Sastavljeno u skladu s člankom 2. stavkom 10. Statuta Europskog ombudsmana [1]

Kontekst pritužbe

1. Vladavina prava jedna je od temeljnih vrijednosti EU-a.[2] Europska komisija raspolaže s nekoliko alata kako bi osigurala poštovanje vladavine prava u državama članicama EU-a. Kao takav alat 2021. dodana je Uredba o uvjetovanosti [3] ili „režim uvjetovanosti”.[4] Režim uvjetovanosti omogućuje Komisiji da Vijeću EU-a predloži donošenje mjera za zaštitu financijskih interesa EU-a od povreda načelâ vladavine prava.

2. Vijeće je u prosincu 2022. na prijedlog Komisije [5] prvi put donijelo Provedbenu odluku [6] na temelju Uredbe o uvjetovanosti. Konkretno, Vijeće je odlučilo suspendirati oko 6,3 milijarde eura sredstava EU-a dodijeljenih Mađarskoj za zaštitu proračuna EU-a s obzirom na povrede načelâ vladavine prava u pogledu javne nabave te istraga i kaznenog progona u području borbe protiv korupcije.[7] Komisija je u prosincu 2023. i 2024. odlučila zadržati te mjere.[8]

3. Jedna od mjera [9] poduzetih radi zaštite financijskih interesa EU-a jest suspenzija financiranja sredstvima EU-a za mađarske zaklade od javnog interesa ili bilo koji subjekt koji održava takvo povjerenje od javnog interesa. Komisija i Vijeće zabrinuti su zbog nedostatka transparentnosti u upravljanju fondovima EU-a od strane tih zaklada i zbog činjenice da se pravila o javnoj nabavi i sukobu interesa ne primjenjuju na njih.[10]

4. U ožujku 2023. šest sveučilišta/visokoobrazovnih ustanova koje održavaju mađarske zaklade od javnog interesa podnijelo je Sudu Europske unije tužbu za poništenje [11] protiv relevantne odredbe Provedbene odluke Vijeća. Neke od tih institucija osporavale su i [12] povezanu zajedničku izjavu relevantnih povjerenika i komunikacije Komisije o istoj temi.

5. U tom je kontekstu podnositelj pritužbe u prosincu 2023. podnio zahtjev za javni pristup dokumentima [13] iz obrazloženja ili glavnog teksta Komisijina Prijedloga uredbe o uvjetovanosti. Konkretnije, podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije javni pristup Komisijinu „zahtjevu za informacije”, „pisanoj obavijesti” i „pismenom pismu namjere” kako su poslani Mađarskoj. Osim toga, zahtjev podnositelja pritužbe za pristup obuhvaćao je studiju o mađarskim podacima o javnoj nabavi, „sve dokumente koji sadržavaju informacije o „ispitivanju određenih podataka o natječajima” i „izvješća medija i dionika” kako je navedeno u prijedlogu te dokumente povezane s relevantnim revizijama i financijskim preporukama Komisije.

6. Nakon što nije primio odgovor Komisije, podnositelj pritužbe u veljači 2024. zatražio je od Komisije da preispita to prešutno odbijanje njegova zahtjeva (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”).

7. Komisija je u ožujku 2024. podnositelju pritužbe poslala početni odgovor na njegov zahtjev za pristup. Komisija je odobrila djelomičan pristup „zahtjevu za informacije”, „pisanoj obavijesti” i „pismu namjere”. Pritom se pozvao na iznimke na temelju zakonodavstva EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001), tvrdeći da bi se potpunim otkrivanjem ugrozila zaštita sudskih postupaka [14] i njegova postupka odlučivanja [15].

8. Osim toga, Komisija je omogućila potpuni pristup studiji i šest dokumenata koji sadržavaju informacije o ispitivanju određenih podataka o nabavi. Komisija je podnositelju pritužbe dostavila i nekoliko poveznica na javno dostupna izvješća medija i dionika. Kad je riječ o dokumentima koji se odnose na revizije i financijske preporuke, Komisija je navela da će uslijediti zaseban odgovor.

9. Komisija je u travnju 2024. zaključila ponovni zahtjev podnositelja pritužbe i obavijestila ga da može podnijeti novi ako želi osporiti meritum odgovora Komisije iz ožujka 2024.

10. U istom mjesecu, nezadovoljan odgovorom Komisije na njihov zahtjev za pristup i njezinom odlukom o zatvaranju ponovnog zahtjeva, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu.

