Izrađeno u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana ^[1]

Građani EU-a imaju pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije na temelju ugovora. Građani ne mogu na odgovarajući način ostvariti to pravo osim ako je zakonodavni postupak EU-a dovoljno otvoren kako bi se građanima omogućilo sudjelovanje i pozivanje njihovih izabranih predstavnika na odgovornost.

Povećana odgovornost u pogledu stajališta nacionalnih vlada o zakonodavstvu EU-a mogla bi smanjiti kulturu „okrivljavanja Bruxellesa” za odluke koje su u konačnici dogovorile same nacionalne vlade.

U prošlosti je ta pojava „okrivljenog Bruxellesa”, koja pogrešno prikazuje stvarnost dogovora o zakonodavstvu EU-a, izazvala zabrinutost u pogledu demokratskog legitimiteta Unije. To pak pomaže u promicanju euroskepticizma i osjećaja protiv EU-a.

Pravodobno i pristupačno objavljivanje stajališta država članica može pomoći u smanjenju otuđenja građana od institucija EU-a. Također može pomoći pojasniti da odluke o zakonodavstvu koje se donose na razini EU-a u konačnici donose izabrani predstavnici, a ne takozvani „bezlični birokrati”.

Građani bi trebali biti ovlašteni ostvarivati svoje pravo na sudjelovanje u demokratskom procesu i nastojati utjecati na odluke o novom zakonodavstvu. U vrijeme izbora, bilo za nacionalni parlament ili za Europski parlament, građani će također imati priliku pozvati svoje izabrane predstavnike na odgovornost. To je namjera predstavničke demokracije.

Ombudsmanica je pokrenula istragu u ožujku 2017., postavila posebna pitanja Vijeću, pokrenula javno savjetovanje, pregledala predmete Vijeća i danas daje preporuke o tome kako poboljšati transparentnost zakonodavnog postupka Vijeća.

Utvrdila je da trenutačna praksa Vijeća predstavlja nepravilnosti u postupanju.

Osnovne informacije

1. Vijeće Europske unije („Vijeće”) zajedno s Europskim parlamentom donosi zakone EU-a. Oni su ravnopravni zakonodavci u skladu s Ugovorima EU-a (za redovni zakonodavni postupak). Prije nego što nacionalni ministri koji se sastaju u Vijeću postignu formalno stajalište o nacrtu zakona, pripremne rasprave održavaju se na razini veleposlanika, u Odboru stalnih predstavnika Vijeća („Coreper”)^[2] i u više od 150 pripremnih tijela Vijeća kojima prisustvuju nacionalni državni službenici ^[3]. Ta pripremna tijela mogu imati odlučujući utjecaj na tekst koji su ministri u Vijeću konačno odobrili. Rasprave u svim tim pripremnim tijelima stoga su ključan dio zakonodavnog postupka EU-a.

Vijeće nacionalnih ministara

 ↑

COREPER nacionalnih veleposlanika

  ↑

Radne skupine nacionalnih državnih službenika

2. U skladu s Ugovorima EU-a svaki građanin ima pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije, a odluke EU-a moraju se donositi na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima [4]. Ugovorima se izričito zahtijeva da se Vijeće sastaje javno „pri razmatranju nacrta zakonodavnog akta i glasovanju o njemu ^[5].

3. Važnost zakonodavne transparentnosti temelji se i na zakonodavstvu EU-a o javnom pristupu dokumentima ^[6]. U tim se pravilima navodi da „zakonodavni dokumenti” moraju biti izravno dostupni javnosti.

4. Svjestan zabrinutosti zbog uočenog nedostatka odgovornosti i posljedičnog nedostatka mogućnosti za sudjelovanje građana u zakonodavnim aktivnostima Vijeća, Ombudsmanica je odlučila istražiti to pitanje na vlastitu inicijativu putem „strateške istrage”.

Strateška istraga

5. Kao prvi korak u svojoj istrazi ombudsmanica je Vijeću postavila 14 posebnih pitanja. Vijeće je odgovorilo 26. srpnja 2017.[7]. Ombudsmanica je zatim pokrenula javno savjetovanje u kojem je pozvala građane, nacionalne parlamente, članove akademske zajednice i civilno društvo da iznesu svoja stajališta o pitanjima istaknutima u strateškoj istrazi. U svim su doprinosima izražene zabrinutosti, s različitim nijansama i naglašavanjima, u pogledu odgovornosti i transparentnosti zakonodavnih rasprava u raznim pripremnim tijelima Vijeća ^[8].

6. Ombudsmanica je zatim pregledala [9] triju predmeta Vijeća koji su dovršeni 2016. – predmete koji se odnose na donošenje Uredbe o zaštiti podataka ^[10], Odluku o rješavanju neprijavljenog rada ^[11] i Direktivu o pristupačnosti internetskih stranica i mobilnih aplikacija tijela javnog sektora ^[12] – kako bi dobila uvid u prakse Glavnog tajništva Vijeća (GTV) u izradi, optjecaju i objavljivanju dokumenata podnesenih na sastancima pripremnih tijela Vijeća.

7. U preporukama Europskog ombudsmana uzimaju se u obzir argumenti i stajališta Vijeća, rezultati inspekcije i povratne informacije iz javnog savjetovanja.

Procjena Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

8. Ta istraga u osnovi ima važne posljedice za odgovornost zakonodavnog postupka Vijeća; povezana je sa sposobnošću građana EU-a da tijekom postupka znaju kako napreduje određeni zakonodavni postupak, da znaju različite mogućnosti o kojima se raspravlja i koja stajališta promiču nacionalne vlade ili im se protive. Osiguravanje da građani EU-a budu informirani o napretku zakonodavstva nije samo nešto što treba željeti; Umjesto toga, riječ je o pravnom zahtjevu. Ta vrsta transparentnosti trebala bi se primjenjivati tijekom cijelog zakonodavnog postupka, a ne samo retroaktivno nakon zaključenja određenog zakonodavnog pitanja. To je ključno kako bi građani mogli uživati svoje pravo na sudjelovanje u demokratskom životu Unije koje se temelji na ugovorima.

