sastavljeno u skladu s člankom 4. stavkom 1. Statuta Europskog ombudsmana ^[1]

Kontekst pritužbe

1. U skladu s Aktom o digitalnim uslugama [2] pružatelji „vrlo velikih internetskih platformi” i „vrlo velikih internetskih tražilica”[3] trebali bi jednom godišnje savjesno utvrditi i procijeniti sistemske rizike koji proizlaze iz njihovih usluga. Ta bi procjena trebala uključivati rizike kao što su širenje nezakonitog sadržaja i dezinformacija te negativne učinke na ostvarivanje temeljnih prava, izborne postupke ili u vezi s rodno uvjetovanim nasiljem i zaštitom maloljetnika [4].

2. Osim toga, najmanje jednom godišnje treba provesti neovisnu reviziju kako bi se ocijenila usklađenost pružatelja određenih internetskih platformi i tražilica s njihovim obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama.[5]

3. Izvješće imenovane platforme o procjeni rizika i izvješće neovisnog revizora o reviziji objavljuju se [6].

4. Ako se utvrde rizici, dotični pružatelj imenovane platforme (i/ili tražilice) mora uspostaviti mjere za ublažavanje tih rizika.

5. Europska komisija prati i provodi usklađenost vrlo velikih internetskih platformi s njihovim obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama.

6. Komisija je u travnju 2023. označila „X” (prethodno „Twitter”) kao „vrlo veliku internetsku platformu”. Stoga je pružatelj platforme u roku od četiri mjeseca morao osigurati da ispuni svoje obveze na temelju Akta o digitalnim uslugama.[7] To je uključivalo obvezu provedbe godišnje procjene rizika i izvješćivanja Komisije o njoj.

7. Komisija je 14. rujna 2023. primila izvješće o prvoj godišnjoj procjeni rizika društva X u skladu s Aktom o digitalnim uslugama.

8. Podnositelj pritužbe, novinar, Komisiji je 26. rujna 2023. podnio zahtjev [8] za javni pristup dokumentima u kojem je zatražio objavu X-ova izvješća o procjeni rizika.

9. Komisija je 8. studenoga 2023. odbila dati javni pristup, pozivajući se na potrebu zaštite komercijalnih interesa predmetne platforme.[9]

10. Podnositelj pritužbe zatim je od Komisije zatražio da preispita svoju odluku o odbijanju davanja javnog pristupa (podnio je „potvrdni zahtjev”).

11. Komisija je u prosincu 2023. na temelju svoje procjene izvješća o procjeni rizika platforme (i drugih elemenata) pokrenula službenu istragu [10] o usklađenosti platforme s obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama. Konkretno, Komisija je smatrala da platforma nije savjesno procijenila određene sistemske rizike u EU-u koji proizlaze iz oblikovanja i funkcioniranja njezinih sustava i upotrebe njezinih usluga.

12. Komisija je u lipnju 2024. donijela potvrdnu odluku o zahtjevu podnositelja pritužbe za pristup tvrdeći da se izvješće o procjeni rizika ne može objaviti. Pritom se Komisija pozvala i na potrebu zaštite istrage koja je u tijeku na temelju Akta o digitalnim uslugama, tvrdeći da se primjenjuje opća pretpostavka neotkrivanja i da su dvije iznimke za zaštitu komercijalnih interesa i za zaštitu svrhe istraga usko povezane.

13. Komisija je u srpnju 2024. objavila preliminarne nalaze o neusklađenosti u kontekstu istrage Akta o digitalnim uslugama, u kojima je utvrdila tri pritužbe.[11]

14. U rujnu 2024., nezadovoljan odbijanjem Komisije da omogući javni pristup, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu.

Istraga

15. Ombudsmanica je pokrenula istragu o odluci Komisije da odbije dati javni pristup predmetnom izvješću o procjeni rizika u skladu sa zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001 [12]).

