1 Uvod

Drago mi je što je završna plenarna sjednica ove konferencije posvećena ulozi Europskog ombudsmana. Zahvalan sam Ann Abrahamu i Gordonu Adamsu što su mi dali ovu priliku da razgovaram s tako velikom i raznolikom publikom praktikanata i studenata pučkog pravobranitelja iz Republike Irske i Ujedinjenog Kraljevstva.

Ujedinjena Kraljevina predsjedat će Europskom unijom u drugoj polovici ove godine, a tijekom njezina predsjedanja planiram obaviti informativni posjet Ujedinjenoj Kraljevini.

Takvi su posjeti obično prilika da se sastanem s građanima i potencijalnim podnositeljima pritužbi kako bih objasnio ulogu ombudsmana, razmijenio mišljenja s javnim dužnosnicima kako bih naglasio važnost izvansudskih pravnih lijekova i s kolegama iz svojeg ombudsmana raspravljao o tome kako najbolje braniti i promicati prava građana. Na sastancima s predstavnicima vlada i višim javnim dužnosnicima obično me prati nacionalni ombudsman dotične države članice kako bi se mogle istaknuti naše nadležnosti, kao i važnost naše suradnje.

Sudjelovanje na ovoj dobro organiziranoj konferenciji, na kojoj je razina rasprave bila vrlo visoka, bit će mi od velike vrijednosti u pripremi mojeg informativnog posjeta Ujedinjenoj Kraljevini.

Na ovom plenarnom zasjedanju namjeravam govoriti otprilike 20 – 25 minuta kako bih ostavila vremena za pitanja i raspravu.

Započet ću s kratkim opisom što je moj ured i što radi.

Zatim ću objasniti neke ključne elemente svoje filozofije pučkog pravobranitelja, usredotočujući se na opseg svojih istraga o nepravilnostima u postupanju i odnos između pučkog pravobranitelja i europskih sudova.

Zaključit ću pogledom na budućnost, a posebno na daljnji razvoj suradnje putem europske mreže pučkih pravobranitelja.

2 Europski ombudsman

Ured Europskog ombudsmana osnovan je Ugovorom iz Maastrichta kako bi se poboljšali odnosi između građana i razine upravljanja u Europskoj uniji.

Europski parlament izabrao je prvog ombudsmana 1995., a započeo je s radom u rujnu te godine. Dakle, sada smo u pripremi za proslavu 10. godišnjice.

Mi smo još uvijek relativno mala operacija. Godine 2004. zaprimili smo nešto više od 3700 pritužbi, što je povećanje od 53 % u odnosu na 2003. U prva dva i pol mjeseca ove godine došlo je do dodatnog povećanja od 30 % u odnosu na isto razdoblje 2004., pa se pritužbe sada pokreću po godišnjoj stopi od oko 5000.

Mandat je izvorno bio ograničen na institucije i tijela Europske zajednice, ali je 1997. Ugovorom iz Amsterdama obuhvaćen i takozvani „treći stup” policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima. Stoga trenutačno mogu istraživati pritužbe protiv Europola i Eurojusta.

U Ugovoru o Ustavu za Europu, za koji razumijem da će se referendumi održati u Irskoj i Ujedinjenoj Kraljevini, mandat se definira kao „Unija, institucije, tijela, uredi i agencije”. Time će se u mandat Europskog ombudsmana uključiti Europska obrambena agencija, koja je osnovana u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike, te, možda iznenađujuće, Europsko vijeće, koje se sastoji od šefova država ili vlada.

2.1 Glavne vrste dopuštenih pritužbi

U praksi se oko 70 % dopuštenih pritužbi odnosi na Europsku komisiju. To je razumljivo jer je Komisija glavno tijelo EU-a koje ima izravne odnose s građanima i osobama s boravištem u Uniji, koji su mi ovlašteni podnijeti pritužbu.

Kao što ćete kasnije otkriti, čini se da je 70 % čarobna figura za pučkog pravobranitelja.

