Sastavljeno u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana [1]

Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe, luksemburški državljanin, saznao je za oglas za slobodno radno mjesto koji je izdao Visoki povjerenik Ujedinjenih naroda za izbjeglice („UNHCR”) u kojem se oglašava položaj „savjetnika”^[2] koji će biti predstavnik UNHCR-a na francuskom nacionalnom sudu za azil (la Cour nationale du droit d'asile). Prema opisu posla, zastupnik je trebao sudjelovati u "formaciji" suda ^[3] i ocijeniti žalbe ^[4] koje su podnijeli tražitelji azila protiv prvostupanjskih odluka. Osim toga, kandidati su morali imati francusko državljanstvo ^[5]. Postupak odabira proveo je UNHCR.

2. Podnositeljica je 21. listopada 2012., prije nego što je podnijela zahtjev, upitala UNHCR je li slobodno radno mjesto otvoreno za građane drugih država članica EU-a. UNHCR je u svojoj replici naveo da je francusko državljanstvo potrebno jer je predmetno radno mjesto uključivalo pravosudne aktivnosti koje je trebalo obavljati na francuskom sudu. Međutim, podnositelj pritužbe odlučio je podnijeti zahtjev za to stajalište.

3. Dana 31. listopada 2012. njezin je zahtjev odbijen. UNHCR je ponovio da je stajalište suda koji ne predsjeda Vijećem („procjenjivač suda”) za koji se zahtijeva francusko državljanstvo.

4. Podnositelj pritužbe 2. studenoga 2012. pisao je potpredsjednici Komisije koja je u to vrijeme bila gđa Reding. Zatražila je mišljenje Komisije o tome je li zahtjev francuskog državljanstva za određeno radno mjesto o kojem je riječ u skladu s pravom EU-a. Istaknula je da to radno mjesto nije sastavni dio francuske javne službe, već ovisi o UNHCR-u. Jedna od dužnosti zaposlenika bila je nadzor pravilne primjene međunarodnog sporazuma (Ženevska konvencija o izbjeglicama) u Francuskoj. Podnositeljica pritužbe također je navela da se obratila SOLVIT-u o tom pitanju, koji ju je obavijestio da su sudske aktivnosti rezervirane za francuske državljane i da se radno mjesto koje je UNHCR oglašavao čini sličnim radnom mjestu suca.

5. Komisija je 11. veljače 2013. podnositelju pritužbe poslala trajni odgovor u kojem ju je obavijestila da će njezin zahtjev obraditi kabinet povjerenika za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje. Budući da nije primila odgovor, tužiteljica je 15. ožujka 2013. Komisiji poslala podsjetnik o svojem zahtjevu. Spomenula je Europski kodeks dobrog administrativnog postupanja.

6. Istog je dana podnositelj pritužbe primio odgovor Komisije od 12. ožujka 2013. Komisija je u svojem odgovoru navela da, u skladu s člankom 45. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („UFEU”), građani EU-a imaju pravo raditi i slobodno živjeti u drugim državama članicama EU-a. Međutim, člankom 45. stavkom 4. UFEU-a [6] predviđena je iznimka u pogledu zapošljavanja u javnoj službi. Dodao je da je u tom pogledu Sud presudio da članak 45. stavak 4. UFEU-a obuhvaća „radna mjesta koja uključuju izravno ili neizravno sudjelovanje u izvršavanju ovlasti dodijeljenih javnim pravom i dužnosti čiji je cilj zaštita općih interesa države ili drugih javnih tijela. Naime, takvi položaji pretpostavljaju da oni koji ih zauzimaju imaju poseban odnos odanosti državi i reciprociteta prava i dužnosti koji čine temelj veze državljanstva.”^[7]. Komisija je napomenula da se usklađenost s tim kriterijima mora ocjenjivati na pojedinačnoj osnovi. Nadalje je navela da je podnositelj pritužbe mogao pronaći detaljnija objašnjenja u dokumentu Komisije naslovljenom Slobodno kretanje radnika u javnom sektoru ^[8], koji je bio dostupan na njegovim internetskim stranicama. Komisija smatra da iznimka predviđena člankom 45. stavkom 4. UFEU-a obuhvaća položaj mirovnog suca. Kad je riječ o predmetu podnositelja pritužbe, Komisija je istaknula da se samo konkretnom procjenom prirode zadaća i odgovornosti koje obavlja sudac koji ne predsjeda francuskim sudom za azil može otkriti jesu li ispunjeni uvjeti iz članka 45. stavka 4. UFEU-a. Činjenica da je UNHCR oglašavao predmetno radno mjesto nije utjecala na ocjenu da će sudac koji ne predsjedava obavljati sudske aktivnosti na francuskom sudu.

