Sastavljeno u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana [1]

Pozadina

1. U srpnju 2008. Europska komisija i Island potpisali su Okvirni sporazum („Okvirni sporazum”) o pravilima za dodjelu financijske pomoći EU-a Islandu u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) s obzirom na status Islanda kao zemlje kandidatkinje za članstvo u EU-u.

2. U lipnju 2012. podnositelj pritužbe, nevladina organizacija sa sjedištem na Islandu koja djeluje u području cjeloživotnog obrazovanja, potpisao je ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava („Ugovor”) s Europskom komisijom. Cilj ugovora bio je provesti akciju usmjerenu na povećanje zapošljivosti niskokvalificiranih radnika, koja se djelomično financira iz IPA-e. Ugovor je trajao 36 mjeseci, počevši od rujna 2012.

3. U prosincu 2013. Komisija je obavijestila podnositelja pritužbe da zbog odluke Islanda da obustavi pristupne pregovore s EU-om toj zemlji neće biti odobrena pomoć u okviru IPA-e te će stoga ugovor biti raskinut. Komisija je pozvala podnositelja pritužbe da sudjeluje u postupku savjetovanja u skladu s Ugovorom.

4. Podnositelj pritužbe prigovorio je tvrdeći da je Ugovor bio privatni sporazum između Komisije i njega samog, u skladu s belgijskim pravom i neovisan o političkim odlukama islandske vlade. Podnositelj pritužbe smatrao je da je do sada propisno ispunio svoje obveze i da bi raskid bio nezakonit. Nakon sastanka i nekoliko pisanih razmjena informacija Komisija je u veljači 2014. obavijestila podnositelja pritužbe da će raskinuti ugovor u roku od dva mjeseca. Svi prihvatljivi troškovi nastali do tog trenutka bit će nadoknađeni.

5. Podnositelj pritužbe smatra da je ta odluka nezakonita, nepoštena i donesena u zloj vjeri. Stoga se žalio Europskom ombudsmanu, zadržavajući rad projekta unatoč manjku financijskih sredstava Komisije. Budući da podnositelj pritužbe nema boravište u Europskoj uniji, Ombudsman nije mogao izravno obraditi pritužbu. Međutim, odlučila je istražiti zabrinutost izraženu u ovom slučaju putem istrage na vlastitu inicijativu.

Istraga

6. Ombudsmanica je pokrenula istragu na vlastitu inicijativu o tvrdnji da je Komisija pogrešno raskinula Ugovor na temelju odluke islandskih vlasti da obustave pristupne pregovore, a da istodobno nije primijenila postupak sporazumnog rješavanja sporova predviđen Ugovorom. S tom je tvrdnjom povezana tvrdnja da bi Komisija trebala nastaviti davati financijske doprinose podnositelju pritužbe na temelju ugovora.

7. Tijekom istrage ombudsmanica je primila mišljenje Komisije o pritužbi, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na to mišljenje. U prijedlogu Ombudsmana o prijateljskom rješenju uzimaju se u obzir argumenti koje su iznijele stranke.

Navod o pogrešnom raskidu i neprimjeni postupka sporazumnog rješavanja sporova te povezano potraživanje

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

8. Stajalište je Komisije da je cilj IPA-e, kako je navedeno u članku 1. Okvirne uredbe o IPA-i [2], „… pomoći zemljama navedenima u prilozima I. i II. u njihovu postupnom usklađivanju sa standardima i politikama Europske unije, uključujući, prema potrebi, pravnu stečevinu Zajednice, s ciljem članstva”. Ugovor je dodijeljen za provedbu projekta odabranog na temelju njegove važnosti za proces pristupanja Islandu, kako je predviđeno Sporazumom o financiranju s Islandom. Stoga je Komisija, koja je odgovorna za osiguravanje učinkovite uporabe sredstava EU-a, zaključila da Ugovor više nije imao „razlog postojanja”. Komisija je dodala da su joj islandska nadležna tijela pri objavi svoje namjere da zaustave pregovore službeno priopćila i da bi tehnička pomoć i suradnja u okviru IPA-e u tom kontekstu bile neprimjerene.

