(Izrađeno u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana (1))

UPRAVLJANJE

Prema navodima podnositelja pritužbe, relevantne činjenice bile su sljedeće:

Podnositelj pritužbe direktor je „Međunarodnog instituta za urbani okoliš” (IIUE, dalje u tekstu „Institut”) sa sjedištem u Nizozemskoj i žali se na odbijanje Komisije da nadoknadi određene tajničke troškove Instituta.

Institut od 1995. provodi tajničke aktivnosti u ime Europske mreže urbanih foruma za održivi razvoj (UFSD), kojom upravlja Glavna uprava za obrazovanje i kulturu (bivša Glavna uprava X) Europske komisije. Podnositelj pritužbe bio je jedan od triju članova osnivača te mreže i organizirao je te usluge na temelju jamstava Europske komisije da će mu se nadoknaditi troškovi. Godine 1997., kada nije bilo plaćanja troškova, podnositelj pritužbe obratio se odgovornom dužnosniku Komisije, koji je dao jamstva da će plaćanje biti izvršeno. Dužnosnik je izjavio da je godišnji doprinos od 42 000 EUR koji je zatražio podnositelj pritužbe realističan i moguć.

Unatoč tim jamstvima nije primljeno nikakvo plaćanje. Kad je podnositelj pritužbe ponovio svoju zabrinutost u dopisima i na godišnjim sastancima mreže, Komisija je od podnositelja pritužbe zatražila da nastavi s radom i obećala da će se pitanje plaćanja brzo riješiti.

Zbog izostanka odgovora Glavne uprave X Komisije podnositelj pritužbe obratio se u prosincu 1998. zastupniku u Europskom parlamentu koji je u njegovo ime intervenirao postavljanjem pitanja Komisiji. Podnositelj pritužbe nije se složio s odgovorima povjerenika OREJA-e. Podnositelj pritužbe nije dobio nikakvu daljnju reakciju zbog izbora za Europski parlament i unutarnje reorganizacije Komisije.

Podnositelj pritužbe nastavio je ulagati napore 2000., ali mu je na sastanku s Glavnom upravom za obrazovanje i kulturu 21. studenoga 2000. postalo jasno da Komisija neće nadoknaditi troškove koje je Institut imao. Dopisom od 30. studenoga 2000. Komisija je obavijestila podnositelja pritužbe da neće prihvatiti naknadu troškova tajničkog rada i da je predmet zaključen.

Odgovornost za mrežu zatim je prenesena na Glavnu upravu za okoliš, a podnositelj pritužbe očekivao je da će se to pitanje konačno riješiti. U ljeto 2002. godine ta su očekivanja bila razočarana.

Podnositelj pritužbe stoga je 8. studenoga 2002. podnio ovu pritužbu Ombudsmanu u kojoj je zatražio da Komisija plati troškove koje je Institut imao zbog pružanja usluga tajništva Europskoj mreži urbanih foruma za održivi razvoj, u ukupnom iznosu od 171 789 EUR.

UKLJUČIVANJE

Mišljenje Komisije

Mreža urbanih foruma za održivi razvoj (UFSD) osnovana je 1991. pod nadzorom bivše Glavne uprave X koja povezuje osam (kasnije 19) gradova, uključujući Delft. Dio je strategije za širenje informacija europskih institucija što je moguće bliže građanima, uključujući i „Info-Points Europe” i informacijske centre za ruralna područja („Carrefours”). Kada su službe Komisije reorganizirane 1. siječnja 2000., odgovornost za informacijske mreže koje je uspostavila Glavna uprava X proslijeđena je Glavnoj upravi za obrazovanje i kulturu. Nakon daljnjih prilagodbi 1. siječnja 2001. ta je odgovornost prenesena na Glavnu upravu za medije i komunikaciju. Mreža UFSD-a zatvorena je pismom Glavne uprave za medije i komunikaciju izvornim članovima u rujnu 2001.

Komisija je navela da se, nakon što je preispitala cijeli niz dokumenata koje je dostavio podnositelj pritužbe, njezino stajalište nije razlikovalo od odgovora povjerenice OREJA na pisano pitanje E-0230/99. U završnom izvješću Glavne uprave za medije navodi se da je „u nedostatku jasnih uputa Komisije jedan od foruma, DELFT, počeo preuzimati nadzornu ulogu. Komisija je to primijetila, ali to nikad nije službeno priznato i sigurno nikad nije uključeno u projekt u cjelini. DELFT se žalio da nikad nisu bili plaćeni za tu nadzornu ulogu, ali s obzirom na to da ih Komisija nikada nije zatražila da to učine, ne mogu očekivati da će biti plaćeni.”