16. Tijekom istrage ombudsmanica je primila odgovor Komisije na pritužbu. Istražni tim Ombudsmana također je pregledao predmetno izvješće o procjeni rizika.

Izneseni argumenti

17. Komisija je u svojoj potvrđujućoj odluci tvrdila da bi se objavom izvješća o procjeni rizika ugrozila svrha njezina ispitnog postupka u skladu s Aktom o digitalnim uslugama, odnosno osiguravanje pravednih tržišta neograničenog tržišnog natjecanja u digitalnom sektoru u cijelom EU-u na kojima nadzornici pristupa nude određene usluge u korist poslovnih korisnika i krajnjih korisnika.

18. Konkretnije, Komisija je navela da pružatelj predmetne platforme još nije objavio izvješće o procjeni rizika i da je platforma imala legitiman interes u tome da Komisija upotrebljava informacije koje dijeli s njom samo u svrhu koja je predviđena Aktom o digitalnim uslugama.

19. Komisija je napomenula da je njezin ispitni postupak na temelju Akta o digitalnim uslugama još uvijek u tijeku. S obzirom na to, Komisija je tvrdila da ovaj predmet „obuhvaća [vrstu] situacije” na temelju koje su sudovi Unije priznali mogućnost primjene opće pretpostavke neotkrivanja.[13]

20. Kao prvo, Komisija je tvrdila da je sporno izvješće o procjeni rizika dio kategorije sličnih dokumenata (njegov istražni spis o Aktu o digitalnim uslugama) na koje se očito primjenjuju iznimke za zaštitu svrhe istraga i komercijalnih interesa.

21. Drugo, ta kategorija dokumenata obuhvaćena je sektorskim pravnim okvirom koji sadržava posebna pravila o pristupačnosti (slična pravilima o suzbijanju monopola, državnim potporama i kontroli koncentracija). Konkretno, u ispitnim postupcima o Aktu o digitalnim uslugama odluka Komisije mora se temeljiti na složenoj procjeni činjenica prikupljenih tijekom ispitnog postupka. U tu svrhu Komisija ima istražne ovlasti slične onima u području prava tržišnog natjecanja i poduzetnici o kojima je riječ imaju slične komercijalne interese koji su zaštićeni u tim postupcima. Komisija je u tom pogledu uputila na sljedeće odredbe:

· članak 79. stavak 4. Akta o digitalnim uslugama, kojim se utvrđuje pravo „dotičnih strana” na pristup spisu Komisije, što znači da neuključene treće strane nemaju pravo na pristup, i

· članak 84. Akta o digitalnim uslugama, kojim se zahtijeva čuvanje poslovne tajne informacija dobivenih u kontekstu istrage, što znači da dotične platforme imaju legitimno pravo očekivati da se informacije koje dostavljaju Komisiji neće dalje širiti.

22. Otkrivanje, zaključila je Komisija, ugrozilo bi ta pravila o povlaštenom pristupu.[14]

23. Treće, Komisija je smatrala da bi se objavom ugrozilo pravilno funkcioniranje ispitnog postupka o Aktu o digitalnim uslugama, a time i njegov cilj, što znači da bi to dovelo do neopravdanih intervencija trećih strana.[15]

24. Četvrto, Komisija je izjavila da će vjerojatno prikupljati poslovno osjetljive informacije u kontekstu ispitnog postupka na temelju Akta o digitalnim uslugama. To može uključivati informacije povezane s unutarnjom organizacijom, funkcioniranjem, poslovnim praksama i ponašanjem platforme te aktivnostima i strategijama povezanima s potencijalnim rizicima. To je vidljivo iz činjenice da Akt o digitalnim uslugama obvezuje poduzeća da objavljuju svoja izvješća o procjeni rizika, a istodobno im omogućuje da u javnoj verziji izvješća redigiraju „povjerljive informacije”.

