(Zeleni)

Građanstvo Unije uspostavljeno je Ugovorom iz Maastrichta. Građanstvo Unije ne zamjenjuje, već nadopunjuje nacionalno državljanstvo.

Ugovorom iz Amsterdama doprinosi se daljnjem razvoju građanstva Unije prepravljanjem ustavnih načela na kojima se Unija temelji. Članak A Ugovora o Uniji, kako je izmijenjen, odnosi se na:

sve tješnje povezana unija među narodima Europe u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima.

I kao što nas je švedska ministrica pravosuđa Laila FREIVALDS podsjetila na uvodnoj sjednici ovog Kongresa, članak F navodi:

Unija se temelji na načelima slobode, demokracije, poštovanja ljudskih prava i temeljnih sloboda te vladavine prava.

Radnim sjednicama na temu „Građani, administracija i pravo Zajednice” stručno su predsjedali gđa Elizabeth PALM, predsjednica Žalbenog upravnog suda u Göteborgu i dr. Hans RAGNEMALM, sudac Suda Europskih zajednica. Također bih želio zahvaliti svim nacionalnim izvjestiteljima i izvjestitelju Zajednice g. GARZÓNU CLARIANI na njihovim izvrsnim izvješćima.

Na radnim sastancima ispitano je kako oživjeti ideju građanstva s pomoću odgovornije, otvorenije, ljudskije i uslužnije uprave prava Zajednice na svim razinama u Uniji.

Naravno, u potpunosti smo uzeli u obzir činjenicu da upravljanje pravom Zajednice djelomično izravno - provode institucije i tijela Zajednice - a djelomično neizravno - provode upravna tijela u državama članicama.

Svaka od četiri radne sjednice bila je posvećena određenoj temi.

Prva tema bili su standardi dobrog upravljanja na razini Zajednice.

Druga tema bila je uloga Komisije kao „čuvara Ugovora”. Sud je posebno ispitao administrativne postupke kojima se Komisija koristi za rješavanje pritužbi građana o povredama prava Zajednice u državama članicama.

Na trećem radnom sastanku razmotrili smo pristup građana dokumentima u posjedu institucija i tijela Zajednice.

Sud je na završnoj radnoj sjednici ispitao sudske i izvansudske pravne lijekove kojima se građani mogu koristiti kako bi zaštitili svoja prava.

O raspravama ću zasebno izvješćivati na svakoj od četiriju radnih sjednica.

1 Standardi dobre uprave na razini Zajednice.

Na prvoj radnoj sjednici općenito su dogovorena dva načela koja se odnose na standarde uprave. Prva je da sva javna tijela moraju podlijegati vladavini prava: nikada ne može biti dobra uprava propustiti djelovati u skladu sa zakonom. Druga je da uprava postoji kako bi služila građanima, a ne obratno: Uprava bi stoga trebala biti uslužna.

Postojala je i opća suglasnost da bi Kodeks dobre administrativne prakse mogao imati vrijednu ulogu u podizanju kvalitete uprave jer bi građane i dužnosnike osvijestio o razini usluge koju bi trebalo pružiti.

U općem izvješću skrenuta je pozornost na namjeru Komisije da donese kodeks dobrog upravnog ponašanja kako bi se uredilo ponašanje njezinih dužnosnika. Neki sudionici radne sjednice smatrali su da nije poželjno da institucija sama donese takva pravila. Smatrali su da bi Europski ombudsman trebao biti odgovoran za izradu Kodeksa. Međutim, da bi sama Komisija donijela kodeks, a ne da ga je nametnula izvana, naglasila bi svoju predanost upravi usmjerenoj na pružanje usluga.

Općenito je dogovoreno da će odredbe Kodeksa postati pravno obvezujuće, bez obzira na to je li donesen kao „tvrdi” ili „meki” zakon. Neki su se bojali da će "tvrdi" zakon biti manje otvoren za progresivni razvoj novih i poboljšanih standarda. Međutim, želje građana za jasnim i provedivim pravima najbolje bi bile ispunjene ako bi Komisija donijela Kodeks u obliku odluke.