Podnositelj pritužbe bio je vrlo aktivan član mreže UFSD-a. Međutim, Komisija nije imala (pravnu) osnovu za angažiranje i plaćanje podnositelja pritužbe za tajnički rad. U sporazumu koji je potpisao podnositelj pritužbe utvrđena je godišnja fiksna subvencija, zadaće i uvjeti koje treba ispuniti te je broj potrebnih zaposlenika procijenjen na najmanje tri radna mjesta s punim radnim vremenom. Kad je riječ o tvrdnji podnositelja pritužbe da je rad obavljen na temelju jamstava Komisije, Komisija je primijetila da se ne čini mogućim da podnositelj pritužbe nije svjestan činjenice da Komisija uvijek rješava ugovorna pitanja u pisanom obliku pod potpisom odgovornog službenika.

U odgovoru povjerenika OREJA-e navodi se da je podnositelj pritužbe upravnom odjelu GU-a X podnio financijski prijedlog za upravljanje mrežom. Međutim, taj se prijedlog nije mogao uzeti u obzir jer aktivnosti mora poduzeti sama Komisija. Podnositelj pritužbe o tome je obaviješten usmeno, a ne u pisanom obliku, jer su se održavali česti usmeni kontakti sa svim mrežama.

Iz rekonstitucije povijesti financijske potpore Komisije podnositelju pritužbe čini se da je od 1996. do 2001. podnositelj pritužbe primio godišnju fiksnu subvenciju u iznosu od 10 000 EUR, što je bila jedina obveza koju je preuzela Komisija. Ne postoje utvrđena prava na temelju kojih bi podnositelj pritužbe mogao opravdati svoj zahtjev za 171 689 EUR, koji je prvi put podnesen 4. srpnja 1997. Ta bi potražnja u svakom slučaju bila pretjerana za koordinacijske zadatke za eksperimentalnu i malu mrežu.

Komisija je zaključila da nakon temeljitog preispitivanja spisa nije imala razloga promijeniti svoje stajalište zbog sljedećih razloga:

- posebna zadaća osiguravanja tajništva za mreže nije bila dio ugovora i ugovor nije izmijenjen;

- to je zapravo bila zadaća Komisije koja nije mogla biti delegirana i nije bila delegirana. Isto vrijedi i za mreže ruralnih informacijskih centara („Carrefours”) i „Info-Points Europe”;

- nije bilo prilike da podnositelj pritužbe pogrešno shvati stajalište koje je Komisija zauzela usmeno;

- iznos predviđen ugovorom u svakom je slučaju bio fiksno, uključivo plaćanje.

Primjedbe podnositelja pritužbe

Podnositelj pritužbe poslao je tri priloga, od kojih svaki sadržava detaljne primjedbe na stajalište Komisije. Podnositelj pritužbe sažeo je svoja očitovanja kako slijedi:

U mišljenju Komisije potvrđuje se da je IIUE s Komisijom podijelio tajništvo. Osim toga, podnositelj pritužbe osporava argument Komisije da zadaća nije (barem djelomično) delegirana. Podnositelj pritužbe ne može razumjeti kako Komisija može tumačiti da je IIUE obavljao tajnički rad na dobrovoljnoj osnovi kada se o prijedlogu za nadoknadu troškova raspravljalo sa službenicima Komisije na bilateralnim sastancima i tijekom godišnjih sastanaka mreže foruma. Podnositelj pritužbe u tu je svrhu redovito slao korespondenciju uključenim službenicima. Podnositelj pritužbe ne tvrdi da bi tajnički rad trebalo nadoknaditi na temelju postojećeg ugovora. Stoga je podnositelj pritužbe započeo pregovore s Komisijom o sklapanju zasebnog ugovora o tajničkom radu te je podnio prijedlog u kojem se detaljno navode aktivnosti i s njima povezani troškovi.

Nakon što je primio poticaje i posebne zahtjeve Komisije za nastavak rada do dovršetka ugovora, podnositelj pritužbe pristao je to učiniti. Podnositelj pritužbe stoga ne može razumjeti zašto Komisija na početku nije navela da se taj rad nije mogao nadoknaditi.

Podnositelj pritužbe stoga se snažno ne slaže sa zaključkom Komisije da „zainteresirana strana nije imala priliku pogrešno razumjeti Komisijina usmena i pisana stajališta”. Naprotiv, Komisija nije imala priliku pogrešno shvatiti stajalište podnositelja pritužbe.