25. Komisija je zaključila da bi se objavom izvješća o procjeni rizika narušilo uzajamno povjerenje između Komisije i predmetnih imenovanih platformi te potencijalnih doušnika jer bi te strane postale nesklone suradnji. Naposljetku, taj gubitak povjerenja ugrozio bi sposobnost Komisije da učinkovito provodi Akt o digitalnim uslugama. Stoga su dvije iznimke u pogledu zaštite komercijalnih interesa i svrhe istraga u ovom slučaju usko povezane.

26. Naposljetku, Komisija je zauzela stajalište da ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje i da se javni interes bolje ostvaruje tako da se osigura da se u potpunosti zaključi njezin ispitni postupak o Aktu o digitalnim uslugama.

27. Podnositelj pritužbe smatrao je da Komisijina primjena opće pretpostavke nije potkrijepljena i da je u suprotnosti s načelima otvorenosti i transparentnosti. Tvrdio je da postoji temeljna razlika između vrste informacija prikupljenih u slučajevima tržišnog natjecanja i istragama u okviru Akta o digitalnim uslugama te da jedinstvena priroda istraga Akta o digitalnim uslugama, koje se odnose na javnu sigurnost, demokratsko sudjelovanje i ostvarivanje temeljnih prava, zahtijeva povećanu razinu transparentnosti i javnog nadzora.

28. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da činjenica da je Komisija pokrenula istragu pojačava potrebu za transparentnošću jer neotkrivanje sprečava javnost da donosi informirane presude o sigurnosti upotrebe usluga platforme.

29. Općenito, podnositelj pritužbe naveo je da se čini da Komisija primjenjuje opću pretpostavku i u slučajevima u kojima nije pokrenula službenu istragu o Aktu o digitalnim uslugama, upućujući na druga dva slična zahtjeva za javni pristup dokumentima koje je Komisija odbila.

30. Podnositelj pritužbe zaključio je da bi primjena opće pretpostavke značila „da bi gotovo svaka interakcija koju je Komisija imala s najvećim tehnološkim društvima tijekom proteklih godina mogla nestati iza vela neotkrivanja”. Time bi se otežao rad novinara, među ostalim u njihovoj ulozi „društvenih nadzornika”, kako je priznao Europski sud za ljudska prava.

31. Kad je riječ o potrebi zaštite komercijalnih interesa predmetne platforme, podnositelj pritužbe smatrao je da argumenti Komisije nisu dovoljno precizni. Također je tvrdio da se pravilima o objavi izvješća o procjeni rizika ne utvrđuje bezuvjetna povjerljivost informacija koje poduzetnici dijele s Komisijom na temelju Akta o digitalnim uslugama.

32. Naposljetku, podnositelj pritužbe tvrdio je da postoji prevladavajući javni interes za objavu jer bi se time pomoglo javnosti da se snađe u rizicima povezanima s upotrebom usluga predmetne platforme. U tom je pogledu napomenuo da su javne institucije diljem Europe razmatrale prestanak upotrebe usluga platforme zbog zabrinutosti u pogledu dezinformiranja te da su neke to učinile. Otkrivanje bi, kako je rekao, također pomoglo javnim tijelima da odluče je li platforma prikladno mjesto za javne objave.

33. Kad je odgovorila na pritužbu u listopadu 2024., Komisija je dostavila ažurirane informacije o trenutačnom stanju istrage Akta o digitalnim uslugama. Navela je da je više puta razmijenila mišljenja s pružateljem dotične platforme i da je donijela preliminarne zaključke. Međutim, ti preliminarni nalazi odnosili su se samo na neke od utvrđenih problema, tako da je ispitni postupak o Aktu o digitalnim uslugama još bio u potpunosti u tijeku.

