Uvod

1. U srpnju 1995. Europski parlament izabrao me za prvog Europskog ombudsmana, a u rujnu iste godine svečano sam se obvezao pred Sudom da ću svoje dužnosti obavljati potpuno neovisno i nepristrano. Dakle, ja sam bio u uredu za nešto više od godinu dana.

Moja današnja prezentacija u osnovi se sastoji od tri dijela. Prvo ću vam objasniti stajalište Europskog ombudsmana u sustavu pravne zaštite prava koja su europskim građanima dodijeljena osnivačkim ugovorima. Nakon toga podijelit ću s vama svoja iskustva tijekom protekle godine i konačno ću komentirati budućnost europskog građanstva i položaj Europskog ombudsmana.

Pravobranitelj u sustavu pravne zaštite

2. Pravnu zaštitu prava koja pravo Zajednice dodjeljuje pojedincima prije svega osiguravaju Sud, Prvostupanjski sud i nacionalni sudovi. Člankom 173. Ugovora o osnivanju Europske zajednice pojedincima se dopušta pokretanje sudskog postupka protiv akata koje su donijele institucije Zajednice, međutim u pogledu akata opće primjene, samo pod teškim uvjetom da se pobijani akt odnosi na podnositelja zahtjeva „izravno i osobno”. Ako je provedba takvih akata u nadležnosti institucija Zajednice, pojedinac obično može osporavati ovršni akt pred dvama sudovima Zajednice u Luksemburgu i, u okviru takve tužbe, pozivati se na neprimjenjivost akta opće primjene. U mjeri u kojoj je na nacionalnim tijelima da provode akte opće primjene - i želio bih naglasiti da većinu zakonodavstva Zajednice provode nacionalna tijela - , će moći pred nacionalnim sudovima osporavati mjere kojima nacionalna tijela provode zakonodavstvo Zajednice i, u okviru takve tužbe, tvrditi da je akt Zajednice opće primjene na kojem se temelji mjera nacionalne provedbe nezakonit. Pri rješavanju tog pitanja nacionalni sud može upotrijebiti postupak predviđen člankom 177. Ugovora iz Rima kako bi Sudu uputio prethodna pitanja.

2.1. Ako pojedinac smatra da država članica krši njegova prava iz prava Zajednice, u načelu se mora obratiti i nacionalnim sudovima ili, prema potrebi, nacionalnom ombudsmanu. Pojedinac također može smatrati da su njegovi interesi zaštićeni podnošenjem pritužbe Europskoj komisiji, koja je prema članku 155. Ugovora obvezna osigurati primjenu prava Zajednice; kako bi se olakšalo podnošenje pritužbi, Komisija je u Službenom listu objavila standardni obrazac (SL 1989., C 26, str. 6.). Pritužbe pojedinaca doista su najvažniji izvor Komisije za otkrivanje neusklađenosti država članica. Takva pritužba u konačnici može dovesti do toga da Komisija odluči pokrenuti postupak na temelju članka 169. protiv dotične države članice. Sporno je pitanje je li Komisija obvezna obraditi podnesenu pritužbu; Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da pojedinac ne može podnijeti tužbu protiv Komisije zbog toga što Komisija nije pokrenula postupak zbog povrede obveze države članice (vidjeti, među ostalim, presudu Suda od 8. srpnja 1990., Sonito, C-87/89, Zb., str. I-1981.). Uobičajeno je da Komisija obavijesti podnositelje pritužbe da je, kao prvo, na nacionalnim sudovima da osiguraju da nacionalna tijela primjenjuju zakonodavstvo Zajednice, pod uvjetom da su predmetne odredbe izravno i odmah primjenjive i, ako je potrebno, da nalože dotičnoj državi članici da nadoknadi štetu koju je pojedinac možda pretrpio zbog povrede predmetnih odredaba Zajednice.

2.2. Ako pojedinac smatra da su mu povrijeđena prava, može odlučiti podnijeti predstavku Europskom parlamentu. Do Ugovora iz Maastrichta pravo na podnošenje predstavki Europskom parlamentu bilo je predviđeno samo Poslovnikom Parlamenta. Pravo je službeno priznato Ugovorom iz Maastrichta i sada je predviđeno člancima 8.D i 138.D Ugovora iz Rima te je stoga sastavni dio pojma europskog građanstva. Predstavke obrađuje jedan od stalnih parlamentarnih odbora Parlamenta koji vrlo često od Europske komisije traži da istraži to pitanje. U slučaju da država članica ne postupi u skladu s tim, pojedinac može imati interes da predmet uputi Parlamentu, a ne izravno Europskoj komisiji, zbog bilo kakvog pritiska koji Parlament može izvršiti na Komisiju da nastavi s predmetom u odnosu na dotičnu državu članicu.