Dopušteni prigovori uglavnom se odnose na pet vrsta predmeta:

1. Prvo, postoje sporovi o natječajima i ugovorima. Ova kategorija uključuje sve vrste ugovora o javnoj nabavi, kao i ugovore na temelju kojih Komisija dodjeljuje bespovratna sredstva ili subvencije;
2. Druga kategorija odnosi se na ulogu Komisije kao „čuvarice Ugovora”, što znači provedbu europskog prava protiv države članice koja ne poštuje pravo. Te pritužbe nazivamo „pritužbama na temelju članka 226.” nakon broja članka Ugovora koji sadržava provedbene ovlasti Komisije protiv država članica.
3. Treće, postoje pritužbe u vezi s kadrovskim pitanjima: zapošljavanje i pritužbe postojećeg osoblja.
4. Četvrta kategorija odnosi se na nedostatak otvorenosti, posebno na odbijanje pristupa dokumentima.
5. Naposljetku, peta kategorija obuhvaća pritužbe obuhvaćene općim pojmom nepravilnosti u postupanju (administrativne nepravilnosti, nepravednost, diskriminacija, zlouporaba ovlasti, izostanak odgovora, odbijanje informacija, nepotrebno kašnjenje itd.).

Primamo i sve veći broj pritužbi o istražnim aktivnostima Ureda EU-a za borbu protiv prijevara, OLAF-a. Sljedećeg mjeseca Agencija EU-a za granice (ili, kako bi dobila puni naziv, Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije) započet će s radom. Iznenadio bih se ako to ne dovede do znatnog broja pritužbi u dogledno vrijeme.

2.2 Nedopušteni prigovori

Primamo i velik udio pritužbi koje ne možemo istražiti, uglavnom zbog toga što su podnesene protiv nacionalnih, regionalnih ili lokalnih uprava u državama članicama. Dao sam vam odgovarajuće upozorenje, tako da nećete biti iznenađeni kada vam kažem da ti nedopušteni predmeti predstavljaju oko 70 % ukupnih pritužbi.

U oko 70% od 70% (rekao sam vam da je to čarobna figura) možemo dati savjet podnositelju pritužbe o odgovarajućem tijelu za rješavanje tog pitanja. Ako je moguće, izravno prenosimo slučaj. Na primjer, francuski Médiateur de la République u svojem zakonu ima posebnu odredbu koja ga ovlašćuje da prima pritužbe koje mu je proslijedio Europski ombudsman. To je jedan slučaj u kojem se ne primjenjuje parlamentarni filtar za pritužbe podnesene francuskom ombudsmanu. Mnogi drugi nacionalni, regionalni i lokalni pučki pravobranitelji u Uniji također mogu primati pritužbe prenesene od Europskog ombudsmana, čak i bez posebne pravne odredbe.

Na primjer, prošle smo godine savjetovali podnositelje pritužbi iz Ujedinjene Kraljevine da se obrate, među ostalim, parlamentarnom pučkom pravobranitelju, pravobranitelju za zdravstvenu službu (jedan od ostalih šešira Ann Abrahama, naravno), Službi financijskog pravobranitelja i pravobranitelju za lokalnu vlast. Također smo savjetovali podnositelje pritužbi o različitim vrstama postupaka za podnošenje pritužbi, kao što su postupci Komisije za pravne usluge i Odjela za rad i mirovine.

3 Nepravilna primjena

Kriterij preispitivanja utvrđen u Ugovoru za moje istrage jest „nepravilnost u postupanju”. To je, naravno, samo u engleskoj verziji, koja je jedna od 21 jednako vjerodostojne jezične verzije Ugovora.

U Ugovoru se ne definira pojam „upravljanje” kao istovjetan izraz na ostalih 20 jezika. Ne moram reći kolegama praktičarima pučkog pravobranitelja da je svaka definicija nepravilnosti u postupanju od ograničene vrijednosti i da je objašnjenje vrsta pitanja koje obuhvaća nepravilnost u postupanju mnogo korisnije.

Od prvog godišnjeg izvješća 1995. Europski ombudsman dosljedno zauzima stajalište da tri vrste propusta mogu dovesti do utvrđivanja nepravilnosti u postupanju:
- nepoštovanje pravnog pravila ili načela
- nepoštovanje načela dobre uprave ili
- nepoštovanje ljudskih ili temeljnih prava.