9. U EU-u su Vijeće i Parlament suzakonodavci koji zajedno donose zakone. Izravno izabrani Europski parlament već ima visok stupanj transparentnosti, a time i odgovornosti, pri postupanju sa zakonodavstvom. Međutim, u usporedbi s time postoje znatni nedostaci u pogledu transparentnosti, a time i odgovornosti, zakonodavnog rada Vijeća.

Za usporedbu, tipični glavni koraci zakonodavnog postupka u Europskom parlamentu i povezani standard transparentnosti su sljedeći:

Nacrt izvješća Odbora	Objavljeno
Rasprava/rasprave odbora	Javno
Izmjene odbora	Objavljeno
Kompromisne izmjene	Objavljeno
Poimenično glasovanje u odboru	Objavljeno
Izvješće odbora	Objavljeno
Amandmani na plenarnoj sjednici	Objavljeno
Rasprava na plenarnoj sjednici	Javno
Poimenično glasovanje na plenarnoj sjednici	Objavljeno
Izvješće s plenarne sjednice	Objavljeno

10. Relevantni dokumenti u ovoj istrazi su oni podneseni pripremnim tijelima Vijeća (radnim skupinama i COREPER-u) koja se bave nacrtima zakona. Svi su ti dokumenti „zakonodavni dokumenti” u smislu u kojem se taj pojam upotrebljava u zakonodavstvu EU-a o javnom pristupu dokumentima, odnosno u Uredbi 1049/2001. U skladu s tom Uredbom „zakonodavni dokumenti” znači „dokumenti sastavljeni ili zaprimljeni tijekom postupaka za donošenje akata koji su pravno obvezujući u državama članicama ili za države članice”[13]. Uredbom 1049/2001 zahtijeva se da ti zakonodavni dokumenti budu izravno dostupni javnosti „u elektroničkom obliku ili putem registra”. Taj je zahtjev kvalificiran odredbama Uredbe 1049/2001 za određene iznimke od prava na javni pristup dokumentima [14]. Međutim, bilo koja od tih iznimaka rijetko će se primjenjivati na zakonodavne dokumente s obzirom na jasan javni interes za otkrivanje takvih dokumenata kako bi građani mogli učinkovito ostvariti svoje pravo na nadzor zakonodavnog postupka [15].

11. Trenutačna je situacija da zakonodavni dokumenti Vijeća nisu u znatnoj mjeri izravno i proaktivno dostupni javnosti dok je postupak u tijeku. Građani EU-a trenutačno uglavnom ne mogu u stvarnom vremenu biti informirani o zakonodavnim pitanjima kojima se bavi Vijeće. Pojedinačni zahtjevi za javni pristup zakonodavnim dokumentima Vijeća općenito se rješavaju u skladu s odredbama Uredbe 1049/2001. Međutim, zbog nedostataka u načinu na koji Vijeće javno registrira te dokumente, javnost općenito nije u mogućnosti u stvarnom vremenu znati koji dokumenti zapravo postoje. Građani ne mogu zatražiti javni pristup dokumentu ako ne znaju da on postoji. Ombudsmanica je svjesna da je Vijeće ostvarilo znatan napredak u poboljšanju svojih internih postupaka za upravljanje dokumentima. Međutim, važnije je pitanje predanost Vijeća osiguravanju transparentnosti, a time i odgovornosti u svojoj ulozi zakonodavca EU-a.

Dokumentiranje rada pripremnih tijela

12. Vijeće je u studenome 2016. uvelo novi informatički sustav za bilježenje i distribuciju dokumenata podnesenih na sastancima Vijeća, uključujući sastanke pripremnih tijela. Novim sustavom osigurava se da se svi dokumenti podneseni pripremnim tijelima Vijeća sada sustavno registriraju. To uključuje, na primjer, pisane primjedbe država članica koje GTV prima e-poštom i dokumente sastavljene tijekom sastanaka pripremnih tijela (one su uključene u dokumente nakon sastanka i registrirane u IT sustavu). Ombudsmanica pozdravlja uvođenje tog novog sveobuhvatnog sustava bilježenja. Prepoznaje da ona može znatno doprinijeti transparentnosti zakonodavnih rasprava.

13. Međutim, tijekom te istrage Ombudsman je utvrdio nedosljednosti u Vijeću u pogledu dokumentacije koju su izradila različita pripremna tijela. Postoje nedosljednosti u pogledu mjere u kojoj se bilježi rad pripremnih tijela, različitih praksi u pogledu načina bilježenja aktivnosti te određenih nedostataka u dokumentaciji (vidjeti Prilog 1.). Jasno je da je važno da Vijeće ima sveobuhvatan i općenito dosljedan pristup izradi dokumenata nastalih tijekom zakonodavnog rada njegovih pripremnih tijela. Takav je pristup ključan kako bi se građanima koji žele pratiti napredak određenog zakonodavnog prijedloga olakšalo praćenje tog napretka. Različite prakse, koje nisu opravdane objektivnom potrebom, mogle bi stvoriti nepotrebnu zabunu za one građane koji žele detaljno slijediti i razumjeti zakonodavni postupak.  Ombudsman stoga predlaže da Vijeće donese smjernice o vrstama dokumenata koje pripremna tijela izrađuju u kontekstu zakonodavnih postupaka i informacijama koje treba uključiti u te dokumente.