34. Komisija je obavijestila Ombudsmana i da je izvješće o neovisnoj reviziji doneseno u kolovozu 2024. i da će platforma morati objaviti svoje izvješće o procjeni rizika do 27. studenoga 2024. Komisija je smatrala da bi otkrivanje izvješća platforme o procjeni rizika na temelju Uredbe 1049/2001 prije isteka tog roka ugrozilo komercijalne interese platforme.

Preliminarna stajališta Europskog ombudsmana

35. Ombudsmanica je 15. studenoga 2024. Komisiji dostavila svoje preliminarno stajalište [16] da je nerazumno primijeniti opću pretpostavku neotkrivanja na izvješće o procjeni rizika u skladu s Aktom o digitalnim uslugama na temelju potrebe za zaštitom svrhe istrage usklađenosti platforme s Aktom o digitalnim uslugama i potrebe za zaštitom komercijalnih interesa.

36. Konkretno, Ombudsman je smatrao da pravila koja se primjenjuju na izvješća o procjeni rizika znatno odstupaju od okolnosti u kojima su sudovi Unije utvrdili mogućnost primjene opće pretpostavke. Konkretno, Aktom o digitalnim uslugama ne predviđaju se pravila o povlaštenom pristupu izvješćima o procjeni rizika, već se od platformi zahtijeva da objavljuju ta izvješća, neovisno o tome je li Komisija u tijeku istragu Akta o digitalnim uslugama.

37. Osim toga, Ombudsmanica je smatrala da, iako Akt o digitalnim uslugama doista dopušta [17] uskraćivanje određenih informacija kada platforma objavljuje svoje izvješće o procjeni rizika, nerazumno je na temelju te odredbe i s obzirom na obvezu objavljivanja izvješća zaključiti da izvješća o procjeni rizika sadržavaju osjetljive poslovne informacije u cijelom .

38. Ombudsmanica je od Komisije zatražila i da odgovori na niz pitanja koja postavlja pravni okvir Akta o digitalnim uslugama.

39. Dana 27. studenoga 2024., odnosno na dan isteka propisanog roka, predmetna platforma objavila je redigiranu verziju spornog izvješća o procjeni rizika. [18]

40. Podnositelj pritužbe iznio je primjedbu na objavu izvješća o procjeni rizika smatrajući da su „ključni dijelovi” izvješća redigirani.

41. Komisija je u ožujku 2025. odgovorila [19] na preliminarna stajališta Ombudsmana i ponovila svoje stajalište da je predmetno izvješće o procjeni rizika dio njezina istražnog spisa Akta o digitalnim uslugama te da se stoga primjenjuje opća pretpostavka neotkrivanja na temelju potrebe za zaštitom komercijalnih interesa dotične platforme i svrhe istrage Akta o digitalnim uslugama koja je u tijeku.

42. Osim toga, Komisija je navela da Akt o digitalnim uslugama i Uredba 1049/2001 imaju dosljedne ciljeve. Točnije, Akt o digitalnim uslugama sadržava nekoliko odredbi o transparentnosti koje su ključne za omogućivanje povećanog javnog nadzora i odgovornosti, što je pak ključno za širi cilj Akta o digitalnim uslugama, a to je osiguravanje sigurnog, predvidljivog i pouzdanog internetskog okruženja u kojem su temeljna prava zaštićena. U tom je kontekstu Komisija navela da su objava izvješća o procjeni rizika i izvješća o reviziji ključni za razumijevanje načina na koji pružatelji vrlo velikih internetskih platformi utvrđuju, analiziraju i ublažavaju sistemske rizike koji proizlaze iz njihovih usluga.

43. Iako priznaje „istaknuti javni interes” koji odredbe Akta o digitalnim uslugama odražavaju, Komisija je napomenula da se tim pravilima štite i određene informacije koje imenovane platforme mogu ispustiti iz javne verzije svojih izvješća o procjeni rizika. To pokazuje da izvješća o procjeni rizika mogu sadržavati poslovno osjetljive informacije.

