Dame i gospodo, prijatelji i kolege!

Želio bih zahvaliti danskom parlamentarnom ombudsmanu Hansu Gammeltoft-Hansenu i povjereniku Vijeća Europe za ljudska prava Alvaru Gil-Roblesu što su mi dali priliku da vam predstavim svoja razmišljanja o ulozi ombudsmana u budućoj Europi i mandatima pučkih pravobranitelja u budućoj Europi.

Nordijsko okruženje za to, 9. okrugli stol Europskog ombudsmana i povjerenika Vijeća Europe za ljudska prava, posebno je prikladno za takvo predstavljanje. Kao što svi znate, Švedska je 1809. godine osnovala prvog parlamentarnog ombudsmana na svijetu, a Finska je slijedila taj primjer 1919. godine. Godine 1955., potpomognuta povijesnim trenutkom definiranim rastućim zabrinutostima za demokraciju, ljudska prava i društvenu ulogu države nakon Drugog svjetskog rata, Danska je stvorila ono što će na kraju postati međunarodno emulirani model parlamentarnog pučkog pravobranitelja. U tom smislu, 50. obljetnica danskog pučkog pravobranitelja nije samo važna obljetnica za Dansku, već i za pučke pravobranitelje diljem svijeta za koje je danski model moderne institucije pučkog pravobranitelja bio inspiracija.

Uspjeh danskog modela često se pripisuje njegovoj atraktivnoj kombinaciji osnovnih značajki koje se lako mogu identificirati i vrlo velikoj fleksibilnosti koja mu omogućuje da se prilagodi pravnom, političkom i institucionalnom kontekstu u koji je umetnut. Taj je uspjeh povezan s činjenicom da su se uvjeti koji su u početku pogodovali njegovoj pojavi prelili na širok raspon zemalja u Europi. Danas više od 100 zemalja, uključujući sve osim jedne države članice EU-a, ima parlamentarnog ombudsmana ili sličnu instituciju, a regionalni pučki pravobranitelji postoje u mnogim zemljama, uključujući šest država članica EU-a.

Nedavni prijelazi na demokraciju u srednjoj i istočnoj Europi doveli su do naglog povećanja broja institucija parlamentarnog ombudsmana. Sve nove države članice EU-a iz te regije imaju takvu instituciju, a zemlje kandidatkinje za članstvo u EU-u, uključujući Tursku, namjeravaju osnovati ombudsmana ili su to već učinile.

Za izradu kvalificiranih projekcija o budućnosti ombudsmanstva u Europi potrebno je kratko ispitati što "europsko ombudsmanstvo" - ako doista ima smisla koristiti takav pojam - trenutno podrazumijeva i kako se razvijalo posljednjih godina.

Detaljna analiza toga ovdje očito nije moguća. Jednostavna metoda koju predlažem usvojiti, kako bi se barem dobio okvirni pregled, jest pitati u kojoj su mjeri osnovne značajke prototipa modela ombudsmana općenito prepoznatljive u institucijama ombudsmana u Europi danas.

Siguran sam da svi znate bitne značajke pučkog pravobranitelja, ali ipak ću ih ukratko pokušati sažeti za potrebe ove prezentacije. Prema mojem shvaćanju, ključne značajke su:

• osobna dimenzija ureda, izgrađena oko javno priznatog dužnosnika;
• neovisnost njezina rada;
• slobodan i jednostavan pristup za građane;
• primarni naglasak na rješavanju pritužbi (tj. njihov reaktivni način rada);
• korištenje proaktivnih sredstava za postizanje ciljeva;
• funkciju preispitivanja koja obuhvaća pravna pravila i načela; načela dobre uprave; te temeljna i ljudska prava;
• opći mandat za nadzor cjelokupnog dosega javne uprave (ali rijetko obuhvaća sudove); i
• nedostatak ovlasti za donošenje obvezujućih odluka; te zasebnu prednost, umjesto toga, radu s pomoću uvjeravanja, moralnog autoriteta i, u nekim slučajevima, autoriteta vlade ili skupštine kojom se imenuje ombudsman.

Moji posjeti svim državama članicama EU-a, kao i zemljama kandidatkinjama za članstvo u EU-u, ostavili su mi snažan dojam da pučki pravobranitelji u Europi u velikoj mjeri imaju te zajedničke osnovne značajke. Postoje važne razlike, ali u većini slučajeva one se mogu pripisati posebnom kontekstu u kojem ombudsman djeluje ili pokušajima poboljšanja prototipnog modela.