7. U svojem odgovoru od 15. ožujka 2013. podnositelj pritužbe istaknuo je da zadaće suca koji ne predsjeda Vijećem uključuju ocjenjivanje žalbi koje su podnijeli tražitelji azila. Ta se procjena provodi na temelju međunarodnih konvencija, a posebno Ženevske konvencije o izbjeglicama. Podnositelj pritužbe pitao se zašto Komisija nije zatražila od francuskih tijela da dostave detaljan opis prirode predmetnog radnog mjesta. Podnositeljica pritužbe također je 15. ožujka 2013. poslala drugu poruku elektroničke pošte u kojoj je navela da je Komisiji trebalo više od četiri mjeseca da odgovori na njezin zahtjev. Izrazila je i zaprepaštenje činjenicom da se Komisija nije pozvala na noviju sudsku praksu od prethodno navedenog predmeta Komisija/Belgija iz 1980. i da od 1980. nije bilo razvoja u smjeru liberalizacije. Tvrdila je da Komisija nije provela temeljitu i pojedinačnu ocjenu predmetnog radnog mjesta.

8. Nakon što nije primila odgovor, podnositelj pritužbe 5. travnja 2013. pisao je Glavnom tajništvu Komisije i ponovio svoju pritužbu zbog povrede. Navela je neke nove činjenice i izrazila stajalište da je teško opravdano povjeriti zadaću osiguranja poštovanja međunarodnih obveza Francuske u području azila osobi koja bi trebala biti odana Francuskoj i očuvati njezine interese. Osim toga, članak 45. stavak 4. UFEU-a odnosio se samo na javni sektor. Međutim, to se stajalište nije odnosilo na javni sektor države članice, nego na međunarodnu organizaciju.

9. Budući da nije primila nikakav odgovor, podnositeljica pritužbe obratila se 17. listopada 2013. Europskom ombudsmanu koji je 11. studenoga 2013. pokrenuo pojednostavnjenu istragu i pozvao Komisiju da odgovori na korespondenciju podnositelja pritužbe i riješi njezine probleme. Komisija je 20. prosinca 2013. proslijedila Ombudsmanu odgovor koji je poslala podnositelju pritužbe 4. lipnja 2013. U odgovoru je podnositelj pritužbe obaviješten da je njegova pritužba evidentirana 12. travnja 2013. Komisija se zatim pozvala na svoj odgovor od 12. ožujka 2013. u kojem je podnositelja pritužbe obavijestila o izuzeću od obveze pružanja javne usluge i relevantnoj sudskoj praksi Suda. Komisija je dodala da naknadna sudska praksa potvrđuje početno stajalište Suda izneseno u predmetu Komisija/Belgija (predmet C-149/79). Pozivajući se na druge presude Suda ^[9], istaknuo je da Sud smatra da zaštita općih interesa dotične države članice ne može biti ugrožena u situacijama u kojima se prava na temelju javnopravnih ovlasti ostvaruju samo sporadično, čak i iznimno, od strane državljana drugih država članica. Komisija je izjavila da taj pristup primjenjuje i na privatni i na javni sektor, iako se sudska praksa Suda odnosi samo na radna mjesta u privatnom sektoru.

10. Kad je riječ o upućivanju podnositelja pritužbe na presude koje se odnose na javne bilježnike [10], Komisija je navela da se one odnose na slobodu poslovnog nastana (članak 49. UFEU-a) i iznimku iz članka 51. UFEU-a, a ne na slobodu kretanja radnika. Slijedom toga, te presude nisu primjenjive na predmetno stajalište.

11. Komisija je uputila i na svoj dokument naslovljen „Slobodno kretanje radnika u javnom sektoru”, u kojem je izrazila stajalište da iznimka iz članka 45. stavka 4. UFEU-a obuhvaća i suce. Također je smatrala da bi se njime mogle obuhvatiti osobe koje rade na nacionalnim sudovima. Ponovio je da činjenica da je UNHCR oglašavao to stajalište nije relevantna jer se dužnosti trebaju izvršavati pred nacionalnim sudom.

12. Komisija smatra da su u ovom slučaju ispunjeni kriteriji iz sudske prakse u pogledu primjene članka 45. stavka 4. UFEU-a. Prema opisu u oglasu za slobodno radno mjesto odabrani kandidat bio je „ siéger au sein d´une formation de jugement et (...) évaluer les recours introduits auprès de la Cour nationale du droit d´asile par des demandeurs d´asile dont la demande a été rejetée en première instance”[11]. UNHCR je podnositelju pritužbe objasnio da će sudac koji ne predsjeda Vijećem obavljati pravosudne aktivnosti na francuskom sudu. To je potvrdio SOLVIT, koji je objasnio da će njegove/njezine funkcije biti slične funkcijama suca. Službe Komisije smatrale su da te aktivnosti uključuju izravno ili neizravno sudjelovanje u izvršavanju ovlasti dodijeljenih javnim pravom i dužnosti kojima je cilj zaštita općih interesa države. Prema mišljenju Komisije, izvršavanje ovlasti dodijeljenih javnim pravom odvijalo bi se redovito i ne bi predstavljalo vrlo mali dio djelatnosti. Činjenica da je uvjet državljanstva uveden retroaktivno nije utjecala na tu ocjenu.