Istraga

11. Ombudsmanica je pokrenula istragu o odbijanju Komisije da odobri puni pristup na temelju Uredbe 1049/2001.

12. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je sporne dokumente i pregledao dodatna stajališta [16] koja je iznijela Komisija. Istražni tim Ombudsmana sastao se i s predstavnicima Komisije u dva navrata kako bi dobio dodatna pojašnjenja o odbijanju Komisije da odobri potpuni pristup zatraženim dokumentima i njezinoj odluci o zatvaranju ponovnog zahtjeva podnositelja pritužbe.

13. Ombudsmanica je zatim s podnositeljem pritužbe podijelila dodatna stajališta Komisije i izvješće o sastancima [17]. Podnositelj pritužbe dostavio je primjedbe na oba dokumenta. 

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

O primjeni izuzeća za zaštitu sudskih postupaka (članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe 1049/2001)

14. Komisija je tvrdila da se neke informacije uključene u dokumente odnose na predmete koji se trenutačno osporavaju pred Sudom EU-a. Stoga je smatrala da su ti dijelovi dokumenata obuhvaćeni iznimkom u sudskom postupku.

15. Podnositelj pritužbe osporio je Komisijinu primjenu te iznimke u svojoj pritužbi Ombudsmanu. Točnije, izjavili su da Komisija nije dokazala „kako bi otkrivanje konkretno i stvarno ugrozilo zaštitu sudskih postupaka na razumno predvidljiv, a ne isključivo hipotetski način”. Osim toga, napomenuli su da dokumenti nisu posebno sastavljeni za potrebe sudskog postupka i da stoga mogu biti obuhvaćeni iznimkom samo ako otkriju unutarnja stajališta koja su u konačnici zanemarena [18].

16. Na sastanku s istražnim timom Ombudsmana predstavnici Komisije naveli su da redigiranja odgovaraju Komisijinoj procjeni trustova od javnog interesa poslanoj Mađarskoj i odgovorima Mađarske na pitanja Komisije. Otkrivanje bi stoga otkrilo Komisijino rasuđivanje koje bi trebala moći upotrijebiti kako bi obranila svoj predmet pred Sudom EU-a. Osim toga, otkrivanjem informacija podnositelji zahtjeva u tim bi se predmetima izjednačili s državom članicom kojoj su prikrivene informacije upućene te bi se stoga našli u povoljnijem položaju za sudski postupak.

17. Prema podnositelju pritužbe, sporni dokumenti nisu interni dokumenti jer su poslani mađarskim tijelima. Stoga ne mogu sadržavati interna stajališta, a otkrivanje ne bi ugrozilo stajalište Komisije pred Sudom EU-a. Naprotiv, podnositelj pritužbe istaknuo je da ako Komisija želi upotrijebiti redigirane informacije kako bi se obranila pred Sudom EU-a, te informacije ne mogu biti štetne za predmet Komisije. Naposljetku, podnositelj pritužbe nije smatrao da je s gledišta pristupa dokumentima relevantan Komisijin argument prema kojem bi podnositelji zahtjeva u sudskim predmetima bili izjednačeni s predmetnom državom članicom ako bi im se omogućio potpuni pristup zatraženim dokumentima.

O primjeni izuzeća za zaštitu postupka odlučivanja institucije (članak 4. stavak 3. Uredbe 1049/2001)

18. Prema Komisijinu mišljenju, drugi dijelovi spornih dokumenata obuhvaćeni su izuzećem iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe 1049/2001. Kako bi se zaštitilo donošenje odluka Komisije i Vijeća koje je u tijeku, od Komisije se zahtijevalo da redigira „dodatna razmatranja u pogledu određenih aspekata o kojima Komisija zadržava pravo da u budućnosti pokrene postupak u skladu s Uredbom o uvjetovanosti”.

19. U tom je pogledu podnositelj pritužbe u svojoj pritužbi Ombudsmanu tvrdio da se izuzeće iz članka 4. stavka 3. Uredbe 1049/2001 ne može primjenjivati na dokumente koji su namijenjeni vanjskoj komunikaciji i koji su poslani Mađarskoj. Nadalje, podnositelj pritužbe smatrao je da je predmetni postupak donošenja odluka zaključen kad je Komisija u rujnu 2022. Vijeću podnijela prijedlog za primjenu Uredbe o uvjetovanosti u odnosu na stanje vladavine prava u Mađarskoj. Podnositelj pritužbe smatra da je dužnost Komisije pokrenuti postupak kad god su ispunjeni uvjeti iz Uredbe o uvjetovanosti: „to samo po sebi ne predstavlja postupak donošenja odluka koji je u tijeku ”.

