroverzi. Međutim, u praksi se pojavilo nekoliko problema. Prošle je godine Europski nadzornik za zaštitu podataka g. Hustinx izradio izvrstan dokument o tom odnosu (14). Budući da ćemo imati privilegiju slušati ga danas popodne, neću razvijati temu u svojoj prezentaciji.

4 Pravni lijekovi

Kad je riječ o postupcima za podnošenje zahtjeva za pristup i pravnim lijekovima protiv odbijanja, Uredbom 1049/2001 zadržava se sustav uspostavljen Kodeksom ponašanja.

Postoji dvostupanjski administrativni postupak za podnošenje zahtjeva: početni zahtjev, nakon kojeg slijedi ponovni zahtjev ako nije omogućen pristup traženim dokumentima. Rokovi za početne i ponovne zahtjeve iznose 15 radnih dana, uz moguće produljenje daljnjih 15 radnih dana za zahtjev koji se odnosi na vrlo dugačak dokument ili na vrlo velik broj dokumenata.

Ako se ponovni zahtjev odbije u cijelosti ili djelomično, podnositelj zahtjeva ima mogućnost izbora pravnog lijeka. On može zatražiti sudsko preispitivanje odluke ili se žaliti Europskom ombudsmanu.

Ombudsman i Sud u praksi primaju približno usporediv broj predmeta. Najnoviji dostupni usporedni statistički podaci potječu iz 2004., kada je Sudu podneseno devet predmeta, dok je Ombudsman donosio odluke o 11 pritužbi.

Prošle sam godine donio 14 odluka na temelju Uredbe 1049/2001, od kojih se 11 odnosilo na Komisiju, dvije na Vijeće i jednu na Europski parlament. Dva dodatna predmeta odnosila su se na primjenu vlastitih pravila o pristupu dokumentima od strane Europske središnje banke i Europske investicijske banke.

Kad je riječ o tome tko se odluči žaliti Ombudsmanu, zbrajajući brojke za 2004. i 2005. godinu, bilo je 14 pritužbi nevladinih organizacija, 10 od pojedinaca, jedna od industrijskog udruženja i dvije od poduzeća.

Posebnosti pravnog lijeka Europskog ombudsmana

Dostupnost alternativnog pravnog lijeka s različitim značajkama omogućuje podnositeljima zahtjeva da odaberu prikladniji pravni lijek za svoj predmet.

Dvije očite prednosti odabira ombudsmana jesu činjenica da je služba relativno brza i besplatna za podnositelja pritužbe. Najočitija je prednost sudskog nadzora to što su odluke Suda pravno obvezujuće. Stoga može donositi mjerodavne odluke o pitanjima pravnog tumačenja, dok Ombudsmanovo tumačenje zakona nije obvezujuće kao, primjerice, u predmetu koji sam ranije spomenuo o mišljenjima pravnih službi.

Bez ovlasti donošenja pravno obvezujućih odluka, učinkovitost pučkog pravobranitelja u konačnici se temelji na moralnom autoritetu i sposobnosti uvjeravanja javnosti. Budući da su europske institucije osjetljive na potrebu za poboljšanjem odnosa s građanima, smatram da su izgledi za nepovoljan publicitet prilično učinkoviti u poticanju tih institucija da se pridržavaju mojih preporuka.

Postoje i određene pozitivne prednosti za podnositelje pritužbi koje proizlaze iz činjenice da moje odluke nisu pravno obvezujuće. Te se prednosti odnose i na kriterije preispitivanja i na postupke. Detaljnije ću razraditi oba aspekta, počevši od kriterija.

Zakonitost i nepravilnosti
u postupanju

Zadaća je Europskog ombudsmana istražiti nepravilnosti u postupanju.

Europske institucije i tijela moraju poštovati vladavinu prava, pa ako djeluju nezakonito, to su nepravilnosti u postupanju. Međutim, obrat nije nužno točan jer načela dobre uprave zahtijevaju više institucija nego samo izbjegavanje nezakonitog ponašanja. Kao što rekoh, postoji život izvan zakonitosti. Dopustite mi da vam dam dva primjera da ilustriram što mislim.

Prvi se odnosi na pristup informacijama, a ne na dokumente. Uredba 1049/2001 odnosi se na javni pristup postojećim dokumentima. Njime se od institucija ne zahtijeva da izrade nove dokumente koji sadržavaju informacije koje bi netko želio imati. Međutim, pučki pravobranitelj je prije nekoliko godina izradio Kodeks dobrog administrativnog postupanja, koji, među ostalim, sadržava obvezu pružanja informacija javnosti na zahtjev (15).