13. Slijedom toga, Komisija je smatrala da se uvjetom državljanstva ne povređuju odredbe prava Unije o slobodnom kretanju radnika. Dodala je da, ako se podnositelj pritužbe ne slaže, može slobodno koristiti pravne mogućnosti dostupne u francuskom sustavu. Obavijestila je podnositelja pritužbe i da je Komisija nedavno poduzela nekoliko koraka kako bi potaknula države članice da državljanima drugih država članica stave na raspolaganje više radnih mjesta u javnom sektoru. Komisija je zaključila objašnjenjem da njezin Kodeks dobrog administrativnog postupanja omogućuje 15 radnih dana za odgovor na korespondenciju. Budući da su njegove službe već pripremale odgovor kad ih je podnositelj pritužbe primio u dopisu od 5. travnja 2013. (11 radnih dana nakon primitka dviju poruka elektroničke pošte od 18. ožujka 2013.), Komisija je smatrala da je taj rok poštovan.

Istraga

14. Ombudsmanica je 18. ožujka 2014. od Komisije zatražila mišljenje o sljedećim tvrdnjama i zahtjevima:

Komisija nije temeljito ispitala pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede. Komisija bi trebala preispitati svoju materijalnu procjenu pritužbe podnositelja pritužbe zbog povrede.

15. Ombudsmanica je također pozvala Komisiju da razmotri sljedeće točke koje proizlaze iz pritužbe:

1) Čini se da predstavnik UNHCR-a ima vrlo specifičnu misiju, odnosno osigurati da Francuska poštuje svoje obveze na temelju međunarodnog prava i osobito temeljna prava tražitelja azila. S obzirom na to da su ta prava i interesi često u suprotnosti s (gospodarskim i političkim) interesima država članica, moglo bi biti neprimjereno zahtijevati od zaposlenika da bude francuski državljanin, a time i odanost francuskoj državi. To bi moglo biti u suprotnosti sa samim dužnostima i odgovornostima predstavnika UNHCR-a. Čini se da se od predstavnika UNHCR-a može zahtijevati da odanost duguje samo UNHCR-u i vladavini prava.

2) Komisija se u svojim odgovorima podnositelju pritužbe oslonila na sudsku praksu iz 1980., ali od tada nije uzela u obzir razvoj integracije EU-a u području pravosuđa i azila.

3) Čini se da je ugovor predstavnika UNHCR-a uređen privatnim pravom.

4) Čini se da se francuskim pravom trenutačno utvrđuje uvjet državljanstva za predstavnika UNHCR-a, ali ne i za druge članove suda (kvalificirane osobe koje imenuje predsjednik Conseila d'Etat na prijedlog jednog od ministara zastupljenih u francuskom uredu za migracije ("OFPRA"))^[12].

5) Iako je uvjet državljanstva trenutačno nametnut, čini se da Francuska nije smatrala potrebnim uključiti takav uvjet više od pedeset godina između 27. srpnja 1952. i 1. siječnja 2004.

6) Povijesno gledano, čini se da je uvjet državljanstva uveden zbog razmatranja francuskog ustavnog prava, a ne zato što je francuski zakonodavac smatrao da bi zbog posebnih dužnosti i odgovornosti predstavnika UNHCR-a bilo potrebno zaštititi interese države povjeravajući ih francuskom državljaninu.

16. Nadalje, ombudsmanica je obavijestila Komisiju da je utvrdila sljedeće postupovne nedostatke u postupanju s korespondencijom podnositelja pritužbe i pritužbom zbog povrede, za koje bi Komisija mogla razmotriti ispriku podnositelju pritužbe:

1) Podnositelj pritužbe pisao je povjereniku Redingu 2. studenoga 2012., a odgovor je dobio 11. veljače 2013., odnosno više od tri mjeseca kasnije. Sadržajni odgovor poslan je tek 12. ožujka 2013. Međutim, u skladu s Komisijinim Kodeksom dobrog administrativnog postupanja odgovor je trebalo poslati u roku od 15 radnih dana od primitka.

2) Čini se da podnositelju pritužbe nikada nije poslana potvrda o primitku. Međutim, u skladu s Komunikacijom Komisije iz 2012. o ažuriranju odnosa s podnositeljem pritužbe u pogledu primjene prava Unije ^[13] potvrda o primitku trebala je biti poslana u roku od 15 radnih dana.

3) Na e-poruke podnositelja pritužbe od 15. ožujka 2013. odgovoreno je tek 4. lipnja 2013. Međutim, još jednom, primjenjivi rok za odgovor bio je 15 radnih dana.