20. Na sastanku s istražnim timom Ombudsmana predstavnici Komisije pojasnili su da se informacije prikrivene na temelju te iznimke konkretnije odnose na nedostatke u javnoj nabavi, rizike od sukoba interesa, suradnju s OLAF-om (Europski ured za borbu protiv prijevara), istrage i kazneni progon u području borbe protiv korupcije te neovisnost pravosuđa. Za razliku od aspekata u kojima Komisija zadržava pravo na pokretanje postupka u budućnosti, predstavnici Komisije istaknuli su da su objavljene informacije o pitanjima na kojima se temeljio njezin prijedlog u skladu s Uredbom o uvjetovanosti.

21. Predstavnici Komisije objasnili su da se neka redigiranja odnose na informacije koje su i dalje relevantne za cijelo programsko razdoblje trenutačnog višegodišnjeg financijskog okvira (VFO za razdoblje 2021. – 2027.). Nadalje, Komisija je smatrala da postupak na temelju Uredbe o uvjetovanosti nije zaključen. Budući da su donesene mjere još uvijek na snazi, Komisija nastavlja s praćenjem i razmjenom mišljenja s Mađarskom. Osim toga, donosi godišnju ponovnu procjenu i mogla bi ponovno pokrenuti postupak za pitanja koja još nisu obuhvaćena trenutačnom Provedbenom odlukom Vijeća.

22. Predstavnici Komisije razradili su i rizike do kojih bi moglo doći ako se objave redigirane informacije. Kao prvo, istaknuli su da su prikrivene informacije predmet bilateralnog dijaloga koji je u tijeku s dotičnom državom članicom. S obzirom na načelo lojalne suradnje, Komisija mora očuvati povjerenje te države članice i povjerljivost postupka. Drugo, predstavnici Komisije tvrdili su da bi se objavom znatno povećao vanjski pritisak na njezine donositelje odluka i da bi se odgovorom na dodatne zahtjeve za informacije, koji bi mogli biti potaknuti daljnjom objavom, resursi preusmjerili iz stvarne primjene Uredbe o uvjetovanosti [19]. Naposljetku, predstavnici Komisije naveli su da bi „ako Komisija objavi koji su određeni sektori i upravljačka tijela zabrinuti za budućnost, određeni akteri u tim sektorima ili u takvim upravljačkim tijelima mogli početi djelovati drukčije i, na primjer, promijeniti svoje načine rada kako bi prikrili određene probleme ili ponašanja”.

23. Osim toga, predstavnici Komisije smatrali su da ne bi trebalo otkriti strategiju Komisije i istražnu tehniku koju ona upotrebljava za primjenu Uredbe o uvjetovanosti jer ona još uvijek razvija svoju praksu. U tom su pogledu predstavnici Komisije napomenuli i da redigirane informacije mogu ostati relevantne za buduće procjene u skladu s Uredbom o uvjetovanosti.

24. U svojim primjedbama na izvješće sa sastanka podnositelj pritužbe uputio je na tekst članka 4. stavka 3. Uredbe 1049/2001. Prema podnositelju pritužbe, ta se iznimka može primijeniti samo na dokumente „koje je institucija sastavila za internu uporabu ili koje je institucija zaprimila ”, što traženi dokumenti nisu. Osim toga, naveli su da nisu uvjereni u Komisijinu tvrdnju da su otkrivene sve informacije o pitanjima na kojima se temeljio njezin prijedlog. Na primjer, čini se da se neke redigacije [20] odnose na pitanja javne nabave koja bi vrlo dobro mogla biti temelj prijedloga Komisije.

25. Podnositelj pritužbe također nije bio uvjeren da bi otkrivanje bilo spriječeno potrebom da se osigura sposobnost Komisije da prati i istražuje pitanja relevantna za primjenu Uredbe o uvjetovanosti u budućnosti. Ako bi se taj argument prihvatio, to bi dovelo do „neograničene tajnosti ” s obzirom na to da bi Komisija, kao „zaštitnik prava EU-a i fondova EU-a” uvijek trebala pratiti aspekte relevantne za primjenu Uredbe. Nadalje, Komisija bi uvijek imala mogućnost objasniti „zašto je u rujnu 2022. smatrala da određeni aspekti ne zaslužuju sankcije na temelju Uredbe o uvjetovanosti i što se promijenilo kako bi izmijenila svoju ocjenu”.