Bilježenje i objavljivanje stajališta država članica

14. Postoje različite prakse u pogledu evidentiranja stajališta država članica u dokumentima koji su sastavljeni i dostavljeni u okviru pripremnih tijela Vijeća. Pregled triju zakonodavnih predmeta pokazao je da se samo u nekim slučajevima sustavno bilježe identiteti država članica koje zauzimaju stajalište o predmetu. U drugim slučajevima nije utvrđeno da države članice podupiru određeno stajalište, već postoje nejasna upućivanja na neidentificirane „delegacije”.

15. U svojem odgovoru Ombudsmanu Vijeće je izjavilo da je Coreper o tom pitanju raspravljao u svibnju 2014. nakon što je Vijeće izgubilo važan sudski predmet [16] u vezi s objavljivanjem zabilježenih stajališta država članica. Coreper je zaključio da ne postoji pravna obveza evidentiranja i utvrđivanja stajališta pojedinačnih država članica. Coreper se složio da će se države članice utvrditi ako se to smatra „primjerenim”. Navela je da to ovisi o:

• „usklađenost s praksom u određenom predmetu i predmetu”;
• „utjecaj na učinkovitost donošenja odluka Vijeća i pregovaračku fleksibilnost država članica”;
• „posebna potreba da države članice prate razvoj pregovora”;
• „ostala razmatranja povezana sa specifičnom prirodom spisa ili predmeta, posebno njegova osjetljivog karaktera”[17].

16. Ombudsman je svjestan osjetljivosti nekih nacionalnih vlada u pogledu stajališta koja usvajaju ili ne usvajaju tijekom zakonodavnog rada Vijeća. Vlade nekih država članica možda nerado objavljuju svoja stajališta prije službenog glasovanja o određenom zakonodavnom prijedlogu ili njegova eventualnog donošenja. Tajništvo Vijeća pak može biti spriječeno u mjeri u kojoj može zakonodavne dokumente proaktivno i izravno učiniti dostupnima javnosti. Zapravo, u skladu s poslovnikom Vijeća GTV ne može proaktivno stavljati na raspolaganje dokumente koji „odražavaju pojedinačna stajališta delegacija”[18] dok su rasprave u tijeku. Osim toga, čak i nakon donošenja određenog zakonodavnog akta, država članica može zatražiti da dokumenti koji odražavaju njezino pojedinačno stajalište ne budu izravno dostupni javnosti [19].

17. Međutim, Sud je smatrao da je Vijeće pogrešno odbilo javni pristup dijelovima napomene GTV-a Radnoj skupini za informiranje koja je sadržavala prijedloge izmjena koje je podnijelo više država članica. Sud je pojasnio da je cilj pravila EU-a o pristupu dokumentima „osigurati javni pristup cjelokupnom sadržaju dokumenata Vijeća, uključujući, u ovom slučaju, identitet onih koji su iznijeli prijedloge”[20]. Ombudsmanica pozdravlja potvrdu Vijeća da se, kao posljedica presude Suda, zakonodavni dokumenti koji sadržavaju stajališta država članica sada objavljuju na zahtjev, „osim u iznimnim i propisno opravdanim slučajevima”. Ombudsmanica predlaže da Vijeće ažurira svoj poslovnik kako bi odražavao tu praksu ^[21]. Međutim, time se neće riješiti šire pitanje obveze izravne i proaktivne dostupnosti tih dokumenata tijekom zakonodavnog postupka. Naravno, ta obveza znači malo ako se stajališta država članica uopće ne bilježe na odgovarajući način.

18. Važno je napomenuti da su predstavnici država članica uključeni u zakonodavni rad zakonodavci EU-a i da bi kao takvi trebali biti odgovorni. Demokratska odgovornost zahtijeva da javnost zna koja je nacionalna vlada zauzela stajalište u postupku donošenja zakonodavstva EU-a. Bez tog „minimalnog i ključnog dokaza”[22] građani nikada neće moći nadzirati kako su postupali njihovi nacionalni predstavnici. Također je važno da nacionalni parlamenti, u okviru svoje zadaće nadziranja djelovanja vlastitih vlada, budu u mogućnosti upoznati se sa stajalištima svoje vlade.  

19. Važno je napomenuti da će za legitimnost prava EU-a i EU-a veća transparentnost u pogledu stajališta država članica vjerojatno smanjiti iskušenje da se „krivi Bruxelles” za odluke koje u konačnici donose same nacionalne vlade. U prošlosti je taj fenomen „okrivljenog Bruxellesa”, koji pogrešno prikazuje stvarnost dogovora o zakonodavstvu EU-a, potaknuo euroskeptične osjećaje i osjećaje protiv EU-a. Pravodobno objavljivanje stajališta država članica može pomoći u smanjenju otuđenja građana od institucija EU-a. Mnogi doprinosi javnom savjetovanju snažno su naglasili važnost poznavanja stajališta pojedinih država članica tijekom pregovora.

20. Neke države članice možda nerado objavljuju da su promijenile stajalište tijekom određenog zakonodavnog postupka. Međutim, spremnost na promjenu položaja i postizanje kompromisa središnji je dio demokratskog donošenja odluka. Objasniti javnosti te promjene u stajalištima i kompromise koji iz njih proizlaze vjerojatno je ključan element odgovornosti. Prema riječima Općeg suda, „[a]ko bi građani mogli ostvarivati svoja demokratska prava, moraju biti u mogućnosti detaljno pratiti postupak odlučivanja u institucijama koje sudjeluju u zakonodavnim postupcima i imati pristup svim relevantnim informacijama. Identifikacija delegacija država članica koje podnose prijedloge u fazi početnih rasprava ne može spriječiti te delegacije da te rasprave uzmu u obzir kako bi predstavile nove prijedloge ako njihovi početni prijedlozi više ne odražavaju njihova stajališta. Prijedlog je po svojoj prirodi osmišljen tako da se o njemu raspravlja, bez obzira na to je li anoniman ili ne, kako nakon te rasprave ne bi ostao nepromijenjen ako je poznat identitet njegova autora. Javno mišljenje savršeno je u stanju shvatiti da će autor prijedloga vjerojatno naknadno izmijeniti svoj sadržaj”[23].