Također sam bio zadivljen visokom razinom važnosti koja se pridaje instituciji u mnogim zemljama. S obzirom na nove institucije pučkog pravobranitelja koje su osnovane u Europi u posljednjih 10-15 godina, mislim da je sigurno reći da je ured parlamentarnog pravobranitelja i dalje priznat kao središnji i učinkovit izvor zaštite pojedinaca u njihovim odnosima s upravom.

To je jasno vidljivo iz činjenice da je pučkim pravobraniteljima u novim demokracijama srednje i istočne Europe gotovo svima povjeren mandat za promicanje ljudskih prava. Osjetljivost pitanja povezanih s ljudskim pravima u tim zemljama ne može se precijeniti. Njihovi pučki pravobranitelji stoga nemaju samo važnu posebnu zadaću osigurati poštovanje ljudskih prava u pojedinačnim slučajevima, već imaju i opću odgovornost doprinijeti ponovnoj izgradnji povjerenja u vladu te njegovanju i osnaživanju civilnog društva.

Široki zaključak ovih kratkih uvodnih napomena stoga je da je savršeno smisleno govoriti o "europskom ombudsmanstvu". Stoga me oduševila odluka da se u nacrt ustavnog ugovora Europske unije uključi upućivanje na ombudsmanstvo. U prvom dijelu Ustava Europski ombudsman spominje se i u članku I-10. naslova o građanstvu i temeljnim pravima i u članku I-49. naslova o demokratskom životu Unije. Pravobraniteljstvo je stoga prepoznato kao bitna veza između obveza Unije u pogledu ljudskih i temeljnih prava i njezinih demokratskih obveza i težnji.

Kako bih riješio pitanje razvoja europskog ombudsmanstva u budućnosti, odlučio sam se u svojem današnjem govoru usredotočiti na dvije teme: proaktivna priroda pučkog pravobranitelja i način na koji pučki pravobranitelji mogu postići rezultate putem partnerstava s drugim institucijama i tijelima.

Proaktivni rad pučkih pravobranitelja očituje se kako u funkciji preispitivanja institucija pučkih pravobranitelja, tako i u načinu rada pučkih pravobranitelja.

Kad je riječ o sadržaju revizije pučkih pravobranitelja, posebno bih želio naglasiti čestu primjenu načela dobre uprave otvorenog tipa. Ta načela općenito pučkom pravobranitelju omogućuju fleksibilniju procjenu pitanja koja su usmjerenija na budućnost od, primjerice, sudova. Kao što je moj prethodnik, prvi europski ombudsman Jacob Söderman izjavio u svom godišnjem izvješću za 1997. godinu, "...otvorena okončana priroda pojma [nepravilnost] jedna je od stvari koja razlikuje ulogu ombudsmana od uloge suca." Zapravo, primjena takvih otvorenih načela dobre uprave može čak utjecati na razvoj i primjenu prepoznatljivih pravnih pravila i načela.

Svjestan sam da je dansko iskustvo izvrstan primjer načina na koji ombudsman može proaktivno doprinijeti razvoju pravnih pravila. Čak sam obaviješten da su nekoliko pravnih pravila sadržanih u danskom Zakonu o javnoj upravi iz 1985. u biti kodificirana pravila koja su formulirana u odlukama i preporukama danskog pučkog pravobranitelja.

U tom pogledu želim podsjetiti na pitanje koje je postavio bivši danski pučki pravobranitelj, pokojni profesor Lars Nordskov Nielsen, povodom 40. obljetnice danskog pučkog pravobranitelja, koja je i dalje aktualna deset godina kasnije. Profesor Nielsen pitao je „...treba li Zakon o javnoj upravi... biti jedini temelj za procjenu Ombudsmana o tome je li pitanje pravilno riješeno”.

Isto bi se pitanje danas moglo postaviti i za Europu općenito, gdje smo posljednjih godina vidjeli vrlo izraženu tendenciju stvaranja pisanih instrumenata - obvezujućih ili ne - koji sadrže pravila o dobroj upravi. Vrhunac toga vjerojatno je uvođenje prava na dobru upravu u Povelju Europske unije o temeljnim pravima (članak 41.).

Takvi napori za pojašnjenje i jačanje načela dobre uprave u pisanim instrumentima mogu biti dobri samo za građane. Međutim, za pučke pravobranitelje postavlja se pitanje prelazimo li u fazu u kojoj ćemo se zadovoljiti samo nadzorom ispravne provedbe već formuliranih pravnih pravila dobre uprave ili ćemo nastaviti primjenjivati širok i fleksibilan koncept dobre uprave koji može doprinijeti stalnom poboljšanju administrativnog ponašanja.

