1 Uvod

Zadovoljstvo mi je sudjelovati na 34. sjednici Asserovog kolokvija o europskom pravu.

Započet ću svoj doprinos objašnjavajući što je ombudsman, kako se institucija ombudsmana proširila i razvila te odnos između pučkih pravobranitelja i sudova.

Zatim ću govoriti o ulozi Europskog ombudsmana u Konvenciji i odredbama Ustava koje se odnose na Europskog ombudsmana.

Naposljetku, razmotrit ću Povelju o temeljnim pravima i objasniti zašto pučki pravobranitelji, uključujući pučke pravobranitelje u državama članicama, imaju ključnu ulogu u provedbi Povelje.

2 Što je pučki pravobranitelj?
2.1 Osnovna uloga

Osnovna je funkcija pučkog pravobranitelja istražiti pritužbe protiv javnih tijela i izvješćivati o njima.

Svijet pučkih pravobranitelja raznolik je, ali postoje određeni općepriznati kriteriji koje bi svaki pučki pravobranitelj trebao ispuniti. To su: neovisnost; pravični postupak; javnu odgovornost; i učinkovitosti.

Osim što imaju funkciju kontrole nad javnim tijelima, pučki pravobranitelji također su sredstvo za poboljšanje kvalitete upravljanja javnim sektorom, posebno rješavanjem temeljnih sustavnih problema koji dovode do pritužbi.

2.2 Razvoj institucije pučkog pravobranitelja

Prvi ured pučkog pravobranitelja osnovan je 1809. u Švedskoj kako bi se provjerila zakonitost djelovanja javnih dužnosnika.

Tijekom sljedećeg stoljeća i pol samo su još dvije zemlje uspostavile pučke pravobranitelje s općom nadležnošću: Finska 1919. i Danska 1955.

Šezdesetih i ranih sedamdesetih godina prošlog stoljeća započeo je prvi val globalnog širenja kada su starije demokracije poput Norveške, Novog Zelanda, Velike Britanije i Francuske osnovale pučke pravobranitelje.

To su učinili kako bi riješili probleme građana s javnom upravom, koja se proširila i preuzela nove uloge u 20. stoljeću, posebno nakon Drugog svjetskog rata, kada su funkcije socijalne skrbi države dramatično rasle.

U dva uzastopna vala globalnog širenja u mnogim novijim demokracijama osnovani su pučki pravobranitelji kao dio njihove predanosti poštovanju ljudskih prava i načela demokracije:

Od sredine 1970-ih pučki pravobranitelj osnovan je u postautoritarnim državama, kao što su Španjolska, Portugal i Grčka u Europi i u mnogim zemljama Latinske Amerike.

Nakon 1989. pučki pravobranitelji osnovani su u posttalitarijanskim državama; To jest, u zemljama kojima su nekoć vladali komunistički režimi.

Ovaj slijed razvoja odražava se u različitim nazivima: pučki pravobranitelj; Povjerenik za administraciju; Médiateur; Defensor del Pueblo; Pravobranitelj za ljudska prava; Povjerenik za građanska prava.

To znači i da se rad suvremenih pučkih pravobranitelja, uključujući Europskog ombudsmana, temelji na trima elementima koji se preklapaju i međusobno podupiru: zakonitost, dobro upravljanje i ljudska prava.

2.3 Europski ombudsman

Ugovorom iz Maastrichta uspostavljen je Europski ombudsman 1993. kako bi se poboljšali odnosi između građana i razine upravljanja u Uniji.

Europski ombudsman nadležan je za rješavanje nepravilnosti u djelovanju institucija i tijela Zajednice.

Institucije su, naravno, navedene u Ugovoru, ali kategorija „tijela” neograničena je i znatno se povećala posljednjih godina s osnivanjem novih agencija.

Uloga Europskog ombudsmana, posebno u pogledu zakonitosti i ljudskih prava, sudska je praksa Suda i Prvostupanjskog suda.

To me dovodi do važne opće točke o odnosu između rada pučkih pravobranitelja i rada sudova.