2.3. Naposljetku, dolazimo na mjesto Europskog ombudsmana, koje je također stvoreno Ugovorom iz Maastrichta kao sastavnica pojma europskog građanstva. U Ugovor iz Rima uneseni su članci 8.d i 138.e, prema kojima svaki građanin Unije ima pravo na pristup Europskom ombudsmanu u vezi sa slučajevima nepravilnosti u postupanju tijela i institucija Zajednice, uz iznimku Suda i Prvostupanjskog suda u izvršavanju njihovih pravosudnih funkcija.

Stoga smatramo da je uloga koju Europski ombudsman može imati u praćenju ispravne primjene prava Zajednice ozbiljno ograničena u smislu da je primjena koju provode nacionalna tijela isključena iz područja nadležnosti. Ponavljam da većinu zakonodavstva Zajednice provode nacionalna tijela. Stoga nadzor nad tom upravom na nacionalnoj razini mora provoditi nadležno tijelo, kao što je nacionalni ombudsman, što naglašava potrebu za nekom vrstom suradnje između Europskog ombudsmana i njegovih nacionalnih partnera; To je tema na koju ću se vratiti kasnije u ovom radu.

Radovi obavljeni tijekom protekle godine

3. To ograničenje područja nadležnosti Europskog ombudsmana na koje smo upravo uputili u velikoj mjeri objašnjava velik broj zaprimljenih nedopuštenih pritužbi. Čini se da mnogi građani nisu shvatili ograničenje i stoga se obrate Europskom ombudsmanu kada su suočeni s problemom Zajednice u rukama nacionalne uprave. Kako bismo ispravili tu situaciju, ja i moj ured uložili smo znatne napore u informiranje javnosti o novoj instituciji i njezinu području nadležnosti.

3.1. Do danas je zaprimljeno oko 1000 pritužbi, od kojih je oko 700 riješeno. Od tih 700, otprilike 150 poslano je instituciji Zajednice kako bi odlučila o predmetu pritužbe, a gotovo svih 150 odnosi se na Europsku komisiju, što nije iznenađujuće s obzirom na to da je Komisija institucija Zajednice koja uglavnom donosi odluke koje izravno utječu na građane. Do kraja rujna ove godine dovršeno je 27 predmeta; u 11 slučajeva postignuto je sporazumno rješenje između predmetne institucije i podnositelja pritužbe te sam u samo jednom slučaju smatrao primjerenim iznijeti kritičku primjedbu u vezi s institucijom. To je uglavnom posljedica činjenice da je Europska komisija zauzela vrlo pozitivan stav. Razlog zbog kojeg je obrada dovršena samo u tako malom broju pritužbi posebno su rokovi koji se primjenjuju u postupku. Institucija protiv koje je podnesena pritužba ima rok od tri puna kalendarska mjeseca (četiri mjeseca s prijevodom) za podnošenje prvih primjedbi na pritužbu, a zatim podnositelj pritužbe ima puni kalendarski mjesec za podnošenje primjedbi na pritužbu. Posljedica tih rokova bila je da je tek ove jeseni bilo moguće započeti suđenja radi pronalaženja prijateljskih rješenja između podnositelja pritužbe i predmetne institucije ili pokrenuti dublje istrage. Jasno je da se do kraja godine može cijeniti ukupnost predmeta u kojima je tužitelj postigao neku vrstu uspjeha; Nacionalna iskustva pokazuju da se to događa u 10-15 posto slučajeva.

U materijalu koji vam je podijeljen pronaći ćete više pojedinosti o (nekim?) posebnim slučajevima, kao i više statističkih elemenata.

Što se tiče najčešćih predmeta pritužbi, teško je izdvojiti te informacije iz statistike. Među najčešćim predmetima smatram da je moguće spomenuti navodna kašnjenja u obradi predmeta, navodna odbijanja pružanja informacija i navode o nepravilnostima u postupcima zapošljavanja u europskoj javnoj službi.

Što se tiče zemljopisne raspodjele zahtjeva, može se vidjeti da sljedeće zemlje imaju razmjerno više zahtjeva nego njihov udio u ukupnom stanovništvu Zajednice: Španjolska, Portugal, Engleska, Irska, Austrija, Belgija, Luksemburg, Finska i Danska. U slučaju Belgije i Luksemburga to se vjerojatno objašnjava činjenicom da se institucije Zajednice nalaze u tim dvjema zemljama.