Takva obveza, naravno, ne može biti apsolutna. Kao načelo dobre uprave, ono u biti odgovara pretpostavci da informacije treba pružiti, osim ako postoji dobar razlog da se to ne učini.

Prošle sam godine primijenio to načelo u predmetu u kojem je podnositelj pritužbe pitao Europsku središnju banku je li intervenirala kako bi ublažila pad vrijednosti američkog dolara i porast vrijednosti eura. Smatrao sam da, ako Banka nije bila spremna objaviti te informacije, ona bi građaninu trebala pružiti dovoljno konkretne razloge kako bi jasno i nedvosmisleno dokazala svoje razloge za odbijanje. Banka je doista navela takve razloge i nisam utvrdila nepravilnosti u postupanju (16).

Drugi primjer koji pokazuje da nezakonitost i nepravilnosti u postupanju nisu nužno identične jest prigovor podnesen protiv Vijeća u vezi s činjenicom da se ono ne sastaje uvijek javno prilikom donošenja zakona.

Smatrao sam da se načelo iz članka 1. stavka 2. Ugovora o Europskoj uniji prema kojem odluke treba donositi „što je otvorenije moguće” primjenjuje na Vijeće i da se u prethodnim mjerama Vijeća jasno navodi da se mjere za povećanje transparentnosti njegove zakonodavne aktivnosti moraju i mogu poduzeti u skladu s pravom EU-a u sadašnjem obliku. Budući da Vijeće nije navelo valjane razloge zašto se ne bi trebalo sastajati javno kad god donosi zakone, utvrdio sam nepravilnosti u postupanju i podnio tematsko izvješće Europskom parlamentu, koji je donio rezoluciju kojom se odobrava moja preporuka da bi Vijeće trebalo preispitati svoje stajalište (17).

Fleksibilni postupci

Kad je riječ o postupcima, već sam spomenuo ovlast Europskog ombudsmana da provodi istrage na vlastitu inicijativu, zbog čega su mnoge institucije i tijela EU-a donijeli pravila o pristupu dokumentima. Postupovna fleksibilnost Europskog ombudsmana može biti korisna i pojedinačnim podnositeljima pritužbi.

U jednom slučaju, na primjer, nevladina organizacija podnijela je prilično općenito formuliran zahtjev Komisiji za pristup dokumentima koji se odnose na određene pregovore u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji. Ishod pritužbe bio je prijateljsko rješenje u kojem je Komisija podnositelju pritužbe dostavila potpuni popis relevantnih dokumenata, čime je olakšala precizniju primjenu (18).

Dva dodatna primjera navedena su u predmetima u kojima je Komisija podnositelju pritužbe odbila dati pristup dokumentu iz države članice. U jednom od slučajeva predmetni dokument bio je odgovor tijela Ujedinjene Kraljevine na Komisijine zahtjeve za informacije u istrazi na temelju članka 226. Drugi predmet odnosio se na dopis koji je Komisiji uputio portugalski ministar financija u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita.

U rješavanju tih slučajeva prošle godine usvojio sam novi pristup. Osim što sam od Komisije zatražio mišljenje, zatražio sam i od nadležnih tijela relevantnih država članica da mi iznesu svoja stajališta. U oba slučaja Komisija je promijenila svoje stajalište i pristala omogućiti pristup predmetnim dokumentima (19).

Zaključak

Zaključno, želio bih naglasiti da, iako sam se u raspravi o pravnim lijekovima usredotočio na Ombudsmana, pravo na pravni lijek temeljno je jamstvo vladavine prava.

Dostupnost sudskog nadzora kao pravnog sredstva stoga je ključna za status javnog pristupa kao izvršivog pravnog prava na razini Unije.

Uloga Europskog ombudsmana nadopunjuje ulogu Suda jer se njome pruža alternativni pravni lijek koji podnositelji zahtjeva mogu odabrati ako to smatraju primjerenim za svoj predmet.

Kao što sam spomenuo, učinkovitost Ombudsmana ovisi o moralnom autoritetu i sposobnosti uvjeravanja javnosti. To znači da institucija najbolje funkcionira u demokratskom okruženju.

Nadalje, Ombudsman ne samo da promiče poštovanje zakonskih prava, a time i vladavine prava, već razvija i primjenjuje načela dobre uprave.