17. Tijekom istrage ombudsmanica je zaprimila mišljenje Komisije o pritužbi, koje je uključivalo odgovor na pitanja ombudsmanice, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na mišljenje Komisije. U prijedlogu Ombudsmana o prijateljskom rješenju uzimaju se u obzir argumenti i mišljenja stranaka.

Navodni propust da se temeljito ispita pritužba podnositelja pritužbe zbog povrede i odgovarajući zahtjev

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

18. Podnositelj pritužbe podnio je Ombudsmanu sljedeće glavne argumente.

1) Komisija svoj zaključak nije temeljila na dostatnim dokazima. Zapravo se oslonila samo na vrlo ograničene informacije navedene u obavijesti o slobodnom radnom mjestu i dodatne informacije koje su UNHCR i SOLVIT France dostavili podnositelju pritužbe.

2) Komisija nije poduzela daljnje korake za provjeru tih informacija, posebno kako bi provjerila (i) koje bi točno bile dužnosti i odgovornosti zaposlenika, (ii) bi li on bio samo "savjetnik" kako je navedeno u nazivu radnog mjesta ili bi mu bile povjerene ovlasti za donošenje odluka i (iii) kakav bi učinak na ishod sudskog postupka mogao imati.

3) Komisija nije uzela u obzir konkretno radno mjesto o kojem je riječ, a osobito činjenicu da predstavnik UNHCR-a u francuskom sudu za azil duguje odanost UNHCR-u čija je misija apolitična i posebne uvjete zapošljavanja predstavnika UNHCR-a.

19. Komisija je u svojem mišljenju izrazila spremnost da se ispriča podnositelju pritužbe jer joj nije odgovorio u primjenjivim rokovima (točka 16. ovog mišljenja). Međutim, smatrao je da se njegova ocjena temeljila na dostatnim dokazima i informacijama. U obavijesti o slobodnom radnom mjestu i drugim javno dostupnim informacijama [14] jasno je navedeno da je, iako je zaposlenik privremeno zaposlen kao "savjetnik", član sudskog vijeća koje odlučuje o statusu izbjeglice. U obavijesti o slobodnom radnom mjestu izričito je navedeno da će konzultant obavljati djelatnosti sudske prirode i da će biti dio sastava suda. UNHCR je potvrdio da će konzultant obavljati aktivnosti sudske prirode. Stoga je Komisija smatrala da će zaposlenik sudjelovati u izvršavanju sudskih ovlasti.

20. Komisija je u tom pogledu istaknula dvije točke. Kao prvo, francuski nacionalni sud za azil odlučuje o žalbama protiv odluka OFPRA-e o azilu (status izbjeglice). Takve odluke jasno predstavljaju „izvršavanje ovlasti dodijeljenih javnim pravom i dužnosti čiji je cilj zaštita općih interesa države ili drugih javnih tijela”. Drugo, odluke Suda za azil o pojedinačnim predmetima donose vijeća sastavljena od tri člana, od kojih je jedan predstavnik UNHCR-a. Zove se „procjenjivač”, član je vijeća u svakom pojedinačnom slučaju i UNHCR ga uz suglasnost potpredsjednika Državnog vijeća imenuje kvalificiranim stručnjakom. Sudjelovanje u donošenju sudskih odluka stoga je ključna funkcija zaposlenika. Pravo glasa jednako je pravu ostalih dvaju članova vijeća.

21. Komisija se oslonila na informacije koje je dostavio podnositelj pritužbe, tekst obavijesti o slobodnom radnom mjestu, potvrdu UNHCR-a podnositelju pritužbe i javno dostupne informacije koje su jasno potvrdile sudsku prirodu zadaća korisnika radnog mjesta. Stoga je raspolagala s dovoljno informacija da procijeni primjenjuje li se članak 45. stavak 4. UFEU-a i jesu li daljnje provjere nepotrebne.

22. Komisija je osporila argument da predstavnik UNHCR-a duguje odanost UNHCR-u jer uživa neovisnost u izvršavanju „sudske ili kvazisudske” funkcije. Komisija se također nije složila da bi zahtjev u pogledu državljanstva mogao biti neprimjeren uzimajući u obzir posebnu prirodu misije i dužnosti predstavnika UNHCR-a. Prihvatila je da je misija predstavnika UNHCR-a usmjerena na tumačenje i primjenu prava o azilu te na zaštitu prava podnositelja zahtjeva za status izbjeglice. Međutim, njegova je funkcija u biti sudska ili kvazisudska jer je član sudskog vijeća s pravom glasa jednakim pravu drugih članova vijeća. Činjenica da sudac ima državljanstvo države ne može se smatrati protivnom neovisnosti pravosuđa.

23. Komisija je zatim pojasnila da se njezin odgovor odnosi na pravilnu sudsku praksu Suda. Činjenica da nije poništena od 1980. ne može promijeniti tu činjenicu. Nadalje, Komisija smatra da priroda ugovora predstavnika UNHCR-a nije relevantna za potrebe članka 45. stavka 4. UFEU-a [15].