21. S obzirom na važnost poznavanja stajališta država članica za građane, Ombudsmanica smatra da trenutačna upravna praksa Glavnog tajništva Vijeća, da se stajališta koja su države članice izrazile u raspravama u okviru pripremnih tijela ne bilježe sustavno, predstavlja nepravilnost u postupanju. Ombudsmanica preporučuje da GTV sustavno bilježi ta stajališta. Dokumenti u kojima se otkrivaju stajališta država članica trebali bi u načelu biti proaktivno i izravno pravodobno dostupni javnosti. Svako odbijanje objave imena države članice, koje bi trebalo biti rijetko, mora se temeljiti na propisno obrazloženoj primjeni iznimke navedene u članku 4. Uredbe 1049/2001 i biti u skladu sa sudskom praksom.

Dostupnost dokumenata pripremnog tijela

22. Ovdje se pojavljuju dva posebna pitanja: i) potpunost i dostupnost javnog registra dokumenata Vijeća; i ii. alat Vijeća za ograničavanje pristupa velikom broju zakonodavnih dokumenata dok je donošenje odluka u tijeku, takozvana oznaka „LIMITE”.

i. Javni registar dokumenata Vijeća

23. Postojanje javnog registra upućuje na određenu potpunost ili sveobuhvatnost njegova sadržaja te na to da će se u registru navesti sve vrste dokumenata koje Vijeće izradi. Potpun i pristupačan javni registar ključan je za transparentan trag dokumenata. Kako bi se građanima omogućilo da u potpunosti uživaju svoje pravo na pristup dokumentima, svi zakonodavni dokumenti sastavljeni u radnim skupinama i/ili proslijeđeni delegacijama trebali bi biti navedeni u njima, neovisno o njihovu formatu i o tome jesu li (potpuno, djelomično ili uopće) dostupni. Ako se ne pojavljuju u registru, postojanje tih dokumenata nevidljivo je vanjskom svijetu. Osim toga, kako bi se javnosti omogućio stvaran pristup dokumentima, oni moraju biti lako dostupni na internetskoj stranici Vijeća. Samo potpuni i dostupni javni registar javnosti daje potreban alat za dobivanje cjelovite slike rasprava koje se odvijaju u pripremnim tijelima.

24. Ombudsmanica je utvrdila da je javni registar dokumenata Vijeća nepotpun i nije vrlo prilagođen korisnicima. Na primjer, trenutačna praksa objavljivanja popisa „radnih dokumenata”, koji nemaju zaseban upis u registar, nezadovoljavajuća je jer građanima onemogućuje da na vrijeme lako saznaju da takvi dokumenti postoje. Za pronalazak posebnog dokumenta trenutačno je potrebno opsežno znanje o funkcioniranju Vijeća. Za širu javnost otežan je pristup informacijama o pregovorima u pripremnim tijelima. Više informacija o javnom registru dokumenata Vijeća nalazi se u Prilogu 2.

25. Ombudsmanica predlaže da Vijeće u svoj javni registar uvrsti sve vrste dokumenata, neovisno o njihovu formatu i o tome jesu li potpuno, djelomično ili uopće nedostupni. Kako bi se izbjeglo preopterećenje informacijama, to bi trebalo učiniti zajedno s poboljšanom dostupnošću dokumenata putem registra.

26. U tom kontekstu ombudsmanica smatra da bi se pristup znatno olakšao ako bi se pripremni dokumenti kronološki organizirali na jedinstvenoj internetskoj stranici za svaki zakonodavni prijedlog [24]. Vijeće je obavijestilo Ombudsmana da planira povećati vidljivost dokumenata i pristup dokumentima pružanjem poveznice na stranicu Ureda za publikacije „Zakonodavni postupak” i omogućiti pristup dokumentima putem kalendara sastanaka Vijeća i njegovih pripremnih tijela. Vijeće je dodalo da je trenutačno u tijeku razmatranje s ciljem daljnjeg pojednostavnjenja pristupa dokumentima u javnom registru. Ombudsmanica pozdravlja te inicijative za poboljšanje dostupnosti javnog registra i potiče Vijeće da dodatno poboljša svoju funkciju jednostavnosti korištenja i pretraživanja s obzirom na njezina opažanja.

27. Međutim, Ombudsman smatra da je vjerojatnije da će javnost pretraživati internetske stranice Vijeća kako bi pronašla sastanke određene radne skupine ili pojedinosti o određenom predloženom zakonodavstvu nego da će pretraživati sve sastanke koje Vijeće održava određenog dana. Ombudsmanica stoga potiče Vijeće da izradi posebnu i ažuriranu internetsku stranicu za svaki zakonodavni prijedlog, slijedeći primjer Zakonodavnog opservatorija Parlamenta. U tom kontekstu Ombudsman pozdravlja napredak koji su Vijeće, Europski parlament i Komisija ostvarili u uspostavi „zajedničke zakonodavne baze podataka”.

ii. Oznaka „LIMITE”

28. Vijeće ima praksu označavanja većine dokumenata koji se šalju u okviru pripremnih tijela oznakom „LIMITE”. Od primatelja dokumenata koji nose tu oznaku očekuje se da osiguraju da takvi dokumenti ostanu interni Vijeću. Vijeće takve dokumente ne čini izravno dostupnima javnosti na svojim internetskim stranicama [25].  Međutim, Ombudsmanica shvaća da označavanje dokumenta oznakom „LIMITE” ne znači nužno da će određeni dokument biti odbijen ako se pristup traži u skladu s pravom EU-a o javnom pristupu dokumentima.