2.4 Pravobranitelji i sudovi

Vladavina prava i poštovanje prava pojedinaca ne mogu se zajamčiti ako ne postoji snažno i neovisno pravosuđe.

Međutim, ako je taj preduvjet ispunjen, pučki pravobranitelji također mogu imati vrijednu ulogu u osnaživanju građana, pružanju pravne zaštite i podizanju kvalitete javne uprave.

Kako bi se objasnilo zašto je to tako, korisno je usporediti neke od različitih značajki sudova i pučkih pravobranitelja.

Odluke sudova obvezujuće su i mogu pružiti vjerodostojna tumačenja zakona. Međutim,

pravila postupka su stroga i složena;

postupci su često dugotrajni i skupi;

sudski predmet obično je igra bez zbroja: to jest, jedna strana pobjeđuje, a druga gubi; i konačno

sudovi mogu djelovati samo ako je pred njima pokrenut postupak.

S druge strane:

Pravobranitelji imaju fleksibilne i neformalne postupke. To je moguće jer pučki pravobranitelj obično nema ovlasti donositi pravno obvezujuće odluke. (Nije potrebna takva ovlast: ako su vladavina prava i demokracija jake, javna tijela obično slijede preporuke ombudsmana);

mogu djelovati relativno brzo i jeftino, obično bez troškova za podnositelja pritužbe;

mogu promicati pozitivne rezultate koji pogoduju i podnositelju pritužbe i javnom tijelu;

naposljetku, pučki pravobranitelji mogu biti proaktivni i reaktivni. Na primjer, mogu poduzeti inicijative za rješavanje sustavnih problema u javnoj upravi. Mogu organizirati i informativne kampanje kako bi informirali građane o njihovim pravima i načinu na koji ih mogu iskoristiti.

Važnost sudova u poštovanju vladavine prava i pojedinačnih prava znači da ih je ključno ne preopteretiti nepotrebnim predmetima.

Stoga bi u idealnom slučaju pokretanje sudskog postupka trebalo biti posljednje, a ne prvo, pribjegavanje građaninu koji ima problema s javnim tijelima.

Ako postoje pučki pravobranitelji, građani mogu odabrati izvansudski pravni lijek pučkog pravobranitelja kao alternativu pokretanju postupka pred sudom. Time se proširuje pristup pravosuđu i jačaju vladavina prava i kvaliteta demokracije.

Ta analiza pučkih pravobranitelja i različitih pravnih lijekova poslužila je kao temelj za glavne prijedloge Europskog ombudsmana za Ustav.

3 Konvencija, Ustav i pučki pravobranitelji (1)
3.1 Glavni prijedlozi Europskog ombudsmana

Europski ombudsman sudjelovao je kao promatrač u Konvenciji kojom je predsjedao Valéry GISCARD D’ESTAING, a kojom je sastavljen Ustav, i u ranijoj Konvenciji (kojom je predsjedao Roman HERZOG) kojom je sastavljena Povelja o temeljnim pravima, proglašenoj u Nici u prosincu 2000.

U obje konvencije ombudsmanica se zalagala za to da se rasprave ne usredotoče samo na strukture moći, već i na građane.

Kad je riječ o sudskoj zaštiti ljudskih prava, ombudsmanica je podržala pristupanje Unije Europskoj konvenciji o ljudskim pravima i pravno obvezujuću Povelju o temeljnim pravima, tvrdeći da bi ih trebalo smatrati komplementarnima, a ne alternativama.

Ustav doista predviđa obje vrste zaštite.

Ombudsmanica je također naglasila da je dobra uprava ključna kako bi građani mogli uživati svoja prava kao svakodnevicu te je pozvala na to da se Ustavom predvidi zakon o dobroj upravi koji bi se primjenjivao na sve institucije i tijela Unije.

Takvim bi se zakonom provelo pravo građana na dobru upravu iz članka 41. (II.–101.) Povelje o temeljnim pravima i okončala trenutačna zbunjujuća situacija u kojoj različite institucije Unije primjenjuju različite kodekse dobre uprave.