3.2. Ugovorom je predviđeno da Europski ombudsman može provoditi istrage „na vlastitu inicijativu”. U međuvremenu sam pokrenula tri istrage na vlastitu inicijativu. Najvažnije se odnosi na transparentnost unutar Zajednice, a varijanta transparentnosti naziva se javnim pristupom. U okviru potpisivanja Ugovora iz Maastrichta države članice donijele su izjavu u kojoj su izrazile svoju predanost transparentnosti (1). Kako bi provele tu izjavu, Vijeće i Komisija donijeli su krajem 1993. Kodeks ponašanja kojim se uređuje javni pristup njihovim dokumentima. Međutim, druge institucije i tijela zajednice nastavili su živjeti u mraku. S obzirom na to i činjenicu da su se mnoge pritužbe podnesene mojem uredu odnosile na odbijanje pružanja informacija, obratio sam se drugim institucijama i tijelima Zajednice u ljeto ove godine kako bih ih pitao namjeravaju li donijeti pravila slična onima Komisije i Vijeća. Prvi primljeni odgovori su pozitivni i nadam se da se oni koji još uvijek nedostaju mogu okarakterizirati na isti način.

Ja sam pak utvrdio da u mojem uredu javnost može imati pristup pritužbama, osim ako je podnositelj pritužbe zatražio povjerljivost. Omogućio sam i javni pristup prvim očitovanjima predmetne institucije u vezi s pritužbom. Međutim, u preostalom dijelu postupka do donošenja konačne odluke u predmetu ne primjenjuje se načelo javnog pristupa kako bi se olakšala mogućnost postizanja sporazumnog rješenja između podnositelja pritužbe i institucije. Opisao sam tu praksu u svojem godišnjem izvješću za 1995. koje je podneseno Parlamentu tijekom proljeća ove godine, a Parlament nije uložio prigovor; Naprotiv, reakcije su bile pozitivne. Međutim, Parlament je smatrao da bi se ovlast za pokretanje istraga na vlastitu inicijativu mogla češće koristiti.

Od druge dvije inicijative, jedna se odnosi na pravo na informiranje u kontekstu natječaja koje organiziraju institucije Zajednice, a druga na prava podnositelja pritužbe u postupcima koje vodi Komisija s ciljem utvrđivanja je li država članica povrijedila svoje obveze ako se takvi postupci temelje na pritužbi (postupci ex članak 169.).

3.3. Kad je riječ o već dovršenim pitanjima, smatram da je vrijedno spomenuti sljedeće: Kao što sam već naveo, zadaća je Europske komisije osigurati primjenu zakonodavstva Zajednice. Kad je riječ o osiguravanju provedbe od strane država članica, Komisija je tvrdila da raspolaže diskrecijskom ovlašću za utvrđivanje postojanja neusklađenosti države članice i da stoga ta Komisijina aktivnost ne može biti predmet moje istrage. S druge strane, tvrdio sam da se, unatoč diskrecijskoj ovlasti, moraju poštovati pravna načela i dobro upravno ponašanje te da sam nadležan istražiti je li to bio slučaj u konkretnom slučaju. S druge strane, jasno je da moja nadležnost omogućuje da diskrecijska ovlast Komisije odražava elemente prilično političke prirode koje Komisija može legitimno uzeti u obzir. Čini se da je moje mišljenje prevladalo.

3.4. Kad je riječ o nedopuštenim pritužbama, kao što sam naveo, velik dio njih odnosi se na nacionalna tijela ili kada djeluju u skladu s pravilima Zajednice ili u područjima uređenima isključivo nacionalnim pravom. To me nadahnulo da započnem suradnju s nacionalnim pučkim pravobraniteljima ili jednakovrijednim tijelima. Većina država članica ima nacionalnog ombudsmana; u Luksemburgu i Njemačkoj osnovan je parlamentarni odbor za predstavke. Belgija ima dva regionalna pučka pravobranitelja, jednog za Flandriju i jednog za Valonu. U Italiji postoje i regionalni pučki pravobranitelji, iako se nacionalni uredi planiraju i u Italiji i u Grčkoj.

Na seminaru koji sam organizirao krajem rujna u Strasbourgu, na kojem su bili zastupljeni svi nacionalni pučki pravobranitelji ili ekvivalentna tijela, dogovorili smo se da ćemo započeti suradnju s ciljem promicanja pravilne primjene prava Zajednice u korist europskih građana. Prisutni su bili i Europska komisija i Odbor za predstavke Europskog parlamenta.