26. Prema podnositelju pritužbe, argument Komisije da bi se objavom potaknuli daljnji zahtjevi za informacije i time preusmjerili resursi iz Komisijine primjene Uredbe o uvjetovanosti „protivi se ne samo slovu, već posebno duhu Uredbe o pristupu dokumentima”. 

27. Naposljetku, podnositelj pritužbe naveo je da mađarska tijela imaju pristup redigiranim dijelovima zatraženih dokumenata i da stoga već mogu prikriti probleme ili ponašanja ako to žele. Podnositelj pritužbe smatra da se taj Komisijin argument odnosi na opću učinkovitost Uredbe o uvjetovanosti, a ne na donošenje sporne odluke. Tvrdili su da „čak i ako taj rizik postoji u stvarnosti, odgovarajući odgovor Komisije nije tajnost informacija, nego jačanje njezinih istražnih kapaciteta ili možda predlaganje izmjena Uredbe o uvjetovanosti kako bi se osiguralo da nijedan akter ne može nanijeti financijsku štetu EU-u zaobilaženjem pravila”.

O ocjeni postojanja prevladavajućeg javnog interesa

28. Komisija je tvrdila da nije mogla utvrditi prevladavajući javni interes za otkrivanje i da podnositelj pritužbe nije naveo takav interes u svojem zahtjevu za javni pristup.

29. Podnositelj pritužbe nije iznio argumente o mogućem postojanju prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje u svojoj pritužbi Ombudsmanu.

30. Na sastanku s istražnim timom Europskog ombudsmana predstavnici Komisije spomenuli su potrebu za zaštitom povjerenja dotične države članice. Osim toga, naveli su da bi otkrivanje redigiranih informacija moglo utjecati na financijska tržišta i interese svih poreznih obveznika. Konkretno, „ako bi Komisija objavila potencijalne probleme u postupanju države članice, to bi moglo imati ozbiljne financijske posljedice za državu članicu (npr. niži kreditni rejting), bez obzira na to jesu li ti problemi uključeni u prijedlog provedbene odluke Vijeća na temelju Uredbe o uvjetovanosti”.

31. Podnositelj pritužbe u svojim je primjedbama na izvješće sa sastanka tvrdio da postoji prevladavajući javni interes za potpuno otkrivanje dokumenata. Konkretnije, s obzirom na to da Komisija prvi put primjenjuje Uredbu o uvjetovanosti, otvorenost njezinih mjera bila bi „potrebna kako bi se osigurala predvidljivost, povjerenje i pravna sigurnost”.[21] Javni interes bio bi još hitniji s obzirom na to da bi se dio sredstava mogao trajno uskratiti Mađarskoj nakon dvije godine.[22] Podnositelj pritužbe smatra da se prevladavajući javni interes ne može poništiti upućivanjem na povjerenje između Komisije i Mađarske ili moguće financijske posljedice za Mađarsku.

Procjena Europskog ombudsmana

O primjeni izuzeća za zaštitu sudskih postupaka (članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe 1049/2001)

32. U skladu s Uredbom o uvjetovanosti Komisija može od države članice zatražiti da dostavi informacije koje su joj potrebne [23] kako bi procijenila jesu li ispunjeni uvjeti za primjenu Uredbe. Prije donošenja prijedloga Komisija predmetnoj državi članici mora poslati pisanu obavijest „u kojoj se navode činjenični elementi i posebni razlozi na kojima je temeljila svoje nalaze”[24] te bi toj državi članici trebala dati priliku da se očituje [25]. Dokumenti kojima je podnositelj pritužbe zatražio pristup – „zahtjev za informacije”, „pisana obavijest” i „pismo namjere” – odgovaraju tim formalnim postupovnim koracima na temelju Uredbe o uvjetovanosti te stoga nisu sastavljeni posebno za potrebe sudskog postupka.  

33. U skladu sa sudskom praksom EU-a [26], iznimka u sudskom postupku može se primijeniti na dokumente koji nisu sastavljeni u kontekstu određenog sudskog postupka, ali predstavljaju relevantnu vezu s takvim postupkom koji je u tijeku ako bi njihovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo integritet sudskog postupka i načelo jednakosti oružja. Točnije, Sud EU-a naveo je da bi se to moglo dogoditi „ako bi stranke imale povlašteni pristup internim informacijama koje pripadaju drugoj stranci i koje su usko povezane s pravnim aspektima [...] postupaka koji su u tijeku”[27].