29. Pravom EU-a propisano je da „zakonodavni dokumenti” moraju biti izravno dostupni javnosti [26]. Kao i Europski parlament, njegov suzakonodavac, Vijeće, trebao bi svoje zakonodavne dokumente [27] proaktivno i bez odgode staviti na raspolaganje na svojim internetskim stranicama. Samo izravnim stavljanjem tih dokumenata na raspolaganje, bez odgode, Vijeće može osigurati da poštuje odredbe Ugovora prema kojima „[s]vaki građanin ima pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije. [I to] [d]ecizije se uzimaju na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građaninu.”[28]

30. GTV je odgovoran za označivanje dokumenata „LIMITE”. Vijeće je Ombudsmanu objasnilo da GTV označava dokument kao „LIMITE” na temelju „procjene prima facie” postojanja rizika za jedan ili više interesa zaštićenih iznimkama od prava EU-a o javnom pristupu dokumentima [29].

31. Međutim, uvid Europskog ombudsmana u ta tri predmeta pokazao je da su dokumenti s međuinstitucijskim kodeksom koji su proslijeđeni između GTV-a, radnih skupina i Corepera u vezi s trima zakonodavnim aktima općenito i sustavno označeni oznakom „LIMITE”[30]. To upućuje na to da u različitim odjelima GTV-a postoji određeni automatski ili zadani odgovor označavanja zakonodavnih dokumenata na pripremnoj razini oznakom „LIMITE”. Čini se da se Poslovnikom Vijeća potiče praksa „pogreške na sigurnoj strani” i izravnog pristupa samo onim dokumentima koji „jasno nisu obuhvaćeni”[31] bilo kojom iznimkom od prava Unije o javnom pristupu dokumentima. To nedvojbeno utječe na njegov pravni zahtjev da bi trebao postojati najširi mogući javni pristup [32] zakonodavnim dokumentima [33].

32. Vijeće je obavijestilo Ombudsmana da se svako ukidanje statusa „LIMITE”, dok su zakonodavne rasprave u tijeku, općenito temelji na zahtjevima. Sustavno preispitivanje statusa dokumenata s oznakom „LIMITE” provodi se tek nakon konačnog donošenja zakonodavnog akta [34]. U složenim zakonodavnim postupcima dokumenti se stoga mogu proaktivno objavljivati tek nekoliko godina kasnije [35]. Ombudsmanica posebno napominje da je, u slučaju zahtjeva za javni pristup dokumentima koji se odnose na zakonodavne postupke koji su u tijeku 2015., a označeni su oznakom „LIMITE”, 84 % oslobođeno [36]. Kad je riječ o Uredbi o zaštiti podataka, 310 od 321 dokumenta s oznakom „LIMITE” koji se odnose na predmet postalo je u potpunosti dostupno na zahtjev dok su pregovori još bili u tijeku. To znači da velika većina zakonodavnih dokumenata nije bila obuhvaćena jednom od iznimaka od objavljivanja [37].

33. Vijeće je obavijestilo Ombudsmana da su službe GTV-a sada ohrabrene [38] da preispitaju status „LIMITE” kada on prestane biti opravdan i da „GTV trenutačno razmatra razvoj tehničkih alata kako bi izvornom odjelu olakšao objavljivanje dokumenata LIMITE-a u javnoj domeni”. Takvi tehnički alati omogućili bi odjelima GTV-a da u novom sustavu evidentiranja koji je Vijeće uvelo u studenome 2016. otklone odgovarajući okvir „LIMITE”. Trenutačno je potrebno izdati ispravak – ispravak – kako bi se ukinuo status „LIMITE”, što je dugotrajan postupak. Provedba tog sustava nalazi se u programu rada Vijeća za 2018.

34. Ombudsmanica smatra da bi ograničenja pristupa zakonodavnim dokumentima trebala biti i iznimna i vremenski ograničena na ono što je apsolutno nužno, kako je definirano u pravu EU-a o javnom pristupu dokumentima. U skladu s tim, Ombudsmanica smatra da bi zadano stajalište u pogledu zakonodavnih dokumenata Vijeća trebalo biti da ti dokumenti budu u najvećoj mogućoj mjeri izravno dostupni javnosti. Ombudsmanica smatra da trenutačna raširena i proizvoljna praksa označavanja većine pripremnih dokumenata u tekućim zakonodavnim postupcima oznakom „LIMITE” predstavlja nerazmjerno ograničenje prava građana na najširi mogući pristup zakonodavnim dokumentima. To je nepravilnost u postupanju.

35. Ombudsmanica preporučuje da Vijeće razvije jasne i javno dostupne kriterije za primjenu statusa „LIMITE”. Status „LIMITE” zapravo bi se trebao primjenjivati samo na one dokumente koji su u trenutku procjene izuzeti od otkrivanja na temelju jedne od iznimaka predviđenih pravom Unije o pristupu dokumentima. Kako bi se osigurao najširi mogući pristup, ombudsmanica preporučuje da Vijeće sustavno preispituje status dokumenata s oznakom „LIMITE” prije konačnog donošenja određenog zakonodavnog akta. To bi preispitivanje trebalo provesti prije početka neformalnih pregovora između Vijeća, Europskog parlamenta i Komisije, u takozvanim „trijalozima”, u kojima će Vijeće već postići početno stajalište (formalno ili „formalno”) o zakonodavnom prijedlogu.