Kao što je povjerenik DE PALACIO istaknuo u raspravi Europskog parlamenta o godišnjem izvješću Europskog ombudsmana (25. rujna 2003.), na ovaj je poziv odgovoreno u članku III-304. (III-398) Ustava, kojim se predviđaju europski zakoni kojima se osigurava otvorena, učinkovita i neovisna europska uprava.

Osim toga, glavni tajnik Europske komisije, g. O’SULLIVAN, spomenuo je 2006. kao mogući datum na koji Komisija može podnijeti nacrt prijedloga takvog zakona.

Naposljetku, ombudsmanica je pozvala na to da se u Ustavu jasno utvrde pravni lijekovi dostupni građanima ako se ne poštuju njihova prava na temelju prava Unije, uključujući pravo na obraćanje nacionalnom sudu i pravo na djelotvoran izvansudski pravni lijek.

3.2 Uloga Europskog ombudsmana u Ustavu

Kad je riječ o ulozi Europskog ombudsmana, ishod je bio vrlo pozitivan.

U dijelu 1. Ustava Europski ombudsman spominje se i u članku I-8. (I-10) naslova o građanstvu i temeljnim pravima (naslov II.) i u članku I-48. (I-49) naslova o demokratskom životu Unije (naslov VI.).

Ombudsmanica stoga predstavlja vezu između obveza Unije u pogledu ljudskih i temeljnih prava i njezinih demokratskih obveza i težnji.

U članku I-48. (I-49) jasno se navodi i da Europskog ombudsmana bira Europski parlament, a ne imenuje. Ta promjena bolje odražava stvarnost i ima simboličnu važnost za neovisnost Europskog ombudsmana.

Nadalje, ukidanje strukture „stupa” Unije znači da je mandat Europskog ombudsmana proširen na sve institucije, tijela, urede i agencije Unije.

Te su izmjene uključene i u članke o Europskom ombudsmanu u Povelji o temeljnim pravima i u dijelu III. Ustava (II-43, III-237 (II-103, III-335).

3.3 Sudski i izvansudski pravni lijekovi u državama članicama

Kad je riječ o pravnim lijekovima, člankom I-28 (I-29) odgovara se (ako je donekle nejasno) na zahtjev Ombudsmana da se Ustavom građane obavijesti o njihovu pravu na obraćanje nacionalnom sudu. Njome se od država članica zahtijeva da osiguraju „pravo na žalbu dostatno za osiguravanje djelotvorne pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije”.

Međutim, ni Konvencija ni međuvladina konferencija nisu imale vremena za djelovanje u vezi s prijedlozima za jačanje izvansudskih pravnih lijekova u slučajevima u kojima države članice ne poštuju pravo Unije.

Ipak, i dalje sam uvjeren da pučki pravobranitelji na svim razinama imaju ključnu ulogu u osiguravanju potpune i pravilne provedbe prava Unije, uključujući Povelju o temeljnim pravima, kojoj se sada želim obratiti.

4 Povelja o temeljnim pravima
4.1 Provedba Povelje na razini Unije

Kad je riječ o razini upravljanja u Uniji, Europski ombudsman aktivno promiče Povelju od njezina proglašenja od strane Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije na sastanku na vrhu u Nici u prosincu 2000.

Pri rješavanju pritužbi i istragama na vlastitu inicijativu Europski ombudsman dosljedno smatra da je nepoštovanje prava sadržanih u Povelji nepravilnost u postupanju.

Ustav uključuje Povelju kao njezin dio II. i izričito predviđa da će sudovi Unije biti pozvani tumačiti Povelju [revidirana preambula Povelje].

Naravno, Europski ombudsman slijedit će sudsku praksu sudova Unije kada se ona pojavi.