34. Prema Komisijinu mišljenju, informacije u zatraženim dokumentima obuhvaćenima tom iznimkom odgovaraju Komisijinoj procjeni trustova od javnog interesa poslanoj Mađarskoj i odgovorima Mađarske na pitanja Komisije. Ombudsmanica stoga smatra da postoji relevantna veza sa sudskim postupcima koje pokreću sveučilišta/visokoobrazovne ustanove koje održavaju mađarske zaklade od javnog interesa.

35. Međutim, kako bi se mogla pozvati na iznimku u sudskom postupku, Komisija mora dokazati i da bi integritet sudskog postupka i načelo jednakosti oružja bili ugroženi. Komisija je u tom pogledu tvrdila da bi otkrivanje informacija koje su redigirane u tim dokumentima onemogućilo Komisiji da se brani u relevantnim sudskim postupcima otkrivanjem razvoja njezina rasuđivanja. Osim toga, otkrivanjem informacija podnositelji zahtjeva u tim bi se predmetima izjednačili s državom članicom kojoj su prikrivene informacije upućene te bi se stoga našli u povoljnijem položaju za sudski postupak.

36. Iako Ombudsman priznaje da bi se otkrivanjem redigiranih informacija podnositeljima zahtjeva u sudskom postupku omogućio pristup dodatnim informacijama, nije jasno kako bi se onemogućila jednakost oružja i spokoj sudskog postupka. Naime, zahtjev dokazivanja stvarne i konkretne štete za sudski postupak nije ispunjen zbog toga što bi tužitelje u ovom postupku izjednačio s državom članicom.

37. Činjenica da su zatraženi dokumenti razmijenjeni s mađarskim tijelima službenim kanalima i u skladu s Uredbom o uvjetovanosti znači da nisu „isključivo interni dokumenti”[28]. Osim toga, Komisija nije tvrdila da bi je otkrivanje obvezalo da se brani od interno različitih stajališta [29] koja bi narušila ključnu ravnotežu između stranaka u sporu.

38. Pregledom dokumenata koji je proveo istražni tim Ombudsmana otkriveno je da su neke od redigiranih informacija generičke i/ili činjenične prirode. Ni redigirani odlomci ne sadržavaju različita stajališta o pravnom pitanju koje se osporava pred Općim sudom. Ombudsmanica napominje da je Sud EU-a utvrdio da se otkrivanje dokumenata koji su povezani sa sudskim postupcima koji su u tijeku, ali koji „sadržavaju elemente koji čine činjeničnu osnovu za izvršavanje ovlasti Komisije [...], može pokazati potrebnim za postizanje ciljeva”[30] Uredbe 1049/2001.

39. Ombudsman stoga općenito nije uvjeren da bi otkrivanje svih informacija koje su redigirane na temelju članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe 1049/2001 ugrozilo integritet sudskog postupka i načelo jednakosti oružja.  

40. Ombudsmanica također napominje da je, ubrzo nakon odgovora Komisije na zahtjev podnositelja pritužbe za pristup, Opći sud EU-a odbio [31] tužbe tužiteljâ u dijelu u kojem su bile usmjerene protiv Komisije. Komisija stoga više nije tuženik u ovom sudskom postupku. Ombudsmanica smatra da bi Komisija pri odgovaranju na ovaj prijedlog rješenja trebala uzeti u obzir tu promjenu okolnosti.

O primjeni izuzeća za zaštitu postupka odlučivanja institucije (članak 4. stavak 3. Uredbe 1049/2001)

41. Preostala redigiranja u zatraženim dokumentima odnose se na javnu nabavu, rizike od sukoba interesa, suradnju s tijelom EU-a za borbu protiv prijevara OLAF, istrage i kazneni progon u području borbe protiv korupcije te neovisnost pravosuđa. Kako bi odbila javni pristup tim informacijama, Komisija se pozvala na potrebu da zaštiti svoj tekući postupak donošenja odluka u skladu s člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe 1049/2001. Točnije, Komisija je tvrdila da su neke informacije i dalje relevantne za cijelo programsko razdoblje VFO-a i da relevantni postupak u skladu s Uredbom o uvjetovanosti još nije zaključen.

42. U skladu sa sudskom praksom EU-a [32], u članku 4. stavku 3. razlikuje se postupak odlučivanja koji je zaključen i ostaje otvoren. Stoga, u skladu s prvim podstavkom te odredbe, „svaki dokument koji je institucija sastavila za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem institucija nije donijela odluku, obuhvaćen je područjem primjene iznimke za zaštitu postupka odlučivanja”. Drugim podstavkom te odredbe predviđa se da „nakon donošenja odluke sporno izuzeće obuhvaća samo dokumente koji sadržavaju mišljenja za internu uporabu u okviru rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar dotične institucije”.