Činjenica da Komisija tijekom razdoblja od nekoliko godina nije djelovala ni kako bi sklopila ugovor s podnositeljem pritužbe za njegove tajničke poslove ni kako bi ga obavijestila da je takav ugovor nemoguć, nažalost znači da je Komisija kriva za nepravilnosti u postupanju. Podnositelj pritužbe stoga nije imao razloga povući zahtjev za nadoknadu nastalih troškova.

OMBUDSMAN'S EFFORS to ACHIEVE A FRIENDLY SOLUTION

Nakon pažljivog razmatranja mišljenja i zapažanja Ombudsmanica je smatrala da bi moglo doći do nepravilnosti u postupanju Komisije. Stoga je, u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta (2), 28. studenoga 2003. pisao predsjedniku Komisije kako bi predložio prijateljsko rješenje na temelju sljedeće analize spornog pitanja između podnositelja pritužbe i Komisije:

1.1 Podnositelj pritužbe tvrdi da bi Komisija trebala nadoknaditi troškove koje je Institut imao pri osiguravanju tajništva za Europsku mrežu urbanih foruma za održivi razvoj (UFSD), u ukupnom iznosu od 171 689 EUR. Nakon što je primio poticaje i posebne zahtjeve Komisije za nastavak rada do dovršetka ugovora, podnositelj pritužbe pristao je to učiniti. Podnositelj pritužbe ne može razumjeti zašto Komisija na početku nije navela da se taj rad ne može nadoknaditi.

1.2 Komisija je primijetila da tajnički i koordinacijski zadatak nije bio dio standardnog ugovora, kojim se predviđa samo plaćanje godišnje paušalne subvencije. To je zapravo bila zadaća Komisije koja se nije mogla delegirati. Početni ugovor nije izmijenjen ni na koji način kojim bi se omogućilo plaćanje dodatnih usluga. Osim toga, podnositelj pritužbe nije imao priliku pogrešno razumjeti Komisijina usmena i pisana stajališta.

1.3 Ombudsman smatra da je opseg revizije koju može provesti u ugovornim slučajevima nužno ograničen. Ombudsman ne nastoji utvrditi je li bilo koja strana prekršila ugovor ako je predmet spora. To bi pitanje mogao učinkovito rješavati samo nadležni sud, koji bi imao mogućnost saslušati argumente stranaka u pogledu relevantnog nacionalnog prava i ocijeniti proturječne dokaze o svim spornim činjeničnim pitanjima. Ombudsman stoga smatra da je u predmetima koji se odnose na ugovorne sporove opravdano ograničiti istragu na ispitivanje je li mu institucija ili tijelo Zajednice pružilo dosljedan i razuman prikaz pravne osnove za njegovo djelovanje i zašto smatra da je njegovo stajalište o ugovornom položaju opravdano.

1.4 Na temelju pažljive analize dokumenata u spisu Ombudsman donosi sljedeće zaključke: Prvo, podnositelj pritužbe i Komisija slažu se da tajnički troškovi nisu obuhvaćeni izvornim ugovorom koji su potpisale stranke.

1.5 U dokumentu pod nazivom "Gradski forumi za održivi razvoj - Glavno tajništvo" (Besançon 1997.) podnositelj pritužbe opisuje svoju ulogu na sljedeći način: „Od početka mreže Foruma Međunarodni institut za urbani okoliš (Forum Delft) uključen je u svakodnevno upravljanje mrežom, djelujući kao neslužbena veza između Europske komisije i sadašnjih dvadeset centara. Budući da mreža postaje sve veća i da uloga tajništva postaje važnija, ali i zahtjevnija, i Europska komisija i Delftov forum žele sklopiti formalniji sporazum za taj rad tajništva (...)”.

1.6 Čini se da takav formalni sporazum s Komisijom nikada nije potpisan. Međutim, korespondencija u spisu pokazuje da je podnositelj pritužbe poduzeo korake prema potpisivanju takvog ugovora. Podnositelj pritužbe pisao je 4. srpnja 1997. g. G.-u u Glavnoj upravi X Komisije izričito tražeći sklapanje takvog formalnog sporazuma. U drugom dopisu od 7. listopada 1997. upućenom istom dužnosniku u Glavnoj upravi X podnositelj pritužbe ponovno je zatražio formalizaciju svoje koordinacijske uloge u mreži „jer tu ulogu obavljamo na neslužbenoj i neplaćenoj osnovi koja ne služi najboljim interesima Europske komisije, drugih foruma ili nas samih”.