44. Komisija je tvrdila i da se povjerljivost izvješća o procjeni rizika mora osigurati tijekom cijelog postupka: nakon što Komisija primi izvješće kako bi zaštitila svoje donošenje odluka o tome je li pokretanje istrage opravdano i nakon pokretanja istrage u skladu s Aktom o digitalnim uslugama kako bi se osigurao nepristran i učinkovit postupak i odgovarajuća suradnja s platformom. Komisija je smatrala i da to uključuje vrijeme nakon što predmetna platforma objavi izvješće o procjeni rizika.

45. Općenito, Komisija je tvrdila da bi se objavom izvješća u bilo kojoj fazi i. zaobišao sustav izvješćivanja o transparentnosti utvrđen u Aktu o digitalnim uslugama, ii. ugrozila svrha njezinih istraga Akta o digitalnim uslugama i iii. izbjegao poseban pristup spisu i pravila o povjerljivosti utvrđena u Aktu o digitalnim uslugama. Komisija je napomenula i da se, u skladu s uvodnom izjavom 85. Akta o digitalnim uslugama, „očekuje da će se naknadne procjene rizika međusobno temeljiti i pokazati razvoj utvrđenih rizika”.

46. Nadalje, Komisija je tvrdila da bi otkrivanje izvješća o procjeni rizika ugrozilo svrhu revizije na temelju članka 37. Akta o digitalnim uslugama, uključujući daljnje postupanje. Tvrdio je da „javne reakcije na izvješća o procjeni rizika mogu uzrokovati zadiranje u rad revizora koji ih moraju analizirati u okviru svoje revizije, kao i u mogućnost pružatelja da provedu revizijske preporuke ili alternativne mjere za rješavanje moguće neusklađenosti”, kako je utvrđeno u izvješću o reviziji.

47. Naposljetku, Komisija je navela da se njezinim pravilima [20] o načinu provedbe Uredbe 1049/2001 „prepoznaje” da se opća pretpostavka neotkrivanja primjenjuje na dokumente koji su dio postupaka Akta o digitalnim uslugama.

48. Kad je riječ o skupu pitanja koja Ombudsman dijeli, Komisija je navela da općenito prati pravodobno objavljivanje izvješća o procjeni rizika od strane pružatelja vrlo velikih internetskih platformi te procjenjuje njihove redigacije i „obrazloženje” u kojem moraju opravdati sva redigiranja. Komisija je smatrala i da bi redigiranja koja platforme mogu izvršiti u javnoj verziji svojih izvješća o procjeni rizika u skladu s Aktom o digitalnim uslugama odražavala iznimke od transparentnosti utvrđene u članku 4. Uredbe 1049/2001.

49. Nakon odgovora Komisije ombudsmanica je podnositelju pritužbe dala priliku da dostavi primjedbe, među ostalim o svojim preliminarnim stajalištima.

50. Podnositelj pritužbe u odgovoru je napomenuo da je Komisija izričito prepoznala posebno istaknut javni interes za saznanje o tome kako pružatelji usluga utvrđuju i ublažavaju sistemske rizike te da bi se to trebalo smatrati prevladavajućim javnim interesom za objavu.

51. Podnositelj pritužbe ponovio je i svoje stajalište da se Akt o digitalnim uslugama razlikuje od pravila EU-a o tržišnom natjecanju i naveo da bi primjena opće pretpostavke neotkrivanja značila da bi izvješća o procjeni rizika postala dostupna javnosti samo uz znatno kašnjenje.

52. Nadalje, podnositelj pritužbe tvrdio je da se čini da Komisija primjenjuje Akt o digitalnim uslugama bez ostvarivanja prava na pristup dokumentima EU-a u skladu s Uredbom 1049/2001.

53. Naposljetku, podnositelj pritužbe izjavio je da se čini da je Komisija spremna procijeniti redigacije koje su izvršili pružatelji velikih internetskih platformi tek nakon što objave svoje izvješće o procjeni rizika. Podnositelj pritužbe smatra da bi to bilo nedostatno za potrebe transparentnosti.