Pokojni profesor Nielsen snažno se zalagao za važnost očuvanja načela dobre uprave kao fleksibilne osnove za preispitivanje, a ja svakako slijedim taj savjet u svojoj svakodnevnoj praksi Europskog ombudsmana. Čini mi se da taj pristup primjenjuju i nacionalni pučki pravobranitelji diljem Europe, za koje se uglavnom čini da su skloni legalističkom modelu preispitivanja. Nadalje, ohrabren sam nedavnim odlukama Prvostupanjskog suda Europske unije u Luxembourgu, u kojima se čini da Sud, koji sam primjenjuje pojam "dobre" ili "dobre" uprave, prepoznaje važnost održavanja fleksibilnog načela "dobre uprave" kako ga primjenjuju pučki pravobranitelji.

Osobno to pozdravljam, posebno s obzirom na to da pučki pravobranitelji djeluju kao veza između najviših i najtemeljnijih načela - kao što su ljudsko dostojanstvo i jednakost pred zakonom - i možda prozaičnih, ali ipak presudno važnih normi svakodnevnog administrativnog ponašanja prema građanima (ponavljajući se na pisma, pristojnost, uslužnost itd.). U toj se kombinaciji ombudsman razlikuje od mnogih specijaliziranih tijela koja smo uspostavili posljednjih godina (navode se nadzorna tijela za zaštitu podataka i uredi za borbu protiv prijevara, ali samo dva primjera).

Stoga ne samo da očekujem nego i nadam se da će važna uloga ombudsmanstva u budućoj Europi biti doprinos razvoju administrativnih kultura koje se temelje na fleksibilnim načelima dobre uprave i koje mogu povećati sposobnost javne uprave da se pridržava najbolje prakse i pruža visokokvalitetne usluge korisniku.

Kad je riječ o metodama rada pučkih pravobranitelja, opće je poznato da većina pučkih pravobranitelja ima formalne proaktivne istražne ovlasti uz svoju glavnu odgovornost za rješavanje pritužbi. To uključuje ovlast za provođenje inspekcija i ovlast za pokretanje takozvanih istraga na vlastitu inicijativu. Nadalje, većina pučkih pravobranitelja ima ovlasti preporučiti izmjene zakona i administrativne prakse. Osim formalnih proaktivnih ovlasti, pučki pravobranitelji također imaju važnu ulogu u pružanju smjernica javnim službenicima o tome kako oni sami i javne uprave u kojima rade mogu kontinuirano poboljšavati svoje odnose s pojedincima. To se ponekad naziva i "obrazovnom" ulogom pučkog pravobranitelja.

Moj dojam gostujućih kolega na nacionalnoj razini diljem Europe jest da se te proaktivne ovlasti vrlo često upotrebljavaju u novijim institucijama pučkog pravobranitelja, a sve ih više primjenjuju i starije institucije. Doista, svjestan sam da je izmjenom provedbenih zakona za ured danskog pučkog pravobranitelja iz 1996. uvedena izričita nadležnost za provođenje istraga na vlastitu inicijativu, što je praksa koja je već započela 1988.

U tom su pogledu posebno važna pitanja legitimnosti, koja se donekle neizbježno postavljaju primjenom proaktivnih metoda rada koje pučki pravobranitelji sve više primjenjuju. Prvi aspekt odnosi se na percepciju javnih dužnosnika o tome kako ombudsman koristi svoje proaktivne ovlasti. Za razliku od rješavanja pritužbi - gdje ombudsman jednostavno odgovara na korištenje prava pojedinca - primjena proaktivnih metoda rada neizbježno uključuje rizik da bi se dužnosnici mogli zapitati jesu li radnje ombudsmana doista potrebne i opravdane. Prema mojem mišljenju, sve pozitivniji odgovor javnih uprava na takve proaktivne aktivnosti pučkih pravobranitelja upućuje ne samo na to da se stvarne inicijative dobro percipiraju, nego i na to da se široka proaktivna uloga pučkih pravobranitelja općenito smatra prirodnom i legitimnom.

Drugi aspekt odnosi se na opće preporuke, tj. preporuke koje se odnose na sustavna pitanja, a ne na posebne administrativne odluke koje se odnose na pojedince. U klasičnom pristupu usklađenost s općim preporukama pučkog pravobranitelja koje se približavaju 100 % smatra se ključnom. Zabrinutost na kojoj se temelji takvo stajalište jest da ako uprava počne odbijati preporuke ombudsmana, tijelo institucije može pretrpjeti nepopravljivu štetu.