Te se tri kategorije preklapaju. Na primjer, Sud je utvrdio da su ljudska prava, kako su zajamčena Europskom konvencijom o ljudskim pravima i ustavnim tradicijama koje su zajedničke državama članicama, također opća načela prava Zajednice.

S druge strane, Povelja o temeljnim pravima još nije pravno obvezujuća, ali smatram da ne bi bilo dobro da institucije Unije koje su u prosincu 2000. svečano proglasile Povelju ne poštuju njezine odredbe.

Također postoji određeno preklapanje između pravnih pravila i načela te načela dobre uprave. Na primjer, Sud i Prvostupanjski sud Europskih zajednica ponekad u svoje odluke (koje su, naravno, pravno obvezujuće) uključuju upućivanje na pojam „dobro” ili „dobro” upravljanje.

To me opažanje dovodi do opće teme odnosa između Ombudsmana i sudova.

4 Odnos između pravobranitelja i sudova

Prva točka koju treba istaknuti u vezi s tom temom jest da moj mandat ne uključuje Sud i Prvostupanjski sud koji djeluju u svojoj sudbenoj ulozi. Tako, na primjer, mogu istražiti pritužbe na zapošljavanje na sudovima ili ugovore koje dodjeljuju, ali ne i pritužbe na njihovo rješavanje predmeta.

Ugovorom me se također sprječava da istražim „ako su navodne činjenice predmet ili su bile predmet sudskog postupka”. Odlučujuće riječi u toj odredbi nisu „mogle ili mogle biti”, nego „jesu ili jesu”. To znači da građani u mnogim slučajevima imaju izbor pravnog lijeka: mogu se obratiti Sudu ili pučkom pravobranitelju.

4.1 Europski ombudsman kao alternativa sudovima

Prilikom odabira građani će bez sumnje uzeti u obzir da nema troškova za odlazak Ombudsmanu i da smo obično brži od Suda. Unatoč ograničenjima koja nameće potreba za prevođenjem, cilj nam je dovršiti upite u roku od godinu dana, a taj cilj postižemo u oko 95 % slučajeva.

Postoje i dva druga čimbenika koji pomažu Europskom ombudsmanu da postane istinska alternativa Sudu.

Kao prvo, kriteriji nadzora koje primjenjujem preklapaju se s kriterijima Suda, ali nisu istovjetni njima. Kao što je to Prvostupanjski sud nedavno priznao, nepravilnosti u postupanju nisu nužno nezakonitost (vidjeti odluku od 28. listopada 2004. u spojenim predmetima T-219/02 i T-337/02, točka 101.). Kršenje zakona oblik je nepravilnosti u postupanju, ali načela dobre uprave zahtijevaju više institucija nego puko nekršenje zakona.

Drugo, naš način rada mnogo je fleksibilniji od načina rada sudova. Na primjer, kad je riječ o dopuštenosti, ne zahtijeva se da nepravilnost u postupanju osobno utječe na podnositelja pritužbe niti da postoji službeni akt koji treba osporiti. Zbog toga mogu istražiti pritužbe na temelju članka 226., unatoč činjenici da podnositelj pritužbe ne bi mogao pokrenuti postupak pred Sudom.

Također mogu iskoristiti ovlast da se na vlastitu inicijativu raspitam o pritužbama osoba koje nisu ni građani ni rezidenti ako smatram da postoji problem nepravilnosti u postupanju institucije ili tijela Zajednice koji bi trebalo istražiti.

Osim toga, kad god nađem nepravilnosti u postupanju, tražim prijateljsko rješenje ako je moguće. Prelazak u način prijateljskog rješenja stvara prostor za manevar koji mogu koristiti kako bih pokušao osigurati ishod od kojeg svi imaju koristi, zadovoljavajući i građanina i dotičnu instituciju.

Činjenica da moje odluke nisu pravno obvezujuće ključna je za ta obilježja pučkog pravobranitelja. Stoga smatram da je neobvezujuće djelovanje snaga, a ne slabost. Građanin koji želi pravno obvezujuću odluku o svojim pravima i obvezama može se obratiti Sudu. Neobvezatnost omogućuje Ombudsmanu da bude stvarna alternativa Sudu.