2 Komisija kao "čuvar Ugovora".

Na drugoj sjednici razmatrala se uloga Komisije u članku 155. kao „čuvara Ugovora” i postupak iz članka 169. za rješavanje povreda prava Zajednice od strane država članica.

Naglašeno je da se sustav pravnih lijekova u Uniji, kao i sustav upravljanja, temelji na načelu bliskosti s građanima. Međutim, u okviru razvoja Unije postoji trend veće primjene postupka iz članka 169.

Nadalje, Komisija je priznala da građani koji joj se žale na povrede prava Zajednice od strane država članica nisu samo vrijedan izvor informacija, već imaju i pravo na postupovna jamstva koja će nastaviti razvijati i poboljšavati.

U raspravi se jasno razlikovalo između, s jedne strane, upravnih postupaka Komisije u vezi s pritužbom i, s druge strane, njezine diskrecijske odluke o tome hoće li Sudu podnijeti tužbu zbog povrede.

Nekoliko nacionalnih izvjestitelja kritiziralo je trenutačne administrativne postupke Komisije. Tvrdilo se da je potrebna veća transparentnost i da bi trebalo poduzeti daljnje korake kako bi se prema podnositeljima pritužbe postupalo kao da su stranke u postupku. Predloženo je da bi početna točka trebala biti usporedba s postupovnim pravima podnositelja pritužbi u, primjerice, predmetima povezanima s tržišnim natjecanjem te da bi manja prava podnositelja pritužbi iz članka 169. trebala biti izričito opravdana. Nije isključeno da bi postupovna prava podnositelja pritužbi mogla dobiti sudsku zaštitu.

Općenito je priznato da Komisija ima široku diskrecijsku ovlast u pogledu toga hoće li Sudu podnijeti tužbu zbog povrede. Međutim, predloženo je da bi Komisija trebala obrazložiti odluku o nepokretanju postupka. Drugo je stajalište bilo da bi mogli postojati valjani politički razlozi za nepodnošenje tužbe, ali da bi ponekad moglo biti previše neugodno javno otkriti te razloge. Nije pojašnjeno kako bi se to moglo pomiriti s idejom građanstva Unije koja se temelji na načelu vladavine prava.

3 Pristup građana dokumentima

Opće izvješće sadržava odjeljak o transparentnosti, ali sadržava detaljnu raspravu samo o jednom aspektu teme: javni pristup dokumentima. Na radnim sjednicama rasprava je bila u širem rasponu. Mnogi sudionici naglasili su potrebu za transparentnijim zakonodavnim postupcima. Posebice se raspravljalo o komitologiji. Izražena su različita stajališta o odnosu između komitologije i pojačane uloge Europskog parlamenta u zakonodavnom postupku nakon Ugovora iz Maastrichta i Ugovora iz Amsterdama.

Pitanje pristupa dokumentima komitologije vratilo je raspravu na glavnu temu sjednice. Rasprava je bila usmjerena na postojeća pravila Zajednice. Te se odluke sastoje od odluka koje su donijeli Komisija i Vijeće i kojima se provodi njihov zajednički kodeks ponašanja za pristup dokumentima. Druge institucije i tijela Zajednice također su donijeli pravila koja se temelje na pravilima Komisije i Vijeća.

Izražen je niz kritika trenutačnih pravila o javnom pristupu dokumentima. Konkretno: ne primjenjuju se na ulazne dokumente; ne zahtijevaju uspostavu registara dokumenata; rokovi za donošenje odluke o pristupu predugo traju; Iznimke su previše ograničavajuće.

Kad je riječ o registrima, objašnjeno je da Vijeće ima registar dokumenata i da će ga objaviti tijekom 1998.: nada se da će druge institucije i tijela Zajednice slijediti taj dobar primjer.