Trenutačna kretanja upućuju na to da se čini da se pojavljuje pristup reformi usmjereniji na rizik u pogledu općih preporuka. U tom je pogledu obrazloženo da uloga ombudsmana kao katalizatora kontinuirane reforme smanjuje važnost stope usklađenosti od gotovo 100 %. Naime, postoje oni koji tvrde da će se pučki pravobranitelj čije su preporuke uvijek prihvaćene vjerojatno smatrati pučkim pravobraniteljem koji se pretjerano brine da njegove preporuke budu u granicama onoga što će uprava prihvatiti.

Čini mi se da se mnogi nacionalni pučki pravobranitelji, osobito oni koji su nedavno osnovani, kreću u smjeru pristupa usmjerenog na rizik. Stoga može biti zanimljiv razvoj europskog ombudsmanstva pojava modela ombudsmana obilježena većom spremnošću da se poveća rizik u izračunu odluka koje se odnose na opće preporuke namijenjene rješavanju pitanja sustavnih nepravilnosti u postupanju.

Ta se opažanja, moram naglasiti, odnose samo na opće preporuke - u pogledu preporuka u slučajevima koji se odnose na pojedinačne pritužbe i tvrdnje, ostaje stajalište da bi takve preporuke obično uvijek trebalo slijediti.

Navoditi da pučki pravobranitelji ne rade sami, da ovise o svojim institucionalnim sugovornicima te da treba održavati i razvijati dobre i konstruktivne odnose s tim sugovornicima, možda je očito.

Unatoč tome, opseg i priroda takvih partnerstava jedno je od područja u kojima postoje posebno značajne razlike među institucijama ombudsmana u Europi. Stoga bih želio ukratko pokušati utvrditi ključna pitanja i ponuditi jedan ili dva skromna cilja za budućnost.

Sudovi su, naravno, temeljni mehanizam pravne zaštite kojim se osigurava poštovanje vladavine prava. Ako postoje pučki pravobranitelji, građani mogu odabrati izvansudski pravni lijek kao alternativu pokretanju postupka pred sudom. Međutim, sudovi i pučki pravobranitelji povezani su ili mogu biti povezani na nekoliko izravnih i neizravnih načina.

Važna neizravna veza između sudova i pučkih pravobranitelja jest uzajamna uporaba odluka. To znači da pučki pravobranitelji primjenjuju sudsku praksu sudova, a sudovi se mogu obratiti izvješćima pučkog pravobranitelja kako bi dobili inspiraciju za njihovo tumačenje prava. Iznimno je teško predvidjeti hoće li se ta neizravna razmjena razviti u budućoj Europi. Najviše što možemo reći jest da se čini da je razvoj u tom smjeru vjerodostojna mogućnost, s obzirom na to da su načela dobre uprave sve više formalizirana u pisane instrumente.

Takav razvoj događaja zapravo mogu poduprijeti i pozitivna iskustva s izravnom vezom koja se mogu pronaći u nekim, iako tek nekolicini europskih zemalja. Na primjer, u Španjolskoj, Portugalu i Poljskoj pučki pravobranitelj ovlašten je uputiti pitanja o valjanosti zakonodavstva ustavnom sudu. Shvaćam od svojih kolega u tim zemljama da je ta moć iznimno korisna i da pridonosi učinkovitosti njihova cjelokupnog rada. Ta moć, naravno, zahtijeva veliku pažnju i vještinu kako bi se izbjegla pojava zauzimanja strana u političkim kontroverzama.

Smatram da je europsko ombudsmanstvo dostiglo stupanj zrelosti, ako želite, zbog čega je primjereno ponovno razmotriti pitanje pristupa pučkih pravobranitelja sudovima. Ako su relevantne zaštitne mjere ugrađene u bilo koji takav sustav izravnog pristupa, na primjer dopuštajući sudovima da odbiju zahtjev ombudsmana za tumačenje, pristup sudovima mogao bi biti prihvatljiv i koristan u većini europskih jurisdikcija.

Kad je riječ o odnosima pučkih pravobranitelja s vladama i parlamentima, dotaknut ću se samo pitanja zakonodavstva. U skladu s mojim prethodnim napomenama o tendenciji veće usmjerenosti na proaktivne metode rada, kao što su istrage na vlastitu inicijativu, može se predvidjeti mogućnost pojačanog dijaloga između pučkih pravobranitelja i njihovih vlada i/ili parlamenata kada se sastavlja i raspravlja o zakonodavstvu koje se odnosi na široku zabrinutost pučkog pravobranitelja. Svjestan sam da se, na primjer, sustavno savjetuje sa švedskim pučkim pravobraniteljem o relevantnom zakonodavstvu te da estonski pučki pravobranitelj ima pravo govoriti na sjednicama parlamenta i vlade kada raspravljaju o prijedlozima zakona.