24. Kad je riječ o nepostojanju zahtjeva u pogledu državljanstva za druge članove vijeća, Komisija je smatrala da članak 45. stavak 4. UFEU-a državama članicama pruža mogućnost ograničavanja određenih radnih mjesta u javnoj službi na njihove državljane, ali ih ne obvezuje da uvedu ista ograničenja za slična radna mjesta. Stoga države članice imaju diskrecijsko pravo odlučiti na koja će radna mjesta primijeniti iznimku, pod uvjetom da ispunjavaju uvjete propisane člankom 45. stavkom 4. UFEU-a. Komisija često poziva države članice da ne ostvaruju svoje pravo na primjenu iznimke i da što više otvore svoj javni sektor građanima drugih država članica.

25. Što se tiče zakonodavnih promjena u francuskom pravu i činjenice da prije 2004. nije postojala obveza državljanstva, Komisija je istaknula da je zakonodavna reforma iz 2003. proširila nadležnosti Suda za azil i izmijenila ulogu i način imenovanja predstavnika UNHCR-a. Stoga francuska tijela mogu smatrati da zastupnik sada ima više ovlasti dodijeljenih javnim pravom i dužnostima čiji je cilj zaštita općih interesa države [16]. U svakom slučaju, Komisija se mora ograničiti na ocjenu činjenica relevantnih za ocjenu zahtjeva iz članka 45. stavka 4. UFEU-a. U tom pogledu Sud u relevantnoj sudskoj praksi nikada nije uzeo u obzir povijest izrade relevantnih nacionalnih odredbi. Ta sudska praksa ne sprečava države članice da primijene uvjet državljanstva u situacijama u kojima on u prošlosti nije postojao.

26. Podnositeljica pritužbe u svojim je očitovanjima istaknula da Komisija nije objasnila zašto nikada nije registrirala svoju pritužbu zbog povrede kao takvu. Budući da Komisija nije osporavala francusku odluku o uvođenju zahtjeva u pogledu državljanstva, izjava Komisije da često potiče države članice da ne primjenjuju iznimku iz članka 45. stavka 4. UFEU-a zvuči šuplje. Podnositelj pritužbe iznio je svoje argumente i osobito ustrajao na tome da Komisija nije uzela u obzir posebnosti predmetnog radnog mjesta.

27. Osim toga, Komisijin argument prema kojem predstavnik UNHCR-a ne duguje odanost UNHCR-u proturječio je parlamentarnim pripremnim aktima (pripremni materijali) na koje se sama Komisija pozvala. Osim toga, Komisija je tvrdila da je zaposlenik neovisan i da stoga njegovo/njezino francusko državljanstvo ne može biti prepreka njegovoj/njezinoj sposobnosti da neovisno nadzire ispunjava li Francuska svoje međunarodne obveze. Međutim, ako ništa ne opravdava pretpostavku da će francuska osoba biti manje objektivna, ništa ne opravdava i suprotnu pretpostavku da bi državljanin druge zemlje bio manje odan.

28. Prema internetskoj stranici UNHCR-a predstavnik UNHCR-a sudjeluje u postupku odlučivanja i u Italiji i Španjolskoj. Bilo bi zanimljivo da Komisija provjeri zadržavaju li te zemlje takva radna mjesta i za svoje državljane.

Preliminarna procjena Europskog ombudsmana koja je dovela do prijedloga prijateljskog rješenja

29. Kad je riječ o postupovnim nedostacima utvrđenima u točki 16., Komisija je potvrdila te nedostatke i izrazila spremnost da se ispriča za njih. Stoga daljnja ispitivanja tog aspekta pritužbe nisu opravdana. Kad je riječ o navodnom neregistriranju pritužbe zbog povrede, ombudsmanica shvaća da se isprikom Komisije obuhvaća i to postupovno pitanje. Osim toga, Ombudsmanica primjećuje da početna korespondencija podnositelja pritužbe od 2. studenoga 2012. nije bila jasno formulirana kao pritužba zbog povrede, već je bila istraga kojom se tražilo mišljenje Komisije. Stoga je razumljivo da ju je Komisija možda protumačila kao takvu. Samo je u kasnijim podnescima od 15. ožujka i 5. travnja 2013. navedeno da podnositelj pritužbe namjerava podnijeti pritužbu zbog povrede. Komisija je 12. travnja 2013. evidentirala korespondenciju od 5. travnja 2013. kao pritužbu zbog povrede. Nažalost, podnositelj pritužbe o tome je obaviješten tek 4. lipnja 2013. u materijalnom odgovoru [17]. Iz tih razloga Ombudsman također ne smatra plodonosnim nastaviti istragu u tom pogledu.