Ta načela u skraćenom izrazu koji sam već upotrijebio pružaju neku vrstu „života koji nadilazi zakonitost”. Prema mojem mišljenju, oni su usko povezani ili čak proizlaze iz demokratske ideje da javne institucije postoje kako bi služile građanima, a ne obratno. (Nemam vremena za razvoj ovog argumenta sada, ali rado bih to učinio u vrijeme za pitanja i raspravu.)

Ombudsmanica stoga razdvaja vladavinu prava i demokraciju u institucionalnom smislu, dok ih načelo otvorenosti povezuje na konceptualnoj razini.

Stoga smatram osobito prikladnim da pojedinci koji žele osporiti odbijanje pristupa dokumentima ili informacijama na razini Unije imaju mogućnost izbora pravnog lijeka. Također smatram da kao Europski ombudsman imam posebnu odgovornost pomoći u rješavanju demokratskog deficita poticanjem veće otvorenosti kad god je to moguće.

Hvala ti na pažnji.

---

(1) Preporuka br. 854 (1979.) Skupštine od 1. veljače 1979.; Preporuka br. R (81) 19 Odbora ministara od 25. studenoga 1981. o pristupu informacijama u posjedu javnih tijela; Preporuka Rec(2002)2 državama članicama o pristupu službenim dokumentima, koju je donio Odbor ministara Vijeća Europe 21. veljače 2002.

(2) Ovaj se stavak osobito temelji na: Deklaracija br. 17 priložena Ugovoru iz Maastrichta; mišljenje nezavisnog odvjetnika Tesaura u predmetu C-58/94, Nizozemska protiv Vijeća, [1996.] ECR I-2169 i predmetu T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH protiv Komisije („Interporc II”), [1999.] ECR II-3521.

(3) Preporuka Rec(2002)2 državama članicama o pristupu službenim dokumentima, koju je donio Odbor ministara Vijeća Europe 21. veljače 2002.

(4) The Observer and the Guardian protiv Ujedinjene Kraljevine, 14 EHRR 153.

(5) Leander protiv Švedske 9 EHRR 433: Sud primjećuje da pravo na slobodu primanja informacija u osnovi zabranjuje vladi da osobi ograniči primanje informacija koje joj drugi žele ili bi joj mogli dati.

(6) Vidjeti Direktivu 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ 2003, SL L 041, str. 26.

(7) Kodeks ponašanja Vijeća i Komisije u vezi s javnim pristupom, SL 1993 L340/41; Odluka Vijeća 93/731 od 20. prosinca 1993. o javnom pristupu dokumentima Vijeća SL 1993 L 340/43; Kodeks se provodio odlukama koje su dvije institucije donosile zasebno: Odluka Komisije 94/90 od 8. veljače 1994. o javnom pristupu dokumentima Komisije SL 1994 L 46/58.

(8) Prvostupanjski sud potvrdio je valjanost pravila o autorstvu u predmetu T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH protiv Komisije [1999.] ECR II-3521.

(9) Predmeti 633/97/PD i 634/97/PD.

(10) Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, 2001., SL L 145, str. 43.

(11) Predmet T-187/03, Isabella Scippacercola protiv Komisije, presuda od 17. ožujka 2005., točke 57.–58. Članak 4. stavak 5. Uredbe 1049/2001 glasi: „Država članica može zatražiti od institucije da ne objavi dokument koji potječe iz te države članice bez njezine prethodne suglasnosti.”

(12) Posebno izvješće Ombudsmana izrađeno je u predmetu 1542/2000/(PB)SM 18. listopada 2001., a nacrt preporuke u predmetu 2371/2003/GG 14. travnja 2004. Presuda CFI-ja donesena je 23. studenoga 2004. u predmetu T-84/03, Turco protiv Vijeća.

(13) Predmet 1764/2003/ELB, odluka od 12. siječnja 2006.

(14) Popratni dokument br. 1, Javni pristup dokumentima i zaštita podataka, srpanj 2005.

(15) Članak 22. Europskog kodeksa dobrog administrativnog postupanja.

(16) Predmet 3054/2004/TN, odluka od 1. srpnja 2005.

(17) Predmet 2395/2003/GG, tematsko izvješće od 4. listopada 2005.

(18) Predmet 415/2003/TN, odluka od 27. veljače 2004.

(19) Predmeti 3381/2004/TN, odluka od 6. rujna 2005. i 116/2005/MHZ, odluka od 20. prosinca 2005.