9. U skladu s člankom 12. stavkom 1. općih uvjeta Ugovora [3] Komisija je zatim održala savjetovanje s podnositeljem pritužbe i četirima drugim nevladinim organizacijama u sličnoj situaciji. Osim toga, Komisija je smatrala da je pravilno provela savjetovanje i da to jasno proizlazi iz činjenice da je postigla dogovore s drugim nevladinim organizacijama. Međutim, podnositelj pritužbe nije sudjelovao u savjetovanju te je Komisija stoga raskinula Ugovor nakon što ga je obavijestila dva mjeseca unaprijed, u skladu s Ugovorom.

10. Na prethodno navedeno podnositelj pritužbe odgovorio je da Komisija nije mogla zakonito okončati privatnopravni sporazum između dviju strana samo na temelju postupanja treće strane ako u sporazumu nije izričito predviđena ta mogućnost. Ugovor nije sadržavao klauzulu kojom bi se Komisiji omogućilo da ga raskine u slučaju da pregovori između Islanda i EU-a ne budu uspješni. Osim toga, u Okvirnoj uredbi o IPA-i članstvo u EU-u smatra se ciljem, a ne uvjetom za odobravanje pomoći. Stoga je, prema mišljenju podnositelja pritužbe, Komisijin zaključak da je ugovor postao bespredmetan zbog zastoja pregovora neopravdan.

11. Podnositelj pritužbe izjavio je i da su, suprotno izjavi Komisije, islandska nadležna tijela izričito zatražila od Komisije da nastavi financirati projekte koji su u tijeku unatoč suspenziji pregovora. To je logično s obzirom na članak 23. Okvirnog sporazuma između Komisije i Islanda [4]. Islandska vlada u službenom je pismu odbila odluku Komisije o obustavi financiranja projekata koji su u tijeku.

12. Nadalje, podnositelj pritužbe izjavio je da je bio voljan postići pravedno rješenje s Komisijom. Međutim, od prvog sastanka postalo je jasno da se savjetovanjem Komisije uzima zdravo za gotovo da će ugovor biti raskinut i da se savjetovanje odnosilo samo na njegovo postupno ukidanje projekta. Podnositelj pritužbe nije mogao prisustvovati drugom sastanku, koji je bio zakazan samo jedan dan unaprijed. U svakom slučaju, podnositelj pritužbe nije htio priznati da je Komisija mogla jednostrano raskinuti ugovor i samo se savjetovati o njegovu postupnom ukidanju. Takozvano savjetovanje Komisije bio je proces "koji je diktirala jedna stranka".

13. Sve u svemu, podnositelj pritužbe smatrao je da je Komisija zloupotrijebila svoj položaj jače strane ugovora i prekršila Ugovor. Komisija i dalje zloupotrebljava svoj položaj uskraćivanjem plaćanja za projekte provedene prije dopisa o raskidu; Zbog toga je situacija podnositelja pritužbe iznimno teška.

Preliminarna procjena Europskog ombudsmana koja je dovela do prijedloga prijateljskog rješenja

14. Temeljno je načelo ugovornog prava, bilo da je riječ o nacionalnom ili međunarodnom, privatnom ili javnom pravu, da su slobodno sklopljeni sporazumi pravo kojim se uređuje odnos između stranaka i da ih je potrebno izvršavati u dobroj vjeri. Ukratko, moraju se zadržati sporazumi (Pacta sunt servanda). To je vjerojatno najstarije temeljno načelo građanskog i međunarodnog prava i, po svoj prilici, najpoznatije i najprihvaćenije.