30. Kad je riječ o procjeni pritužbe podnositelja pritužbe zbog povrede, Ombudsmanica naglašava da poštuje diskrecijske ovlasti Komisije kao čuvarice Ugovorâ. Međutim, načelima dobre uprave od Komisije se zahtijeva da temeljito ispita pritužbe zbog povrede i da svoje zaključke temelji na dostatnim i uvjerljivim razlozima. U ovom slučaju Europski ombudsman smatra da Komisija dosad nije ispunila te zahtjeve.

31. Komisija je u svojem mišljenju objasnila da se njezina odluka temeljila na javno dostupnim informacijama, a posebno na informacijama koje je dostavio podnositelj pritužbe, tekstu obavijesti o slobodnom radnom mjestu, priopćenju UNHCR-a podnositelju pritužbe i internetskim stranicama suda za azil. Međutim, prema mišljenju Ombudsmana, pravilna procjena usklađenosti zahtjeva državljanstva za određeno radno mjesto s pravom EU-a zahtijevala je temeljitije preispitivanje.

32. Ombudsman se slaže s Komisijom da je, prema dostupnim informacijama, predmetno radno mjesto usporedivo s radnim mjestom suca u mjeri u kojoj je zaposlenik dio vijeća nacionalnog suda i, što je najvažnije, sudjeluje u njegovim raspravama i ima pravo glasa u donesenim odlukama. Čini se da su njegova glasačka prava jednaka pravima drugih dvaju članova vijeća.[18]

33. Međutim, ta razmatranja nisu dovoljna da bi se zaključilo da se zahtjevom u pogledu državljanstva ne krši pravo Unije. Zapravo, sama je Komisija istaknula da se primjenjivost iznimke za javne usluge iz članka 45. stavka 4. UFEU-a mora ispitati „od slučaja do slučaja s obzirom na prirodu zadaća i odgovornosti o kojima je riječ”[19]. Ne može se ocjenjivati samo na sektorskoj osnovi, već je potrebno slijediti „funkcionalni pristup”. Prema riječima Komisije „važno je uvijek imati na umu svrhu iznimke, tj. zahtijeva li radno mjesto „poseban odnos odanosti”[20]. Osim toga, s obzirom na to da članak 45. stavak 4. UFEU-a predstavlja „iznimku od općeg pravila o slobodnom kretanju radnika, mora se [...] usko tumačiti”^[21]. To je i predloženo u odgovoru Komisije od 12. ožujka 2013. i Ombudsman se u potpunosti slaže s tim tumačenjem Komisije. Važno je napomenuti da je Sud istaknuo da se „odstupanje mora tumačiti tako da se njegovo područje primjene ograniči na ono što je strogo nužno za zaštitu interesa koje države članice mogu zaštititi”[22] (moje isticanje).

34. Stoga je u ovom slučaju ključno uzeti u obzir da, iako zaposlenik ima dužnosti usporedive s dužnostima suca, ima i vrlo specifičnu misiju, što potvrđuju različiti nazivi radnog mjesta („predstavnik UNHCR-a”, „savjetnik”, „procjenitelj težine”). Čini se da se predstavnik UNHCR-a može smatrati gostujućim sucem kojeg je odabrala međunarodna organizacija čija je misija pomoći sudu za azil i pomoći osigurati da Francuska poštuje pojedinačna prava tražitelja azila zajamčena međunarodnim pravom. U tom kontekstu, iako zadaće predstavnika UNHCR-a svakako uključuju izvršavanje ovlasti dodijeljenih javnim pravom, nije jasno zašto bi izvršavanje odgovarajućih dužnosti zahtijevalo bilo kakav poseban odnos odanosti prema Francuskoj. Drugim riječima, uvjet iz sudske prakse Suda prema kojem radna mjesta obuhvaćena odstupanjem predviđenim u članku 45. stavku 4. UFEU-a moraju uključivati dužnosti (i.) namijenjene zaštiti općih interesa države (ii.) koje mogu opravdati da budu rezervirana za državljane države članice [23] nije nužno ispunjen.

35. Suprotno stajalištu Komisije, Ombudsmanica smatra da je potrebno uzeti u obzir zakonodavne promjene kako bi Komisija pravilno procijenila jesu li, prema mišljenju francuskog zakonodavca, posebne dužnosti i odgovornosti radnog mjesta takve da zahtijevaju da ono bude rezervirano samo za francuske državljane. Komisija nije dostavila informacije koje pokazuju da je taj zahtjev uveden upravo zato što radno mjesto o kojem je riječ zahtijeva poseban odnos odanosti prema Francuskoj. Čini se da je uvjet državljanstva uveden samo zbog razmatranja francuskog ustavnog prava ^[24]. Čini se da taj zahtjev nije uveden jer se, uzimajući u obzir posebne dužnosti i odgovornosti radnog mjesta, smatralo potrebnim zaštititi interese države povjeravanjem tih interesa francuskom državljaninu.