1.7 Nadalje, čini se da je u vezi s tim pitanjem bilo različitih usmenih rasprava. U memorandumu sastavljenom 16. rujna 1998. podnositelj pritužbe primjećuje da usmena obveza GU-a X nikad nije bila dovršena ugovorom o tehničkoj pomoći s Komisijom. U memorandumu od 13. travnja 2000. podnositelj pritužbe ponovno navodi da su „dužnosnici iz Glavne uprave X iznijeli očekivanja da će funkcija tajništva (...) biti obuhvaćena posebnim ugovorom. Unatoč brojnim sastancima ugovor nikad nije finaliziran. Međutim, unatoč nepostojanju službenog dokumenta, u interesu svih strana IIUE se složio da će upravljati mrežom, koordinirati je i predstavljati kao njezino de facto tajništvo do potpisivanja službenog ugovora.”

1.8 Ombudsmanica u spisu nije pronašla dokument u kojem bi Komisija izričito odbila zahtjev podnositelja pritužbe iz dopisa od 4. srpnja i 7. listopada 1997. U svojem mišljenju od 4. travnja 2003. Komisija je navela da ugovorna pitanja uvijek rješava u pisanom obliku. Međutim, čini se da u ovom predmetu nedostaje pisani odgovor na zahtjeve podnositelja pritužbe iz srpnja i listopada 1997. Čini se da Komisija to implicitno prihvaća navodeći, kasnije u istom mišljenju, da je podnositelj pritužbe obaviješten usmeno, a ne u pisanom obliku, jer su se sa svim mrežama održavali česti usmeni kontakti.

1.9 Iz prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije reagirala na način koji bi podnositelju pritužbe od početka jasno dao do znanja da je nadoknada troškova tajništva isključena. Čini se da se nedostatak jasnog odgovora Komisije temelji na uvjerenju podnositelja pritužbe da bi Komisija mogla nadoknaditi troškove tajništva ili barem dio tih troškova.

1.10 Načelima dobre uprave zahtijeva se da Komisija pruži odgovarajuće i jasne informacije i donese odluke u razumnom roku na zahtjev javnosti (3). U ovom se slučaju čini da, nastavno na zahtjeve podnositelja pritužbe iz srpnja i listopada 1997., Komisija nije u razumnom roku obavijestila podnositelja pritužbe o svojoj odluci. Osim toga, čini se da Komisija nije na odgovarajući i nedvosmislen način obavijestila podnositelja pritužbe o svojoj odluci.

1.11 U tim okolnostima, privremeni je zaključak Ombudsmana da se Komisijino odbijanje tvrdnje podnositelja pritužbe, koje se čini utemeljeno na nejasnim informacijama koje je dostavila Komisija, čini nepravednim. To je slučaj nepravilnosti u postupanju.

Prijedlog prijateljskog rješenja

Prijateljsko rješenje koje je predložio Ombudsman sastojalo se od toga da Komisija ponovno razmotri tvrdnju podnositelja pritužbe na temelju prethodno navedenih elemenata. Takvo preispitivanje moglo bi dovesti do razumne ponude koja bi mogla biti manja od iznosa koji potražuje podnositelj pritužbe.

Odgovor Komisije

Službe Komisije ponovno su razmotrile predmet. Međutim, informacije sadržane u spisu ne pružaju osnovu za pravnu zaštitu.

Iako Komisija žali zbog izostanka pisanog odgovora na zahtjeve podnositelja pritužbe iz srpnja i listopada 1997., ne čini se mogućim da je bio doveden u zabludu. Duga suradnja s Komisijom i poznavanje uobičajenih postupaka ne bi mu omogućili da u dobroj vjeri protumači situaciju na način da su Komisija i njezine službe preuzele obveze prema njemu.

Dodatne primjedbe podnositelja pritužbe

Podnositelj pritužbe ostao je pri svojoj pritužbi i primijetio da je njegov zahtjev za pravnu zaštitu u potpunosti opravdan. Naglasio je da je Institut djelovao u dobroj vjeri. Uzimajući u obzir popratnu dokumentaciju, usmene poticaje i jamstva Komisije, nepošteno je da Komisija tvrdi da se podnositelja pritužbe ne može dovesti u zabludu. Kako bi podnositelj pritužbe mogao zaključiti suprotno ako nije primio odgovarajući ili pravodoban odgovor?

Podnositelj pritužbe nadalje primjećuje da dugom suradnjom s Komisijom zna da ne postoji „uobičajeni postupak”.