Ponavljam, u nekim se zemljama takva praksa može smatrati prebliskom uključenošću u politički proces i mogućim kontroverzama koje su s njim često povezane. S druge strane, čini mi se da se pučki pravobranitelji sve više doživljavaju kao vrlo važni izvori informacija u provedbi zakona. Primjerice, Europska komisija u više je navrata koristila izvješća pučkih pravobranitelja u zemljama kandidatkinjama za članstvo u EU-u kako bi prikupila informacije o stanju provedbe zakonodavstva koje se odnosi na prava.

Stoga je moguće da će se kumulativno znanje i iskustvo pučkih pravobranitelja u pogledu provedbe zakona sve više uzimati u obzir na razini izrade zakona.

Posljednji sugovornici koje bih želio spomenuti bolje se nazivaju kolegama. Oni su obitelj pučkih pravobranitelja, na europskoj, nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, čija je suradnja primjer ovotjednih događanja u Kopenhagenu. Kao što znate, pučki pravobranitelji u Europi redovito su se sastajali na seminarima koje je organizirao Europski ombudsman i na okruglim stolovima koje je organiziralo Vijeće Europe kako bi raspravljali o pitanjima od zajedničkog interesa.

Europska mreža pučkih pravobranitelja, koju je osnovao moj prethodnik Jacob Söderman, danas se sastoji od gotovo 90 ureda u 29 zemalja i svakodnevno surađuje u obradi predmeta te kontinuirano u razmjeni iskustava i najbolje prakse putem seminara i sastanaka, dvogodišnjeg biltena, elektroničkog foruma za raspravu i elektroničkog dnevnog servisa za vijesti. Intenzitet takve suradnje nastavit će se povećavati u budućnosti, kako na geografskoj razini tako i na razini EU-a, ali i na materijalnoj razini, s obzirom na to da provedba prava EU-a na nacionalnoj razini postaje sve važnije područje od interesa za nacionalne pučke pravobranitelje. Buduća suradnja među pučkim pravobraniteljima na europskoj, nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini mogla bi se sve više odvijati u obliku zajedničkih istraga, stvaranja zajedničkih kanala za pružanje informacija i savjeta te razvoja novih načina razmjene informacija i najboljih praksi.

Pri zaključivanju tih razmišljanja o ombudsmanstvu u budućoj Europi važno je ponovno se podsjetiti na dva velika postignuća koja utječu na sve nas: prvo, nedvosmisleno priznavanje pučkog pravobranitelja u Ustavu za Europu i drugo, uključivanje Povelje o temeljnim pravima koja sadržava pravo na dobru upravu u Ustav. Želio bih odati počast neumornim naporima mog prethodnika, Jacoba Södermana, u pomaganju u postizanju ova dva važna uspjeha.

Činjenica da su europski tvorci politika odlučili tako značajno ojačati ombudsmanstvo ne temelji se samo na zajedničkoj viziji budućnosti. To je i odgovor na vrlo visoku vjerodostojnost koju su pučki pravobranitelji u Europi tijekom posljednjih nekoliko desetljeća dali konceptu pučkog pravobranitelja svojim učinkovitim promicanjem vladavine prava i dobre uprave.

Prema mojem mišljenju, činjenica da se sada može govoriti o pučkom pravobranitelju kao dijelu europske pravne i političke tradicije također podrazumijeva da je potrebno uložiti napore kako bi se osigurala jednaka zaštita prava građana bez obzira na to kojem se pučkom pravobranitelju obraćaju. Dakako, pučki pravobranitelji nastavit će primjenjivati različite metode rada, razborito prilagođavajući svoje pojedinačne urede svojim političkim i institucionalnim okruženjima i kulturama. Međutim, razina prava koja uživaju građani trebala bi biti jednaka na svim razinama. Kako bi se to osiguralo, jasno je da to nije samo zadaća samih pučkih pravobranitelja, već je potreban kontinuirani dijalog sa zakonodavcima koji će u konačnici biti pozvani da pučkim pravobraniteljima osiguraju potrebne pravne ovlasti i resurse za postizanje tog cilja.

Sa svoje strane, radujem se jačanju suradnje s kolegama iz ombudsmana diljem Europe kako bismo svi zajedno pomogli u ostvarivanju prava svih građana.

Hvala na pažnji!