4.2 Provedba Povelje u državama članicama

Povelja je upućena i državama članicama „kada provode pravo Unije”. [II-51 (II-111)]

Ne namjeravam ulaziti u složenu pravnu raspravu o točnom značenju tog izraza u njegovu posebnom kontekstu. Ako je potrebno, Sud u budućnosti može dati mjerodavno pravno tumačenje.

Za sada je dovoljno istaknuti da pojam provedbe općenito uključuje ne samo prenošenje direktiva u nacionalno pravo (ili „okvirnih zakona”, kako će postati u skladu s Ustavom), nego i primjenu takvog nacionalnog prava od strane javnih tijela u državama članicama.

U skladu s načelom supsidijarnosti, provedba prava i politika Unije uglavnom je u nadležnosti nacionalnih, regionalnih i lokalnih tijela i drugih javnih organizacija u državama članicama.

Stoga je, kako bi građani u praksi uživali svoja prava iz Povelje, ključno da različita javna tijela država članica slijede Povelju čak i kada djeluju u skladu s nacionalnim pravom, barem ako se predmetnim nacionalnim pravom provodi pravo Unije.

4.3 Pravni lijekovi protiv država članica

Prava ovise i o postojanju učinkovitih pravnih lijekova.

Razumljivo je da građani koji vjeruju da država članica ne poštuje pravo Unije često traže pravni lijek na razini Unije.

Neki se građani žale Komisiji kao čuvarici Ugovora. To u konačnici može navesti Komisiju da predmet uputi Sudu u skladu s člankom 226. Ugovora o EZ-u. Međutim, mnogi podnositelji pritužbe nadaju se da će Komisija brzo riješiti njihov predmet u upravnoj fazi postupka iz članka 226. bez obraćanja Sudu.

Građani također podnose predstavku Europskom parlamentu u vezi s povredama. U praksi je često na Komisiji da ispita i te slučajeve.

Naposljetku, mnogi građani podnose pritužbu Europskom ombudsmanu protiv javnih uprava država članica, ali takve pritužbe nisu obuhvaćene mandatom.

Očekujem da će, kada Ustav stupi na snagu i Povelja postane pravno obvezujuća, mnogo više građana vjerojatno pokušati pokrenuti postupke na razini Unije.

Smatram da bi bilo učinkovitije i u skladu s načelom supsidijarnosti da se većina takvih slučajeva rješava na lokalnoj razini, u samoj državi članici. Time bi se također izbjeglo preopterećenje postupka Komisije na temelju članka 226. i postupka predstavki Europskog parlamenta.

4.4 Potreba za jačanjem izvansudskih pravnih lijekova u državama članicama

Građani koji žele zaštititi svoja temeljna prava od javnih uprava država članica mogu, naravno, pokrenuti postupak pred nacionalnim sudovima.

No, iz razloga koje sam već objasnio, odlazak na sud trebao bi biti posljednji, a ne prvi, pribjegavanje građaninu koji ima problema s javnim tijelima.

Također znam iz iskustva da je mali broj građana koji traže pravni lijek na razini Unije zadovoljan informacijama da je njihov jedini pravni lijek pravni lijek u državi članici.

Stoga čvrsto vjerujem da je ključni element supsidijarnosti u pravnim lijekovima jačanje izvansudskih pravnih lijekova u državama članicama.

U tom uvjerenju potvrđujem činjenicu da osiguravanje potpune i pravilne provedbe prava Unije nije samo pitanje pružanja učinkovitih pravnih lijekova, iako je to od ključne važnosti.

Uključuje i tešku i mukotrpnu zadaću jačanja kapaciteta javnih tijela država članica da slijede zakon, poštuju načela dobre uprave i poštuju ljudska prava.

Pučki pravobranitelji posebno su prikladni za kombiniranje takvih reaktivnih i proaktivnih funkcija te za stvaranje sinergija među njima.

Na primjer, objavom kriterija dobre uprave (kao što je Kodeks dobrog administrativnog ponašanja koji sam ranije spomenuo) pučki pravobranitelji mogu:

učiniti svoje nalaze razumljivijima; i

pomoći građanima i upravi da se usredotoče na svoja uzajamna očekivanja na način kojim se promiče povjerenje i učinkovitija komunikacija.