36. Naposljetku, Ombudsman napominje da u skladu s vlastitim poslovnikom (članak 9. stavak 3.) i priloženim primjedbama [39] samo Vijeće, Coreper ili radne skupine mogu, i često mogu, glasovati takozvanim „indikativnim glasovanjem”; ne smatraju se „službenim” glasovanjem u smislu Ugovorâ, nemaju pravni učinak i ne objavljuju se.

Zaključak

37. Zaključci Ombudsmana su sljedeći: 1) na općoj razini, Ombudsmanica smatra da sadašnji pristup Vijeća da svoje zakonodavne dokumente učini izravno dostupnima javnosti nije u skladu s očekivanjima Vijeća u pogledu zakonodavne transparentnosti i da to predstavlja nepravilnost u postupanju; ii. na određenoj razini ombudsmanica smatra da propust Vijeća da sustavno bilježi identitete država članica koje zauzmu stajalište u zakonodavnom postupku i njegova nerazmjerna primjena statusa „LIMITE” na dokumente predstavljaju nepravilnosti u postupanju. Stoga u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana u nastavku iznosi tri odgovarajuće preporuke.

Preporuke

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman Vijeću daje sljedeće preporuke:

Vijeće bi trebalo:

1. Sustavno bilježiti identitete država članica koje izražavaju stajališta u pripremnim tijelima.

2. Razviti jasne i javno dostupne kriterije za primjenu statusa „LIMITE”, u skladu s pravom EU-a.

3. Sustavno preispitati status dokumenata s oznakom „LIMITE” u ranoj fazi, prije konačnog donošenja zakonodavnog akta, među ostalim prije neformalnih pregovora u „trijalozima”, u kojem će trenutku Vijeće postići početno stajalište o prijedlogu.

Vijeće će biti obaviješteno o tim preporukama. U skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana Vijeće šalje detaljno mišljenje do 9. svibnja 2018.

S obzirom na važnost tog pitanja za građane EU-a, Ombudsmanica ne bi pozdravila zahtjeve za produljenje tog tromjesečnog roka.

Prijedlozi za poboljšanje

Vijeće bi trebalo:

1. Provesti preispitivanje načina na koji ispunjava svoju pravnu obvezu izravnog pristupa zakonodavnim dokumentima. To bi preispitivanje trebalo završiti u roku od 12 mjeseci od datuma ove Preporuke i trebalo bi dovesti do donošenja odgovarajućih novih aranžmana u roku od dodatnih 12 mjeseci.

2. Donijeti smjernice o vrstama dokumenata koje bi pripremna tijela trebala izraditi u kontekstu zakonodavnih postupaka i informacija koje treba uključiti u te dokumente.

3. ažurirati poslovnik Vijeća kako bi se uzela u obzir trenutačna praksa u pogledu objavljivanja zakonodavnih dokumenata koji sadržavaju stajališta država članica, kako je navelo nizozemsko predsjedništvo Vijeća 2016.

4. Navedite sve vrste dokumenata u javnom registru, neovisno o njihovu formatu i o tome jesu li potpuno dostupni, djelomično dostupni ili uopće nisu dostupni.

5. Poboljšanje pristupačnosti javnog registra dokumenata i njegove funkcije pretraživanja.

6. izraditi posebnu i ažuriranu internetsku stranicu za svaki zakonodavni prijedlog, po uzoru na Zakonodavni opservatorij Europskog parlamenta.

 

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 9. veljače 2018.

 

Prilozi

Prilog 1. Dokumentiranje rada pripremnih tijela Vijeća

Prilikom pokretanja istrage ombudsmanica je napomenula da postoji određeni stupanj dosljednosti u dokumentaciji izrađenoj u kontekstu sastanaka Corepera ^[40]. Međutim, činilo se da postoje različite prakse u drugim pripremnim tijelima Vijeća, posebno u okviru radnih skupina, u pogledu dokumenata koje treba izraditi i informacija koje treba uključiti u njih.

Kad je riječ o dosljednosti dokumentacije izrađene u pripremnim tijelima, Ombudsmanica razumije da Vijeće izrađuje različite vrste dokumenata za bilježenje napretka i ishoda pregovora u pripremnim tijelima. To mogu biti „dnevni redovi”, popratni „papiri”, „izvješća”, „ishodi postupaka”, „sažeti zapisi” rasprava, „kompromisni tekstovi”, „bilješke” delegacijama itd.

Pregled triju zakonodavnih predmeta pokazao je da su se prakse izrade nacrta razlikovale ovisno o pripremnom tijelu i nadležnoj službi u GTV-u. Na primjer, iako je GTV sastavio detaljne „rezultate postupaka” za neke sastanke pripremnog tijela [41] koje je pripremilo stajalište Vijeća o nacrtu odluke o rješavanju neprijavljenog rada, takva evidencija ne postoji za sastanke drugih dvaju pripremnih tijela koja su raspravljala o Uredbi o zaštiti podataka ^[42] i Direktivi o pristupačnosti internetskih stranica i mobilnih aplikacija tijela javnog sektora [43]. Slično tome, GTV je redovito sastavljao „bilješke” s kompilacijom pisanih primjedbi država članica o nacrtu Uredbe o zaštiti podataka, ali takve „bilješke” ne postoje za druga dva zakonodavna akta. Ta su opažanja potvrđena u nekoliko doprinosa javnom savjetovanju Ombudsmana, koji su posebno izrazili zabrinutost zbog izostanka zapisnika za neka pripremna tijela.