Suradnja koja se provodi u potpunoj jednakosti i s velikom fleksibilnošću posebno ima za cilj što prije uputiti građanina nadležnom tijelu kako bi riješio svoj slučaj. Osim toga, istražit će se mogućnost organiziranja zajedničkih seminara, provođenja uzajamnih posjeta i razmjene informacija kako bi se povećalo znanje o pravu Zajednice na svim razinama. Svi uredi imenovat će člana osoblja koji će biti posebno odgovoran za promicanje suradnje s drugim uredima.

Nadam se da će ta suradnja, koja je u potpunosti osmišljena u duhu izvorne španjolske inicijative iz 1990., biti što uspješnija i da će doprinijeti pravilnoj primjeni prava Zajednice na svim razinama, kako u institucijama Zajednice tako i u državama članicama.

Završna razmatranja

4. Često me pitaju je li područje nadležnosti dodijeljeno Europskom ombudsmanu preusko. Nadam se da sam u ovom govoru dao odgovor na to pitanje u smislu da ograničenje ne sprečava konstruktivnu suradnju s drugim tijelima koja osiguravaju pravilnu primjenu zakonodavstva Zajednice, odnosno s Odborom za predstavke Europskog parlamenta, Europskom komisijom ili pučkim pravobraniteljima država članica. Zapravo, jedno od tih tijela gotovo je uvijek nadležno za pomoć građanima i stoga je važno moći surađivati na fleksibilan i učinkovit način kako bi se građanima pružila ta pomoć. Učinit ću sve što je u mojoj moći kako bi suradnja bila uspješna.

Ako suradnja ne uspije, nadležna tijela trebaju razmotriti treba li proširiti područje nadležnosti Europskog ombudsmana. Iako je tako odlučeno, Europski ombudsman mogao je izvršavati svoje ovlasti samo u bliskoj suradnji s nacionalnim tijelima, prije svega s pučkim pravobraniteljima država članica; može se razmotriti mogućnost da se predvidi da Europski ombudsman predmet uputi njima samo ako napori Europskog ombudsmana ne uspiju.

Koliko mi je poznato, Međuvladina konferencija nije zainteresirana za pitanje mogućeg proširenja područja nadležnosti.

4.1. Međutim, Konferencija će se baviti pitanjima koja bi mogla biti od interesa za Europskog ombudsmana, primjerice u pogledu transparentnosti. Osobno smatram da bi bilo primjereno da se načelo javnog pristupa dokumentima institucija službeno prizna u Ugovoru. Ne može se isključiti da bi takvo priznavanje moglo navesti uprave Zajednice da zauzmu pozitivniji stav prema zahtjevima za javni pristup.

Tijekom prve godine obnašanja dužnosti pučkog pravobranitelja nažalost sam imao dojam da učinkovito ostvarivanje prava koja su građanima dodijeljena Ugovorom u praksi nailazi na brojne prepreke, primjerice u priznavanju diploma i diploma. Ne treba isključiti da bi bilo korisno detaljnije ispitati kako bi se mogla provesti prava građana, na primjer, na slobodno kretanje.

Još jedno pitanje koje me osobno zanima jest mogućnost da Unija pristupi Europskoj konvenciji o ljudskim pravima, čak i ako bi pristupanje imalo mali utjecaj na obavljanje mojih dužnosti pučkog pravobranitelja, s obzirom na to da su prema sudskoj praksi Suda, a sada i prema članku F Ugovora o Europskoj uniji, institucije Zajednice godinama bile obvezne poštovati ljudska prava zajamčena Konvencijom. Međutim, smatram da je važno da Unija pokaže svoju spremnost da bude dio međunarodne pravne zajednice.

Sve su to prijedlozi koji bi, prema mojem mišljenju, trebali biti uspješni jer im je cilj učiniti Uniju humanijom i društvenijom.

Ja ću na svojoj razini, baveći se pritužbama i poduzimajući dobro utemeljene inicijative, raditi na postizanju istog cilja.

Hvala ti na pažnji.

(1) Izjava br. 17 o pravu na pristup informacijama:
„Konferencija smatra da transparentnost postupka donošenja odluka jača demokratski karakter institucija, kao i povjerenje javnosti u upravu. Konferencija stoga preporučuje da Komisija do 1993. Vijeću podnese izvješće o mjerama za poboljšanje javnog pristupa informacijama koje su dostupne institucijama.”