4.5 Uloga europske mreže pučkih pravobranitelja

Trenutačno u Europskoj uniji postoje pučki pravobranitelji u svih 25 država članica, na nacionalnoj ili regionalnoj razini ili, u nekim zemljama, kao što je Španjolska, na obje razine.

S moje strane, aktivno radim na produbljivanju naše postojeće suradnje s njima putem europske mreže pučkih pravobranitelja.

Mreža uključuje i pučke pravobranitelje u državama kandidatkinjama i širem schengenskom području, koji obuhvaćaju više od 90 ureda u 30 zemalja.

Njime se osigurava brzo upućivanje pritužbi nadležnom ombudsmanu i olakšava razmjena informacija o najboljoj praksi i razvoju europskog prava.

Već surađujem s našim partnerima iz država članica u Mreži kako bih im pomogao i potaknuo ih da osiguraju potpunu i pravilnu provedbu prava Unije.

Vjerujem da bismo, u suradnji s Europskim parlamentom i Komisijom, do trenutka stupanja na snagu Ustava mogli uspostaviti sveobuhvatan, dosljedan i učinkovit sustav izvansudskih pravnih lijekova u državama članicama kako bismo pomogli građanima da uživaju svoja prava na temelju prava Unije u odnosu na javna tijela u državama članicama, uključujući njihova temeljna prava na temelju Povelje.

Time bi se:

povećati izbor za građane pružanjem alternativnog pravnog lijeka;

ojačati supsidijarnost;

da se institucije Unije poštede od preopterećenja; i

prema potrebi doprinose izgradnji administrativnih kapaciteta u državama članicama.

Zaključak

Zaključno, želio bih s vama podijeliti nekoliko općih promišljanja o ustavima za koje smatram da su posebno važni za budući Ustav Europe.

Svaki ustav može se promatrati iz dvije perspektive.

Prvi ga vidi kao način raspodjele javne vlasti između različitih institucija i različitih teritorijalnih razina vlasti.

Iz te perspektive ustav se može shvatiti i kao rezultat suprotstavljenih političkih snaga i kao okvir unutar kojeg se odvija političko natjecanje.

Tijekom Konvencije kojom je sastavljen Ustav za Europu, čuli smo mnogo rasprava iz te perspektive. Nesumnjivo ćemo čuti više tijekom postupka ratifikacije.

Takva je rasprava normalna i zdrava u svakoj demokraciji, ali ne bi trebala isključiti drugu perspektivu.

Iz druge perspektive, ustav je okvir za odnose između pojedinaca i javnih tijela - svih vrsta i na svim razinama upravljanja.

U demokraciji su dvije perspektive neodvojivo povezane idejom građanstva.

Budući Ustav predstavlja važan korak naprijed na putu stvaranja istinskog građanstva Unije kao nadopune nacionalnom građanstvu.

Povelja je posebno instrument s velikim potencijalom za ostvarivanje temeljnih vrijednosti i načela osnaživanjem građana i jačanjem demokracije na svim razinama Unije.

Kako bi se ostvario taj potencijal, potrebne su proaktivne intervencije institucija, upoznavanje građana s novim mogućnostima koje im pruža Povelja te poticanje i pomoć javnim tijelima na svim razinama Unije kako bi prava i težnje iz Povelje postale okosnica njihova djelovanja.

Institucije bi trebale težiti ostvarenju tog cilja i, kao Europski ombudsman, obvezujem se da ću naporno raditi na njegovu ostvarenju.

Hvala ti na pažnji.

---

(1) Numeriranje članaka je kao u nacrtu Ustavnog ugovora koji je pripremila Konvencija. Brojevi u (rakete i kurziv) navedeni su u dokumentu CIG 87/04 (6. kolovoza 2004.), koji je sastavljen nakon sporazuma sklopljenog na međuvladinoj konferenciji 18. lipnja 2004.