Dostupnost te alternative povećava izbor za građane. Građanin može odlučiti koji je odgovarajući oblik rješavanja sporova - sud ili pravobranitelj - u svojim okolnostima.

Dostupnost izbora za građane povećava kvalitetu demokracije.

4.2 Europski ombudsman kao dopuna sudovima

Sudove dopunjujemo i proaktivnim radom na podizanju kvalitete javne uprave. Na primjer, moj je ured izradio Europski kodeks dobrog administrativnog postupanja i preporučio da ga sve institucije i tijela Unije usvoje kao vodič za građane i dužnosnike.

Europska mreža pučkih pravobranitelja imala je važnu ulogu u pružanju informacija i resursa za izradu Kodeksa: na primjer, tadašnji irski pučki pravobranitelj Kevin Murphy učinio je svoj Vodič za standarde najbolje prakse za javne službenike dostupnim kao izvor inspiracije, iz kojeg je moj ured iscrtao opširno.

Nekoliko pučkih pravobranitelja u mreži također je koristilo Kodeks kao resurs za poboljšanje kvalitete javne uprave u svojim zemljama, posebno u državama koje su nedavno pristupile Uniji ili pregovaraju o tome. Do ljeta ove godine planiramo objaviti Kodeks na 13 novih jezika, čime bi se ukupno 24 (20 službenih jezika EU-a i četiri jezika zemalja kandidatkinja za članstvo u EU-u).

5 Pogled u budućnost

Želio bih zaključiti ovu prezentaciju s nekoliko komentara o tome kako vidim budućnost svog ureda, a posebno suradnju u europskoj mreži pučkih pravobranitelja, koja je neformalna i višeslojna.

I Irska i Ujedinjena Kraljevina planiraju održati referendum o Ugovoru o Ustavu za Europu. Osobno se snažno zalažem za Ustav jer smatram da bi on mogao imati stvarne koristi za građane, kako u smislu povećanja zaštite njihovih prava tako i u smislu olakšavanja razumijevanja što je Unija i kako funkcionira.

No, bez obzira na sudbinu Ustava, vjerujem da će se suradnja nacionalnih uprava s institucijama EU-a i suradnja među nacionalnim upravama putem institucija EU-a nastaviti razvijati.

5.1 Pojačana suradnja i moguće zajedničke istrage

Kako bi se građani zaštitili od nepravilnosti u postupanju, suradnja među nacionalnim upravama mora biti popraćena suradnjom među pučkim pravobraniteljima.

Dat ću vam samo jedan primjer. Primio sam i nastavljam primati brojne pritužbe protiv Europske komisije od španjolskih građana koji vjeruju da Komisija pokušava učiniti da španjolske vlasti stanu na kraj besplatnom pozajmljivanju iz javnih knjižnica.

Od španjolskog pučkog pravobranitelja saznao sam da se bavi pritužbama tvrdeći da španjolske vlasti odlučuju provesti direktivu EU-a nametanjem naknada za posudbu iz javnih knjižnica, a ne donošenjem drugih mogućih rješenja.

Španjolski pučki pravobranitelj i ja dogovorili smo se da ćemo podijeliti informacije o našim istragama i zatražili smo informacije od drugih nacionalnih pučkih pravobranitelja u mreži o stanju u njihovim zemljama.

Nadam se da ćemo na taj način barem moći rasvijetliti tko je točno odgovoran za što i, ako je potrebno, iskoristiti naše ovlasti kako bismo osigurali da se cijeli niz pravno mogućih rješenja primjereno i propisno ispita.

U budućnosti bih želio s nacionalnim kolegama istražiti izvedivost i korisnost proširenja te vrste neformalne suradnje na zajedničke istrage u nekim situacijama.

Navesti primjer: nova Agencija EU-a za granice koju sam ranije spomenuo radit će u suradnji s nacionalnim upravama. Ako se zamišljaju mogući scenariji koji bi mogli dovesti do pritužbi u vezi s tim tijelom EU-a, možda bi samo istraga mogla pomoći razjasniti tko je odgovoran za ono što se dogodilo: Agencija, nacionalna tijela ili oboje.