43. Ombudsmanica se ne može složiti sa stajalištem Komisije i smatra da bi se predmetni postupak donošenja odluka trebao smatrati zaključenim. Jasno je da se zatraženi dokumenti odnose na Komisijin Prijedlog provedbene odluke Vijeća na temelju Uredbe o uvjetovanosti. Komisija je dovršila svoj prijedlog u rujnu 2022., a relevantna provedbena odluka Vijeća donesena je u prosincu 2022. (godinu dana prije zahtjeva podnositelja pritužbe za pristup). Činjenica da Komisija mora nastaviti s praćenjem postojećih mjera i da bi mogla ponovno pokrenuti postupak za pitanja koja još nisu obuhvaćena ne znači da je postupak donošenja odluka u vezi s njezinim prijedlogom (a time i sa zatraženim dokumentima) u tijeku ^[33]. Kao što je Sud EU-a nedavno presudio, „sve dok još nije definiran konkretan predmet odluke koju treba donijeti u budućnosti, svaki rizik od ugrožavanja postupka odlučivanja usmjerenog na donošenje te odluke [...] po definiciji je hipotetski”.[34]

44. Kad je riječ o argumentu Komisije da se pristup nekim redigiranim informacijama ne može odobriti tijekom trajanja VFO-a, Ombudsmanica smatra da bi bilo nerazmjerno isključiti javni nadzor do 2027. samo zato što su neke informacije relevantne za cijelo programsko razdoblje VFO-a. Naime, Komisija mora konkretnim dokazima dokazati da bi pristup mogao konkretno i učinkovito nanijeti ozbiljnu štetu postupku odlučivanja na razumno predvidljiv i nehipotetski način [35].

45. Ombudsman stoga nije uvjeren u Komisijine argumente o riziku za njezin postupak odlučivanja. Kao prvo, Ombudsman naglašava da se načelo lojalne suradnje ne odnosi samo na Komisiju. Države članice također su dužne lojalno surađivati s institucijama EU-a.[36] Stoga, ako Mađarska želi ukidanje mjera na temelju Uredbe o uvjetovanosti, mora Komisiji dostaviti informacije koje su joj potrebne. U skladu s tim Mađarska ima i financijski poticaj za nastavak razmjene informacija s Komisijom.

46. Kao drugo, iako ciljani vanjski pritisak može predstavljati legitiman razlog za odbijanje pristupa dokumentu, stvarnost takvog vanjskog pritiska mora se sa sigurnošću utvrditi i mora se dokazati da je postojala razumno predvidljiva opasnost od znatnog utjecaja tog vanjskog pritiska na postupak [37]. U tom je pogledu Ombudsman više puta presudio [38] da upućivanje na opći rizik od „vanjskog pritiska” ne može samo po sebi opravdati neotkrivanje. Iako je Komisija u tom pogledu dostavila neka dodatna povjerljiva objašnjenja, Ombudsman i dalje nije uvjeren da bi daljnje otkrivanje dovelo do takvog vanjskog pritiska da bi se time ugrozila sposobnost Komisije da primijeni režim uvjetovanosti.

47. Kad je riječ o zabrinutosti Komisije da bi otkrivanje informacija dovelo do daljnjih zahtjeva za informacije i preusmjeravanja resursa, ombudsmanica smatra da financijski interesi EU-a i vladavina prava predstavljaju područje od jasnog javnog interesa. Stoga bi Komisija trebala osigurati da postoje odgovarajući resursi za obradu takvih zahtjeva, u skladu sa samom svrhom Uredbe 1049/2001, te da su informacije o njezinu djelovanju javno dostupne.

48. Kad je riječ o pitanjima koja nisu obuhvaćena Provedbenom odlukom Vijeća iz 2022., Ombudsmanica napominje da se u prijedlogu Komisije u velikoj mjeri jasno navodi koja je zabrinutost Komisije u pogledu stanja vladavine prava u Mađarskoj. Na primjer, u prijedlogu Komisije navodi se da su „pitanja postavljena i u vezi s potencijalno povezanim pitanjima koja se odnose na neovisnost pravosuđa”[39]. Ombudsmanica stoga smatra da daljnje otkrivanje redigiranih informacija ne bi utjecalo na mogućnosti Komisije da opravda način na koji se koristi svojim alatima za zaštitu financijskih interesa EU-a i vladavine prava.