Ombudsmanica priznaje da je potreban određeni stupanj fleksibilnosti u izradi dokumenata kako bi se uzele u obzir različite vrste pripremnih tijela i raznolikost tema o kojima se raspravlja kako bi pregovarački proces bio što učinkovitiji. Međutim, različite prakse izrade nacrta trebale bi biti opravdane samo prirodom zakonodavnog predmeta i posebnostima povezanih pripremnih rasprava. Međutim, u odgovoru Vijeća Ombudsmanu potvrđuje se da razlike u praksama među odjelima GTV-a nisu povezane samo s prirodom konkretnog predmeta; različiti pristupi proizlaze i iz različitih administrativnih praksi.[44]

Prilog 2. – Javni registar dokumenata Vijeća

GTV obično bilježi napredak i ishod rasprava u okviru pripremnih tijela u takozvanim „standardnim” dokumentima (koji se obično nazivaju „dokumenti ST”). Svi ti dokumenti imaju pojedinačni referentni broj i međuinstitucijski kod koji povezuje dokumente s određenim zakonodavnim prijedlogom. Standardni dokumenti automatski se upisuju u javni registar (iako sami dokumenti možda nisu izravno dostupni javnosti).

Vijeće je donedavno izradilo i niz drugih dokumenata [45]. Neke od tih vrsta dokumenata više nisu u upotrebi. Umjesto toga, danas se od uvođenja novog IT sustava svi dokumenti koji nisu klasificirani kao standardni dokumenti nazivaju radnim dokumentima. Radni dokumenti mogu, na primjer, sadržavati pisane primjedbe ili pitanja država članica o nacrtima zakona ili „neslužbenim dokumentima”[46] o različitim temama povezanima s određenim nacrtom zakona.

Radni dokumenti nisu automatski upisani u javni registar u trenutku sastavljanja. Umjesto toga, GTV tromjesečno i za svaku radnu skupinu objavljuje „standardni” dokument u javnom registru koji sadržava popis radnih dokumenata koje je GTV dostavio određenoj radnoj skupini tijekom relevantnog razdoblja. Radni dokumenti stoga nemaju zaseban upis u javni registar dokumenata niti nose međuinstitucijski kod koji ih povezuje s određenim zakonodavnim predmetom.

Ombudsmanica je također ispitala kako se dokumenti i informacije koji se odnose na nacrt zakonodavstva mogu pronaći u javnom registru Vijeća.

U slučaju zakonodavnih prijedloga registar može sadržavati stotine dokumenata koji se nalaze na različitim dijelovima internetske stranice. Kako bi se dobila potpuna slika sve dokumentacije koju je Vijeće stavilo na raspolaganje u vezi s jednim zakonodavnim aktom, od prijedloga Komisije do njegova donošenja od strane Vijeća, potrebno je provesti četiri različita pretraživanja u registru za pregovore u pripremnim tijelima [47] i dva pretraživanja u drugim odjeljcima internetskih stranica za rasprave na razini Vijeća [48].

Najpotpunije pretraživanje registra koje se trenutačno može provesti temelji se na međuinstitucijskom kodeksu zakonodavnog akta. Inspekcija Ombudsmana pokazala je da se u takvom pretraživanju ne prikazuju nužno određeni ključni dokumenti povezani s nacrtom zakonodavnog akta, kao što su doprinosi pravne službe Vijeća.

Trenutačni prikaz dostupne dokumentacije također otežava kronološki prikaz svih koraka pregovora. U nekoliko doprinosa javnom savjetovanju Ombudsmana navedeno je da je teško utvrditi ulogu, status i mjesto pojedinačnih dokumenata u cjelokupnom zakonodavnom postupku. Inspekcijom su otkrivene i poteškoće u utvrđivanju dokumenata u registru na temelju njihova naziva. Općenito, za pronalaženje određenog dokumenta može biti potrebno opsežno prethodno znanje o funkcioniranju Vijeća.

 

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] „Odbor stalnih predstavnika vlada država članica pri Europskoj uniji” sastoji se od stalnih predstavnika (Coreper II) ili zamjenika stalnih predstavnika (Coreper I) 28 država članica.

[3] Popis pripremnih tijela dostupan je na: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[4] Članak 1. i članak 10. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji.

[5] Članak 15. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju EU-a (UFEU).

[6] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, SL 2001., L 145, str. 43. (Uredba 1049/2001).

[7] Odgovor Vijeća dostupan je ovdje:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[8] Ombudsmanica je zaprimila 22 podneska za javno savjetovanje, koji se mogu pronaći ovdje: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[9] Izvješće o inspekcijskom pregledu dostupno je ovdje: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[10] Uredba (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka.

[11] Odluka (EU) 2016/344 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o uspostavi Europske platforme za poboljšanje suradnje u rješavanju neprijavljenog rada.

[12] Direktiva (EU) 2016/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2016. o pristupačnosti internetskih stranica i mobilnih aplikacija tijela javnog sektora.

[13] Članak 12. stavak 2. Uredbe 1049/2001.

[14] Članak 4. Uredbe 1049/2001.

[15] Prema mišljenju Suda, interesi zaštićeni člankom 4. Uredbe 1049/2001 moraju se odvagnuti u odnosu na javni interes, koji je „jasno od posebne važnosti kada Vijeće djeluje u svojem zakonodavnom svojstvu”, predmet C-280/11 P Vijeće protiv Access Info Europe [2013.] točka 33.

[16] Predmet C-280/11 P Vijeće protiv Access Info Europe [2013.].

[17] GTV, Ocjena učinka presude Suda u predmetu C-280/11 P (Vijeće protiv Access Info Europe), 8863/16, 18. svibnja 2016., str. 3.

[18] Članak 11. stavak 4. točka (b), Prilog II., Poslovnik Vijeća.

[19] Članak 11. stavak 6., Prilog II., Poslovnik Vijeća.

[20] Predmet C-280/11 P Vijeće protiv Access Info Europe [2013.] točka 40.