15. U predmetu koji se ispituje istodobno postoje dvije ugovorne razine. Prvi sloj čine sporazumi između Komisije i islandskih vlasti (Okvirni sporazum i Sporazum o financiranju); i drugo, ugovora između Komisije i podnositelja pritužbe. Jasno je da bez prvog sloja drugi ne bi postojao: Ugovor je potpisan upravo kako bi se ispunile obveze koje je EU preuzeo prema Islandu, posebno obveza financijske pomoći Islandu u njegovu "postupnom usklađivanju sa standardima i politikama Europske unije [5].

16. Međutim, od dana njegova potpisivanja ugovor je postao pravo kojim se uređuje odnos između Komisije i podnositelja pritužbe, u skladu s uvjetima koji su u njemu utvrđeni. U članku 1. stavku 2. posebnih uvjeta Ugovora utvrđeno je da će se financijska potpora Komisije dodjeljivati „u skladu s uvjetima utvrđenima u ovom Ugovoru, koji se sastoji od tih posebnih uvjeta i priloga, za koje korisnik ovime izjavljuje da ih je primio na znanje i prihvatio”(moje isticanje). Stoga je jasno da su stranke posebne uvjete i priloge smatrale jedinim primjenjivim odredbama svojeg bilateralnog odnosa. To je još jasnije u članku 7. posebnih uvjeta koji se odnosi na „ostale uvjete koji se primjenjuju na djelovanje” i koji sadržava samo tehničke odredbe o privremenim izvješćima i prihvatljivim troškovima.

17. Ombudsmanica razumije da je Komisija možda namjeravala uvjetovati provedbu Ugovora nastavkom ili ishodom pristupnih pregovora. Međutim, ugovorne obveze ne mogu proizlaziti iz namjera, nego iz svjesne, informirane i slobodno izražene volje obiju ugovornih strana. Nakon što je pažljivo analizirao sve dokumente navedene u članku 1. stavku 2. posebnih uvjeta, Ombudsman nije pronašao ništa što bi upućivalo na to da je podnositelj pritužbe ikada "primijetio i prihvatio" takvu namjeru, odnosno da su se stranke ikada složile s tim uvjetom.

18. Uzimajući u obzir da se u praksi bespovratna sredstva za vanjska djelovanja koja financira EU temelje na standardnim općim uvjetima Komisije, da njezine službe prilagođavaju posebne uvjete svakom pojedinom slučaju i da je Komisija u svakom slučaju jača strana u takvim sporazumima, Komisija je mogla vrlo lako sastaviti ugovor kako bi osigurala da trajanje njezinih obveza na temelju ugovora ne bude dulje od trajanja obveza koje proizlaze iz Okvirnog sporazuma s Islandom.

19. Naprotiv, čini se da sve u Ugovoru upućuje na to da je ugovor potpisan, barem od strane podnositelja pritužbe, kao samostalan sporazum, čija je svrha financijska potpora aktivnosti pod nazivom: „Povećanje zapošljivosti niskokvalificiranih radnika razvojem sustava prepoznavanja vještina u obrazovanju odraslih”[6]. U Prilogu I. Ugovoru detaljno se opisuje ta mjera i izričito se navodi da je opći cilj mjere poboljšati zapošljivost niskokvalificirane radne snage na Islandu, dok je njezina posebna svrha povećati učinkovitost obrazovanja odraslih za tu kategoriju radnika. Nigdje se ne navodi da je ta svrha valjana ili vrijedna nastojanja samo dok islandska vlada i Komisija (aktivno) nastave pristupne pregovore.

20. Čak i ako bi Ugovor trebalo tumačiti s obzirom na širi kontekst u kojem je potpisan i za koji su obje strane znale, stajalište Komisije još uvijek nije opravdano.