ODLUKA

1 Zahtjev Instituta za naknadu troškova tajništva

1.1 Podnositelj pritužbe direktor je "Međunarodnog instituta za urbani okoliš" (IIUE, dalje u tekstu "Institut"). Tvrdi da bi Komisija trebala nadoknaditi troškove Instituta nastale pružanjem usluga tajništva Europskoj mreži urbanih foruma za održivi razvoj (UFSD) u ukupnom iznosu od 171 689 EUR. Prema navodima podnositelja pritužbe, nakon što je primio poticaje i posebne zahtjeve Komisije za nastavak rada do dovršetka ugovora, podnositelj pritužbe pristao je to učiniti. Podnositelj pritužbe ne može razumjeti zašto Komisija na početku nije navela da se taj rad ne može nadoknaditi.

1.2 Komisija je primijetila da tajnički i koordinacijski zadatak nije bio dio standardnog ugovora, kojim se predviđa samo plaćanje godišnje paušalne subvencije. To je zapravo bila zadaća Komisije koja se nije mogla delegirati. Početni ugovor nije izmijenjen ni na koji način kojim bi se omogućilo plaćanje dodatnih usluga. Osim toga, podnositelj pritužbe nije imao priliku pogrešno razumjeti Komisijina usmena i pisana stajališta.

1.3 Nakon pažljivog razmatranja mišljenja i zapažanja, Ombudsman je utvrdio da, nastavno na zahtjeve podnositelja pritužbe iz srpnja i listopada 1997., Komisija nije obavijestila podnositelja pritužbe o svojoj odluci u razumnom roku te na odgovarajući i nedvosmislen način. 21 Privremeni zaključak Ombudsmana bio je da se Komisijino odbijanje tvrdnje podnositelja pritužbe, za koju se čini da se temelji na nejasnim informacijama koje je dostavila Komisija ,, činilo nepravednim. Ombudsmanica je Komisiji predložila prijateljsko rješenje koje se sastoji od toga da Komisija ponovno razmotri tvrdnju podnositelja pritužbe. Ombudsman je istaknuo da bi takvo preispitivanje moglo dovesti do razumne ponude koja bi mogla biti manja od iznosa koji potražuje podnositelj pritužbe.

1.4 U svojem kratkom odgovoru na prijedlog Ombudsmana za prijateljsko rješenje Komisija je izrazila žaljenje zbog izostanka pisanog odgovora na zahtjeve podnositelja pritužbe. Međutim, Komisija je navela da saznanje podnositelja pritužbe o uobičajenim postupcima ne bi mu omogućilo da u dobroj vjeri protumači situaciju na način da je Komisija preuzela obveze prema njemu. U primjedbama na odgovor Komisije podnositelj pritužbe ostao je pri svojoj pritužbi i naglasio da je Institut postupao u dobroj vjeri.

1.5 Ombudsman u odgovoru Komisije na prijedlog prijateljskog rješenja nije pronašao nikakve nove argumente koji bi ga mogli navesti na reviziju privremenog nalaza o nepravilnostima u postupanju. Naprotiv, Komisija je potvrdila nepostojanje pisanog odgovora podnositelju pritužbe. Osim toga, Komisijin argument o navodnom poznavanju Komisijinih uobičajenih postupaka od strane podnositelja pritužbe nije uvjerljiv jer se Ombudsmanov privremeni zaključak o nepravilnostima u postupanju nije temeljio na postojanju ugovorne obveze, nego na tome da Komisija nije izričito obavijestila podnositelja pritužbe, u razumnom roku te na odgovarajući i nedvosmislen način, o svojoj odluci da ne preuzme takvu obvezu.

2 Zaključak

S obzirom na navedeno, Europski ombudsman zadržava svoj privremeni zaključak o nepravilnostima u postupanju i u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana Komisiji daje sljedeći nacrt preporuke:

Nacrt preporuke

Komisija bi trebala ponovno razmotriti tvrdnju podnositelja pritužbe na temelju prethodno navedenih elemenata. Takvo preispitivanje moglo bi dovesti do razumne ponude koja bi mogla biti manja od iznosa koji potražuje podnositelj pritužbe.

Komisija i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o tom nacrtu preporuke. U skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana, Komisija šalje detaljno mišljenje do 30. lipnja 2004. Detaljno mišljenje moglo bi se sastojati od prihvaćanja odluke Europskog ombudsmana i opisa mjera poduzetih za provedbu nacrta preporuke.

Strasbourg, 31. ožujka 2004.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Odluka Europskog parlamenta 94/262 od 9. ožujka 1994. o Pravilniku i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana, SL 1994., L 113, str. 15.

(2) "U mjeri u kojoj je to moguće, Europski ombudsman traži rješenje s dotičnom institucijom ili tijelom kako bi se uklonio slučaj nepravilnosti u postupanju i udovoljilo pritužbi".

(3) Vidjeti članak 17.1. Europskog kodeksa o dobrom ponašanju zaposlenih u upravi.