49. Treće, Ombudsmanica priznaje zabrinutost Komisije da bi pristup nekim redigiranim informacijama mogao dovesti do mogućnosti da ciljani akteri promijene svoje ponašanje. Međutim, čini se da se ta zabrinutost odnosi samo na vrlo ograničen broj redigiranja i ne može se tumačiti tako široko da obuhvati sve elemente koji bi pokazali Komisijinu „strategiju” za primjenu Uredbe o uvjetovanosti. Kad je riječ o tim ograničenim redigacijama, Ombudsman smatra da Komisija nije dovoljno potkrijepila kako su one obuhvaćene člankom 4. stavkom 3. Uredbe 1049/2001 ili drugim relevantnim iznimkama. 

50. S obzirom na prethodno navedenu ocjenu Ombudsman predlaže Komisiji da preispita svoju primjenu izuzeća iz članka 4. stavaka 2. i 3. Uredbe 1049/2001 kako bi se omogućio širi pristup predmetnim dokumentima, uzimajući u obzir i rješenja Općeg suda o dopuštenosti tužbi protiv Komisije. Ako Komisija i dalje odbija odobriti potpuni pristup zatraženim dokumentima, trebala bi detaljnije objasniti zašto su sva preostala redigiranja obuhvaćena navedenim iznimkama.

O ocjeni postojanja prevladavajućeg javnog interesa

51. Kako je prethodno navedeno u točkama 39. i 50., Ombudsman nije uvjeren da je većina redigiranja obuhvaćena navedenim iznimkama. Međutim, razmatranje postojanja prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje i dalje je relevantno u pogledu preostalih redigiranja.

52. S obzirom na kašnjenje u donošenju odgovora Komisije, podnositelj pritužbe nije bio svjestan da će se Komisija osloniti na iznimke povezane sa zaštitom sudskih postupaka i donošenjem odluka kako bi opravdala svoje odbijanje otkrivanja koje se može primijeniti samo u okolnostima u kojima ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje. Stoga podnositelj pritužbe u svojem ponovnom zahtjevu nije imao priliku iznijeti argumente o postojanju prevladavajućeg javnog interesa za objavu. Ombudsman stoga poziva Komisiju da se uključi u argumente podnositelja pritužbe o postojanju javnog interesa za otkrivanje i da uspostavi ravnotežu između svih suprotstavljenih interesa kako bi se utvrdilo postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje.

Prijedlog rješenja

Na temelju navedenih nalaza ombudsmanica predlaže da Europska komisija:

1) preispitati primjenu izuzeća iz članka 4. stavka 2. i članka 4. stavka 3. Uredbe 1049/2001 kako bi se omogućio širi pristup predmetnim dokumentima, također s obzirom na rješenja Općeg suda o dopuštenosti tužbi protiv Komisije.

2) detaljnije objasniti zašto su sva preostala redigiranja obuhvaćena navedenim iznimkama.

3) surađivati s argumentima podnositelja pritužbe o postojanju javnog interesa za otkrivanje i odvagnuti sve suprotstavljene interese kako bi se utvrdilo postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje.

Europska komisija poziva se da do 13. svibnja 2025. obavijesti Europskog ombudsmana o svim mjerama koje je poduzela u vezi s navedenim prijedlogom rješenja.

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 13. veljače 2025.

 

[1] Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Članak 2. Ugovora o Europskoj uniji.

[3] Uredba 2020/2092 od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[4] Za više informacija vidjeti: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law-conditionality-regulation_en.

[5] Prijedlog provedbene odluke Vijeća o mjerama za zaštitu proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava u Mađarskoj od 18. rujna 2022., dostupan na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485.

[6] Provedbena odluka Vijeća 2022/2506 od 15. prosinca 2022. o mjerama za zaštitu proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava u Mađarskoj, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[7] Za više informacija vidjeti: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/Rule-of-law-conditionality-mechanism/.  

[8] Odluka Komisije od 13. prosinca 2023. o ponovnoj procjeni, na inicijativu Komisije, ispunjavanja uvjeta iz članka 4. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 nakon Provedbene odluke Vijeća (EU) 2022/2506 od 15. prosinca 2022. u pogledu Mađarske, dostupna na: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en; Odluka Komisije od 16. prosinca 2024. u skladu s člankom 7. stavkom 2. Uredbe 2020/2092 od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije, u vezi s pisanom obavijesti Mađarske u pogledu članka 2. stavka 2. Provedbene odluke Vijeća (EU) 2022/2506 od 15. prosinca 2022., dostupna na: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Sve dok Mađarska ne riješi sva pitanja povezana s vladavinom prava u okviru režima uvjetovanosti, ne može zatražiti isplate ni u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost.