36. Nadalje, čak i pod pretpostavkom da je francuski zakonodavac želio zaštititi interese Francuske uvođenjem zahtjeva u pogledu državljanstva, nije jasno kako bi se ta svrha mogla postići u praksi. Predstavnik UNHCR-a zapravo je samo jedan od tri člana vijeća s pravom glasa. Stoga on/ona ima samo manji broj glasova i ne može sam odlučivati o ishodu bilo kojeg predmeta [25].

37. Stajalište da bi radno mjesto moglo legitimno zahtijevati poseban odnos odanosti čini se još slabijim kada se uzmu u obzir sljedeća razmatranja. Prvo, uvjet državljanstva trenutačno nije propisan francuskim pravom za drugog člana suda za azil (kvalificiranu osobu koju imenuje potpredsjednik Conseila d'Etat na prijedlog jednog od ministara zastupljenih u OFPRA-i)^[26]. Kao drugo, iako je francusko državljanstvo trenutačno obvezno, čini se da Francuska nije smatrala potrebnim nametnuti takav zahtjev više od pedeset godina između 27. srpnja 1952. i 1. siječnja 2004.^[27]. Komisija nije pružila uvjerljivo objašnjenje o tome zašto prihvaća da je nužno rezervirati radno mjesto predstavnika UNHCR-a za francuske državljane, dok (i) Francuska ne smatra potrebnim rezervirati radno mjesto drugog člana francuskog suda za azil za francuske državljane i (ii) Francuska nije uvjetovala radno mjesto predstavnika UNHCR-a takvim zahtjevom tijekom otprilike 50 godina. Javno dostupni pripremni akti na koje se Komisija pozvala u svojem mišljenju ne sadržavaju dovoljno informacija na temelju kojih bi Komisija mogla zaključiti da je zahtjev državljanstva zapravo strogo nužan.

38. Uloga Ombudsmana nije zauzeti stajalište o zakonodavstvu države članice niti zamijeniti njezina stajališta stajalištima Komisije. Međutim, u ovom slučaju Ombudsman smatra da Komisija dosad nije dokazala da je pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede ocijenila u skladu s načelima dobre uprave jer nije pridala odgovarajuću važnost posebnostima predmetnog radnog mjesta. Konkretno, nije dostavila dovoljno informacija kojima bi se dokazalo da je zahtjev u pogledu državljanstva opravdan s obzirom na posebne dužnosti i odgovornosti radnog mjesta. Naime, kao što je to nedavno naveo nezavisni odvjetnik N. Wahl, ključno pitanje, na koje Komisija dosad nije odgovorila, jest „postoje li objektivni razlozi zbog kojih država može smatrati da bi samo osobe koje su s njom povezane državljanskom vezom najvjerojatnije bile spremnije ili sposobnije ispuniti dužnosti koje to radno mjesto podrazumijeva.”[28]

39. Ombudsmanica napominje da se zaključak Komisije temelji na prilično sektorskom pristupu prema kojem je svaka osoba koja sudjeluje kao član sudskog vijeća automatski i nužno obuhvaćena iznimkom od javne usluge iz članka 45. stavka 4. UFEU-a. To može biti ispravna pretpostavka u pogledu velike većine sudačkih dužnosti u pravosudnim tijelima država članica. Međutim, ovaj slučaj pokazuje granice takvog pristupa. Naime, čini se da bi određene sudačke dužnosti mogle biti toliko specifične da ne bi bilo opravdano ograničiti ih na državljane jedne države članice.

40. Ombudsmanica smatra da bi Komisija mogla bolje ocijeniti to pitanje da se savjetovala s francuskim tijelima. Mogli su pružiti više informacija o pripremnim aktima relevantnog francuskog prava i dodatna pojašnjenja u pogledu posebnih dužnosti i odgovornosti predstavnika UNHCR-a, kao i njegove/njezine sposobnosti da u praksi utječe na ishod predmeta podnesenih sudu za azil. Međutim, iz dostupnih dokaza ne proizlazi da se Komisija obratila francuskim tijelima kako bi dobila potpune informacije o predmetu.

41. S obzirom na navedeno ombudsmanica donosi preliminarni nalaz da Komisija možda nije poštovala načela dobre uprave pri ocjenjivanju pritužbe podnositelja pritužbe zbog povrede. Stoga u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana u nastavku iznosi odgovarajući prijedlog prijateljskog rješenja.

Prijedlog prijateljskog rješenja

S obzirom na njezine nalaze, ombudsmanica predlaže Komisiji da preispita svoju ocjenu pritužbe zbog povrede. Komisija bi mogla uzeti u obzir razmatranja koja je iznio Ombudsman, a osobito vrlo specifične značajke predmetnog radnog mjesta. Ombudsmanica predlaže da se Komisija u prvom koraku obrati francuskim tijelima u vezi s tim pitanjem.

 

Emily O'Reilly,
europska ombudsmanica
u Strasbourgu, 12. veljače 2015.

 

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] Obavijest o slobodnom radnom mjestu objavljena je na francuskom jeziku. U njemu se koristio izraz "konzultant".