21. Prije svega, svrha pomoći u okviru IPA-e, kako je opisana u preambuli Okvirne uredbe o IPA-i, jest pomoći zemljama kandidatkinjama i potencijalnim kandidatkinjama s ciljem članstva [7]. Okvirni sporazum između Komisije i Islanda odnosi se i na suradnju i pomoć kako bi Island postao država članica [8]. Ta formulacija, zajedno s činjenicom da se pomoć može pružiti i potencijalnim zemljama kandidatkinjama, pokazuje da cilj stvarnog članstva u EU-u ne mora biti neposredan ili potpuno siguran. Kao što je islandsko Ministarstvo vanjskih poslova s pravom istaknulo u svojem prosvjednom pismu Komisiji u vezi s raskidom ugovora, Island nije prekinuo pristupne pregovore, već ih je samo stavio na čekanje. U vrijeme nastanka činjenica Island je ostao zemlja kandidatkinja obuhvaćena odredbama Okvirne uredbe o IPA-i.

22. Stoga je jasno da je tvrdnja Komisije da se Ugovor više ne može učinkovito provesti i njezina naknadna odluka o njegovu raskidu na temelju članka 12., kako je navelo islandsko Ministarstvo vanjskih poslova, „nepravodobna i bez utemeljenja činjenica”. Ugovor bi se i dalje mogao provoditi. Još uvijek može ostvariti svoje ciljeve opisane u točki 19. ove presude. To bi i dalje moglo doprinijeti općem cilju konteksta u kojem je potpisan, odnosno boljem usklađivanju Islanda s pravom EU-a "s ciljem članstva".

23. Drugo, Komisija i islandska nadležna tijela već su se složili oko toga što bi se trebalo dogoditi, iz bilo kojeg razloga, da njihov Okvirni sporazum bude raskinut. U tom bi se slučaju svaka pomoć koja se pruža nastavila pružati do završetka predmetnog projekta [9]. Komisija je tvrdila da to nije relevantno jer ta odredba nije primjenjiva jer je Okvirni sporazum još uvijek na snazi. Takav je argument neugodan i zanemaruje bitnu tvrdnju da je Komisija, upravo zbog toga što je Okvirni sporazum na snazi, još više obvezna zadržati financijsku pomoć koja se pruža. Doista bi bilo ironično da se ugovorna stranka obveže da će ispuniti svoje obveze samo u slučaju raskida ugovora, ali ne dok je on u tijeku ili dok je suspendiran.

24. Naime, korespondencija između Komisije i islandskih nadležnih tijela u vezi sa suspenzijom pregovora pokazuje da je Island bio uvjeren da će se financiranje postojećih projekata nastaviti. Također se čini da je to već neko vrijeme bilo i stajalište Komisije; Islandske vlasti zahvalile su joj u pismu na njezinoj „spremnosti da dopusti da projekti koji su već u tijeku nastave s radom”.

25. Ombudsmanica smatra da pravni i ugovorni kontekst u kojem su Komisija i podnositelj pritužbe komunicirali nije omogućio Komisiji da jednostrano odustane od svojih obveza financiranja prema podnositelju pritužbe.

26. Ombudsmanica se ne slaže ni sa stajalištem Komisije da podnositelj pritužbe nije surađivao s njom u dobroj vjeri u traženju rješenja za zastoj putem savjetovanja. Iz spisa je jasno da je jedino rješenje koje je Komisija ikada predvidjela u razgovorima o savjetovanju bilo postupno ukidanje tekućih projekata na Islandu, uključujući podnositelje pritužbe. U mjeri u kojoj Komisija nije ostavila stvaran prostor za rasprave o mogućnosti „učinkovite provedbe ugovora”, a time i o potrebi za prekidom projekata, te s obzirom na to da nije postojala pravna osnova na temelju koje bi ih Komisija mogla raskinuti, Ombudsman sumnja da se taj postupak može smatrati „savjetovanjem” za potrebe članka 12. stavka 1. Ugovora. Činjenica da su druge nevladine organizacije u sličnim situacijama postigle dogovor s Komisijom pitanje je njihove slobodne volje i izbora te zasigurno ne može obvezivati podnositelja pritužbe niti se može upotrijebiti za osporavanje razloga za njegovo stajalište.