[9] Članak 2. stavak 2. Provedbene odluke Vijeća 2022/2506.

[10] Razmatranje (11) Provedbene odluke Vijeća 2022/2506.

[11] Predmet T-115/23, aplikacija dostupna na https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176582; Predmet T-132/23, zahtjev dostupan na https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176615; Predmet T-133/23, zahtjev dostupan na https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&docid=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; predmet T‑138/23, aplikacija dostupna na https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176662; predmet T‑139/23, aplikacija dostupna na https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13461926; Predmet T‑140/23, aplikacija dostupna na https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176698. 

[12] Tužitelji u predmetima T-132/23, T-133/23, T‑139/23 i T‑140/23.

[13] Uredba 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe 1049/2001.

[15] Članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe 1049/2001.

[16] Dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Upućujući na presudu od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija , T‑18/15: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15 i presuda od 28. rujna 2022., Leino-Sandberg protiv Parlamenta, T‑421/17 RENV: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-421/17%20RENV.

[19] U tom pogledu predstavnici Komisije uputili su na izvješće Europskog revizorskog suda u kojem se navode ograničeni ljudski resursi dostupni za primjenu Uredbe o uvjetovanosti (vidjeti: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[20] Na primjer, Prilog II. „pisanoj obavijesti”.

[21] U tom pogledu podnositelj pritužbe uputio je na drugu preporuku iz relevantnog izvješća Europskog revizorskog suda koju je Komisija spomenula tijekom sastanka s istražnim timom Europskog ombudsmana (vidjeti: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[22] Komisija je u međuvremenu odlučila zadržati sve mjere na temelju Uredbe o uvjetovanosti. Vidjeti: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6465.

[23] Članak 6. stavak 4. Uredbe 2020/2092.

[24] Članak 6. stavak 1. Uredbe 2020/2092.

[25] Članak 6. stavak 7. Uredbe 2020/2092.

[26] Presuda od 24. siječnja 2024., Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas) protiv Komisije, T-602/22, točka 58.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Presuda od 6. veljače 2020., Compañía de Tranvías de la Coruña, SA protiv Komisije, T‑485/18, točka 42.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[27] ibid.

[28] Presuda od 26. srpnja 2023., Troy Chemical Company/Komisija, T‑662/21, točka 65.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[29] Philip Morris protiv Komisije, T‑18/15, točka 73.; Leino-Sandberg protiv Parlamenta, točka 51.

[30] Presuda od 15. rujna 2016., Philip Morris protiv Komisije, T-796/14, točka 97.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[31] Za T-132/23 vidjeti: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284519&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463181; za T-133/23 vidjeti: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=req&pageIndex=1&docid=284520&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=13463406; za T‑139/23 vidjeti: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284522&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463727;  i za T‑140/23 vidjeti: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284523&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13464049. 

[32] Presuda od 21. srpnja 2011., Švedska protiv MyTravel i Komisije, C-506/08 P, točka 78.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08.

[33] Presuda od 14. rujna 2022., Pollinis France protiv Komisije, spojeni predmeti T-371/20 i T-554/20, točke od 55. do 60.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, kako je potvrđeno u presudi od 16. siječnja 2025., Komisija protiv Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[34] Komisija protiv Pollinis France, točka 74.

[35] Presuda Općeg suda od 7. lipnja 2011., Toland protiv Parlamenta, T-471/08, točke 71. i 78.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[36] Članak 4. stavak 3. UEU-a. Vidjeti i: Pollinis France protiv Komisije, točka 113.  

[37] Presuda od 9. rujna 2014., MasterCard i dr. protiv Komisije, T-516/11, točka 71.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-516/11&language=EN; Presuda od 20. rujna 2016., PAN Europe protiv Komisije, T-51/15, točke od 30. do 33.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN. 

[38] Vidjeti, na primjer, Odluku o načinu na koji Europski parlament, Vijeće Europske unije i Europska komisija obrađuju zahtjeve za javni pristup zakonodavnim dokumentima (OI/4/2023/MIK), točke 47.–49., dostupnu na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680. Vidjeti i Odluku o načinu na koji Europska investicijska banka objavljuje okolišne i socijalne informacije o projektima prije donošenja odluka o financiranju (2252/2022/OAM), točku 26., dostupnu na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093; Odluka o načinu na koji je Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) postupila sa zahtjevom za javni pristup dokumentima koji se odnose na praćenje društvenih medija u vezi s migracijskim rutama (344/2023/PVV), točka 22.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720. 

[39] Točka 5. obrazloženja.