[3] "siéger au sein d'une formation de jugement".

[4] "évaluer les recours".

[5] Na internetskim stranicama francuskog suda za azil (Cour nationale du droit d'asile) upućuje se na „procjenjivače” koje imenuje UNHCR uz suglasnost potpredsjednika francuskog Conseila d'Etata. Oni čine dio tročlanog doma i imaju pravo glasa.

Vidjeti: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ i http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

[6] Članak 45. UFEU-a odnosi se na slobodno kretanje radnika. Članak 45. stavak 4. UFEU-a glasi kako slijedi: „Odredbe ovog članka ne primjenjuju se na zapošljavanje u javnoj službi.”

[7] Predmet 149/79 Komisija protiv Belgije [1980.] ECR 3881, stavak 10.

[8] SEC(2010) 1609 završna verzija, 14.12.2010.

[9] Predmet C-405/01 Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espanola protiv Administracion del Estado [2003.] ECR I-10391; C-47/02 Anker i drugi protiv Njemačke [2003.] ECR I-10447.

[10] Predmeti C-47/08 Komisija protiv Belgije [2011.] ECR I-4105; C-50/08 Komisija protiv Francuske [2011.] ECR I-4195; C-51/08 Komisija protiv Luksemburga [2011.] ECR I-4231; C-52/08 Komisija protiv Portugala [2011.] ECR I-4275; C-53/08 Komisija protiv Austrije [2011.] ECR I-4309; C-54/08 Komisija protiv Njemačke [2011.] ECR I-4355 i C-61/08 Komisija protiv Grčke [2011.] ECR I-4399.

[11] Na engleskom jeziku: „sudjelovati u sudskom sastavu i [...] ocjenjivati žalbe koje su nacionalnom sudu za azil podnijeli tražitelji azila čiji je zahtjev odbijen u prvom stupnju”.

[12] Vidjeti članak L732-1 francuskog Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[13] COM(2012) 154 završna verzija.

[14] Komisija je uputila na internetske stranice francuskog nacionalnog suda za azil:

http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/

[15] Predmet 152/73 Sotgiu [1974.] ECR 153.

[16] http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[17] Komunikacijom Komisije iz 2012. o ažuriranju odnosa s podnositeljem pritužbe u pogledu primjene prava Unije predviđa se rok od 15 radnih dana (Komunikacija je navedena u bilješci 12.).

[18] Vidjeti: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ i

http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

Vidjeti i članke L732-1 i R733-26 francuskog Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[19] Vidjeti stranicu 12. publikacije Komisije Slobodno kretanje radnika u javnom sektoru (naknadno istaknuto). Ova je objava navedena u bilješci 8.

[20] Vidjeti stranicu 12. publikacije Komisije Slobodno kretanje radnika u javnom sektoru (naknadno istaknuto). Ova je objava navedena u bilješci 8.

[21] Vidjeti stranicu 11. publikacije Komisije Slobodno kretanje radnika u javnom sektoru. Ova je objava navedena u bilješci 8.

[22] Predmet C-270/13 Iraklis Haralambidis protiv Calogero Casilli, presuda od 10. rujna 2014., još nije objavljena u ECR-u, točka 43. (moje isticanje).

[23] Vidjeti, na primjer, predmet C-270/13 Iraklis Haralambidis protiv Calogero Casilli, naveden u bilješci 21., točke 44. i 46.

[24] Vidjeti http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[25] Vidjeti članak R733-26 francuskog Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. U tom pogledu valja istaknuti da je čak i francuski Conseil constitutionnel u svojoj presudi 98-399 od 5. svibnja 1998., u kojoj je potvrdio prisutnost predstavnika UNHCR-a koji nema francusko državljanstvo u tadašnjem Commission des recours des réfugiés (prethodnik suda za azil), pridao veliku važnost činjenici da je predstavnik UNHCR-a bio samo jedan od tri člana/suca u sastavu suda. Vidjeti točku 17. presude, dostupnu na: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1998/98-399-dc/decision-n-98-399-dc-du-05-mai-1998.11762.html

[26] Vidjeti članak L732-1 francuskog Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[27] Za zakonodavne promjene vidjeti:

http://legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=190CCF8345C7C6B4158FCD51FDBDB93F.tpdjo10v_2?idArticle=LEGIARTI000006336145&cidTexte=JORFTEXT000000314167&categorieLien=id&dateTexte=20061114

Uvjet u pogledu državljanstva uveden je Zakonom 2003-1176 od 10.12.2003., koji je stupio na snagu 01.01/2004. Članak 5. Zakona 52-893 od 25. srpnja 1952., koji je stupio na snagu 27. srpnja 1952. i čiji je relevantni dio ostao na snazi do 1. siječnja 2004., nije uključivao zahtjev u pogledu državljanstva.

[28] Mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla od 5. lipnja 2014. u predmetu Iraklis Haralambidis protiv Calogero Casilli, točka 57., istaknuto.