27. U svakom slučaju, samo pravni kontekst nije spriječio Komisiju da postupa na način na koji je postupila. Ugovori ne stvaraju samo pravne obveze, već i moralne i društvene, posebno kada ih sklapaju javna tijela. Do trenutka kada je podnositelj pritužbe obaviješten da će ugovor biti raskinut zbog obustave pregovora, istekla je gotovo polovina trajanja ugovora. Potpuno je razumno pretpostaviti da su u tom razdoblju socijalni partneri podnositelja pritužbe, njegovi zaposlenici i, što je najvažnije, krajnji korisnici izrazili legitimne nade da će predviđeni projekt biti dovršen.

28. Komisija je potpuno svjesna da pristupni pregovori nisu linearan, neometan i predvidljiv proces. Taj proces ovisi o bezbrojnim političkim, društvenim i demokratskim varijablama te se zbog toga gotovo nikada ne dovršava u kratkom vremenu. Čini se u najmanju ruku nepravednim, ako ne i zlouporabnim, staviti sav teret neizvjesnosti takvog postupka, koji se odvija između Komisije i nacionalnih tijela, na teret male nevladine organizacije koja nema utjecaja u tom postupku. Također je nepravedno očekivati da bi financijske troškove političkog zastoja u pregovorima trebali snositi predviđeni krajnji korisnici, odnosno neke od osoba u najnepovoljnijem položaju na Islandu. U ovom slučaju, bez obzira na pravna ili pravna razmatranja, jednostavno nije dovoljno da Komisija pokrije samo troškove nastale do datuma raskida i da se odmakne od preostalih gubitaka.

29. S obzirom na navedeno ombudsmanica donosi preliminarni nalaz da je u ovom slučaju postupanje Komisije bilo protivno ugovoru i nepošteno, što je uzrokovalo štetu podnositelju pritužbe, drugim zainteresiranim stranama i ugledu Komisije u zemlji kandidatkinji. To je bio slučaj nepravilnosti u postupanju. Stoga u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana u nastavku iznosi odgovarajući prijedlog prijateljskog rješenja.

30. Osim toga, Ombudsman prima na znanje izjavu podnositelja pritužbe iz te istrage da mu Komisija nije platila iznose koji se duguju za radnje provedene prije navodnog raskida ugovora. Ombudsmanica očekuje od Komisije da zauzme stajalište o toj izjavi i da, ako bude točna, poduzme hitne mjere za podmirenje nepodmirenih iznosa.

Prijedlog prijateljskog rješenja

Uzimajući u obzir prethodno navedene nalaze, ombudsmanica predlaže da Komisija ponovno razmotri svoje stajalište kako bi se svi financijski doprinosi koji se duguju u skladu s uvjetima Ugovora mogli isplatiti do njegova završetka.

Emily O'Reilly
Europski ombudsman
4/11/2014

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] Uredba Vijeća (EZ) br. 1085/2006 o uspostavljanju Instrumenta pretpristupne pomoći , kako je naknadno izmijenjena Uredbom (EU) 540/2010 i Uredbom (EU) 153/2012.

[3] "Ako stranka smatra da se Ugovor više ne može izvršiti učinkovito ili na odgovarajući način, savjetuje se s drugom strankom. Ako se ne postigne dogovor o rješenju, bilo koja strana može raskinuti Ugovor dostavom pisane obavijesti u roku od dva mjeseca, bez obveze plaćanja naknade.

[4] Stavak 2.: „Po prestanku ovog Okvirnog sporazuma, svaka pomoć koja je još u tijeku izvršenja izvršava se do njegova završetka [...]”

[5] Članak 3. stavak 1. Okvirnog sporazuma.

[6] Članak 1. stavak 1. posebnih uvjeta Ugovora.

[7] Stavci 12. i 13. preambule i članak 1. Okvirne uredbe o IPA-i.

[8] Članak 3. stavak 1. Okvirnog sporazuma.

[9] Članak 23. stavak 2. Okvirnog sporazuma.