Izražena su različita stajališta o rokovima. Neki su podržali ideju da bi pristup u načelu trebao biti trenutačan, posebno kako bi se novinarima olakšao rad na informiranju javnosti.

Druge su istaknule da je, među ostalim, zbog postupaka odlučivanja Vijeća bilo teško brzo omogućiti pristup. Također se tvrdilo da bi sudska praksa Suda kojom se zahtijeva odvagivanje interesa u primjeni određenih iznimaka trebala podrazumijevati vrijeme za odgovarajuće promišljanje.

Izrađen je velik broj drugih zanimljivih točaka, od kojih imam vremena spomenuti samo tri.

Kao prvo, istaknuto je da bi institucija uvijek trebala razmotriti može li dati pristup dokumentu čak i ako to nije obvezna učiniti na temelju svojih pravila. Naravno, načelo jednakosti zahtijeva da se pristup jednom građaninu ne smije uskratiti drugima.

Kao drugo, postavljeno je pitanje kako osporiti odbijanje pristupa dokumentima od strane agencije ili drugog tijela Zajednice koje nije navedeno kao potencijalni tuženik u članku 173. UEZ-a. Činilo se da će u jednom ili drugom postupku biti dostupan pravni lijek, uz mogućnost podnošenja pritužbe Europskom ombudsmanu.

Kao treće, istaknuta je važna točka u vezi s budućnošću: iako se novi članak 191.a UEZ-a o pravu na pristup dokumentima odnosi samo na Europski parlament, Komisiju i Vijeće, načelo transparentnosti koje utjelovljuje trebalo bi se primjenjivati u cijeloj upravi Zajednice.

4 Pristup građana sudskim i izvansudskim pravnim lijekovima

Na završnoj sjednici ispitani su sudski i izvansudski pravni lijekovi koje građani mogu upotrijebiti za zaštitu svojih prava. Polazna točka za raspravu bila je opća suglasnost da bi građani trebali imati učinkovite mehanizme pravne zaštite ako se ne poštuju njihova prava na temelju prava Zajednice i da bi ti mehanizmi trebali biti što bliži građanima.

Spomenut je vrijedan rad sustava Euro-Jus u kojem odvjetnici na nepuno radno vrijeme pružaju savjete građanima u uredima Komisije u državama članicama.

Postojala je opća suglasnost da bi nacionalni pučki pravobranitelji mogli rješavati pritužbe koje se odnose na pravo Zajednice i da bi trebali obavijestiti građane o tom pravu. Također bi trebali dobiti potrebne savjete o pravu Zajednice kako bi im se omogućilo da pomognu građanima, posebno u vezi sa slobodom kretanja i - kada Ugovor iz Amsterdama stupi na snagu - pitanjima azila, useljavanja i viza.

Međutim, naglašeno je da su pučki pravobranitelji dopuna, a ne alternativa, sudskoj zaštiti prava Zajednice koja bi, u skladu sa stalnom sudskom praksom Suda, uvijek trebala biti dostupna. Međutim, suradnja između Europskog ombudsmana i nacionalnih pučkih pravobranitelja radi stvaranja učinkovitog sustava izvansudske zaštite mogla bi pomoći u smanjenju opterećenja sudova i Komisije u njezinoj ulozi čuvarice Ugovora.

Zaključno, zahvaljujem predsjedniku FIDE-a prof. dr. Ulfu BERNITZU i svim njegovim suradnicima u organizaciji Kongresa na njihovu napornom radu kako bi prigoda bila uspješna i na ljubaznom gostoprimstvu.

Hvala ti na pažnji.

Europski ombudsman Jacob Söderman bio je glavni izvjestitelj za temu „Građani, administracija i pravo Zajednice” na XVIII. kongresu FIDE (Fédération internationale de droit européen) održanom u Stockholmu od 3. do 6. lipnja 1998. Njegovo opće izvješće dostupno je na engleskom i francuskom jeziku .