U tom bi slučaju svakako bilo u interesu podnositelja pritužbe da se uključeni pučki pravobranitelji bave tim pitanjem, po mogućnosti putem zajedničke istrage, umjesto da trate vrijeme raspravljajući o pitanjima nadležnosti s Agencijom i predmetnim nacionalnim tijelima.

5.2 Zajednički interes za promicanje i zaštitu ideje pučkog pravobranitelja

Također vjerujem da ćemo u budućnosti morati zajedno razmotriti kako najbolje promicati i štititi ideju pučkog pravobranitelja.

Imam snažnu averziju prema korištenju jezika tržišta kada govorimo o građanstvu ili pravima građana. Međutim, trebali bismo prepoznati i da pojam „pučki pravobranitelj” predstavlja neku vrstu robne marke. To je implicitno obećanje građanima, uključujući građane koji ostvaruju pravo na slobodno kretanje iz jedne države članice u drugu, o prirodi institucije. Pozitivne konotacije riječi „pučki pravobranitelj” također su važno političko i kulturno dobro za sve nas kao praktičare.

Stoga imamo zajednički interes u obrani integriteta brenda ombudsmana.

U tom kontekstu mogao bi postojati razlog za nastojanje da se zaštite interesi građana, kao i širi javni interes, reguliranjem prava na uporabu pojma „pučki pravobranitelj” i njegova ekvivalenta na drugim jezicima, kao što je, primjerice, već slučaj u Danskoj, Malti, mojoj zemlji Grčkoj i Novom Zelandu.

Također moramo izbjeći preopterećenje pučkih pravobranitelja, čime se stvara rizik od neuspjeha koji bi mogao imati učinak prelijevanja na vjerodostojnost pučkog pravobranitelja kao institucionalne formule.

Imam dvije vrste potencijalnog preopterećenja na umu.

Prva je u nekim zemljama u kojima vladavina prava i demokracija (što naravno nije isto) imaju plitke korijene ili uopće nemaju korijene. Osnivanje institucija pučkog pravobranitelja u takvim zemljama može pomoći u njihovu kretanju u pravom smjeru i poboljšati broj građana. Stoga je vrijedno poduzeće.

Međutim, važno je ne stvarati pretjerana očekivanja o tome što institucija može postići. Konkretno, sumnjam da je realno smatrati da pučki pravobranitelj može učinkovito poslužiti kao pravni lijek za sustavne propuste u pravosudnom sustavu.

Drugim riječima, institucija pučkog pravobranitelja vjerojatno neće moći samostalno uspostaviti vladavinu prava ako ona ne postoji.

Druga vrsta preopterećenja možda je poznatija: Obična količina pritužbi. Smatram da to nije samo pitanje odgovarajućih resursa, iako bi pučki pravobranitelji doista trebali imati odgovarajuća sredstva za rješavanje broja pritužbi koje primaju.

Ono što imam na umu jest da, iako bi pučki pravobranitelj trebao djelovati kao prva mjera u usporedbi sa sudovima, građani bi se trebali obratiti pučkom pravobranitelju tek nakon što iscrpe sve interne postupke rješavanja sporova. Gledano iz te perspektive, uloga je pučkog pravobranitelja poticati, i mrkvom i štapom, uspostavu učinkovitih postupaka za podnošenje pritužbi na prvoj liniji, a ne služiti kao takav.

Zaključak

Naposljetku, želio bih naglasiti da „Europa” samo u ograničenoj mjeri govori o tome što se događa u Bruxellesu ili Strasbourgu.

Još od Ugovora iz Maastrichta, kojim je, među ostalim, stvoren Europski ombudsman, poslovanje Europe sve više uključuje takozvanu međuvladinu suradnju, što znači i suradnju među nacionalnim upravama. Čak i u području tradicionalne metode Zajednice, provedba je u velikoj mjeri u nadležnosti nacionalnih tijela.

Stoga je doprinos nacionalnih, regionalnih i specijaliziranih pučkih pravobranitelja, vaš doprinos, jednako važan kao i moj, kako bi se osiguralo da građani uživaju dobru upravu u vezi s pitanjima „europskog”. Spreman sam surađivati s vama na bilo koji način koji mogu pomoći da se to postigne.

Hvala ti na pažnji.