[21] Nizozemsko predsjedništvo Vijeća 2016. predložilo je da „Poslovnik Vijeća, posebno članak 11. Priloga II. o javnom pristupu dokumentima Vijeća, nije u potpunosti u skladu s nedavnom sudskom praksom. Iako se čini da Vijeće u praksi u potpunosti poštuje odluku o pristupu informacijama, predsjedništvo smatra da bi provedbene odredbe utvrđene u članku 11. Priloga II. Poslovniku trebalo prilagoditi nedavnoj sudskoj praksi sudova EU-a”, vidjeti GTV, Radna skupina za informiranje, 19. svibnja 2016., 9536/16, 26. svibnja 2016., str. 3.

[22] Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Cruza Villalóna u predmetu C-280/11 P Vijeće protiv Access Info Europe, točka 61.

[23] Predmet T-233/99 Access Info Europe protiv Vijeća Europske unije [2011.], točka 69. (moje isticanje).

[24] U odjeljku „Politike” na svojim internetskim stranicama Vijeće je uspostavilo posebne internetske stranice za glavne zakonodavne pakete, ali se u njima samo spominju rezultati rasprava na razini Vijeća, ponekad Corepera. Kako bi se dobio sažetak rasprava na razini pripremnog tijela, potrebno je pretražiti najnovije izvješće o napretku u javnom registru.

[25] Relevantne odredbe za postupanje s dokumentima s oznakom „LIMITE” jesu poslovnik Vijeća i interne smjernice o „rješavanju dokumenata unutar Vijeća”, dokument br. 11336/11.

[26] U skladu s pravom EU-a o pristupu dokumentima, zakonodavni dokumenti „trebali bi biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri”, vidjeti uvodnu izjavu 6. Uredbe 1049/2001.

[27] Zakonodavni dokumenti Vijeća mogu biti dnevni redovi sastanaka, popratni dokumenti, izvješća, ishodi postupaka, sažeti zapisnici rasprava, kompromisni tekstovi, bilješke itd.

[28] Članak 10. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji.

[29] Članak 4. stavci 1. do 3. Uredbe 1049/2001.

[30] Glavna iznimka su dokumenti koji moraju biti izravno dostupni u skladu s poslovnikom Vijeća, vidjeti članak 11. stavke 3. i 5., Prilog II. Poslovniku Vijeća.

[31] Vidjeti članak 11. stavak 4., Prilog II., Poslovnik Vijeća.

[32] Za načelo najšireg mogućeg javnog pristupa vidjeti zajedničke predmete C-39/05 P i C-52/05 P Švedska i Turco protiv Vijeća [2008.] ECR I-4723, točku 34. i predmet C-280/11 P Vijeće protiv Access Info Europe [2013.] točku 27.

[33] Dokument nizozemske delegacije COSAC-a o transparentnosti EU-a, „Otvaranje zatvorenih vrata: Povećanje transparentnosti EU-a za svoje građane”, koje je nizozemsko drugo vijeće Tweede Kamer podnijelo kao doprinos javnom savjetovanju Europskog ombudsmana, tvrdi da se „postupanjem Vijeća s dokumentima krši pravo EU-a i presude Suda Europske unije”.

[34] GTV, Izdavanje i objavljivanje dokumenata LIMITE, 5109/1/17 REV 1, 2017., str. 3.

[35] U slučaju Uredbe o zaštiti podataka, pet godina nakon prijedloga Komisije.

[36] https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_the_general/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[37] Kako je predviđeno člankom 4. Uredbe 1049/2001.

[38] GTV, Izdavanje i objavljivanje dokumenata LIMITE, 5109/1/17 REV 1, 2017., str. 3.

[39] Vijeće, Komentari uz Poslovnik Vijeća, 2016., str. 54., dostupno ovdje: http://www.consilium.europa.eu/media/29824/qc0415692enn.pdf

[40] Dnevni redovi Corepera objavljuju se prije sastanaka, a sažeti zapisnici obično se objavljuju ubrzo nakon sastanaka.

[41] Radna skupina za socijalna pitanja.

[42] Radna skupina za razmjenu informacija i zaštitu podataka (DAPIX).

[43] Radna skupina za telekomunikacije i informacijsko društvo.

[44] Vijeće je svojem odgovoru priložilo opće zaključke evaluacije koju je GTV proveo tijekom prve polovice 2015. u vezi s izradom dokumenata koji se odnose na zakonodavne aktivnosti Vijeća. Studija je potvrdila da se prakse izrade nacrta i format dokumenata podijeljenih delegacijama tijekom pregovora razlikuju među odjelima GTV-a.

[45] Na primjer, dokument „document de séance”(DS), dokumenti za sastanke (MD), radni dokumenti (WK) ili dokument „sans numéro”(SN), vidjeti GTV, Understanding the Council’s open datasheets, 2016., str. 14. i 16.

[46] Neslužbeni dokument odnosi se na neslužbeni dokument podnesen tijekom pregovora s ciljem postizanja dogovora o spornim pitanjima, a da se pritom nužno ne obvezuje autora (koji može biti Europska komisija, predsjedništvo Vijeća ili pojedinačne države članice).

[47] Kodom međuinstitucijskog predmeta za popis pripremnih dokumenata; naziv radne skupine/odbora za dnevne redove i moguće ishode postupaka povezanih s radnim skupinama/odborima uključenima u rasprave; do datuma u odjeljcima „Programi” i „Sažeti zapisi Corepera” za rasprave Corepera; po broju dokumenta za određene povezane dokumente koji ne nose broj međuinstitucijskog predmeta (na primjer komunikacije Komisije).

[48] U odjeljku „Sastanci” na internetskim stranicama za zapisnike Vijeća i dodatne dokumente kao što su dnevni redovi, osnovne informacije i zapisnici te u odjeljku „Press” na internetskim stranicama za internetski prijenos javnih sjednica Vijeća.