Procjena Europskog ombudsmana nakon odgovora Komisije na preliminarna stajališta

54. Aktom o digitalnim uslugama uspostavlja se poseban sustav transparentnosti za procjene rizika koje svake godine provode vrlo velike internetske platforme.

55. Konkretno, Aktom o digitalnim uslugama zahtijeva se da imenovane platforme objave svoje izvješće o procjeni rizika najkasnije tri mjeseca nakon dovršetka godišnje neovisne revizije usklađenosti dotične platforme s obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama.[21] Te odredbe o proaktivnoj transparentnosti u Aktu o digitalnim uslugama moraju se uskladiti sa sustavom reaktivne transparentnosti uspostavljenim Uredbom 1049/2001 koji se primjenjuje ako Komisija primi zahtjev za javni pristup izvješćima o procjeni rizika sastavljenima u skladu s Aktom o digitalnim uslugama. Nijedan od ta dva pravna okvira ne prevladava nad drugim.

56. U skladu s Uredbom 1049/2001 institucije EU-a u načelu moraju provesti konkretnu i pojedinačnu procjenu sadržaja svakog zatraženog dokumenta kako bi odlučile može li se odobriti javni pristup, u cijelosti ili djelomično.[22] 

57. Kao iznimku od tog pravila, sudovi Unije priznali su da institucije Unije mogu primijeniti opću pretpostavku neotkrivanja na određene kategorije dokumenata na koje se očito primjenjuju slična razmatranja o tome zašto se ne mogu otkriti. U tom slučaju predmetna institucija ne mora ispitati konkretan sadržaj zatraženih dokumenata.

58. Ta sudska praksa uključuje, na primjer, dokumente iz upravnog spisa Komisije o nadzoru državnih potpora [23], dokumente razmijenjene između Komisije i podnositelja prijave ili trećih strana u kontekstu postupaka kontrole koncentracija [24], dokumente povezane s predsudskom fazom postupka zbog povrede prava koja je u tijeku [25], te dokumente povezane s istragama koje je u tijeku proveo Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)[26].

59. Ti postupci imaju zajedničko stajalište da sektorska pravila kojima su uređena ne predviđaju pravo trećih strana na pristup upravnom spisu Komisije. Osim toga, Komisija je obvezana povjerljivošću. U skladu s tim, relevantnim sektorskim pravnim okvirima prije svega se nastoji osigurati poštovanje poslovne tajne u relevantnim postupcima. Njihov se cilj stoga znatno razlikuje od cilja Uredbe 1049/2001, a to je osigurati najveću moguću transparentnost, među ostalim, donošenja odluka uprave EU-a. Stoga su sudovi smatrali da bi pristup javnosti upravnom spisu Komisije u tim predmetima (na temelju Uredbe 1049/2001) doveo u pitanje sustav uspostavljen tim pravilima i time ugrozio samu svrhu tih istraga (a u nekim slučajevima i komercijalne interese).

60. Komisija je tvrdila da je sustav transparentnosti uspostavljen Aktom o digitalnim uslugama jednako ograničavajući i da se stoga sudska praksa o općim pretpostavkama neotkrivanja po analogiji primjenjuje na izvješća o procjeni rizika sastavljena u skladu s Aktom o digitalnim uslugama. Konkretno, Komisija je tvrdila da činjenica da, u skladu s Aktom o digitalnim uslugama, „dotične stranke” imaju pravo [27] na pristup svojem istražnom spisu znači da je šira javnost isključena iz takvog pristupa. Osim toga, na temelju zahtjeva čuvanja poslovne tajne [28] pružatelji vrlo velikih internetskih platformi legitimno očekuju da Komisija ne otkrije nikakve informacije koje s njima dijele. Komisija je uputila i na mogućnost da platforme prikriju [29] određene informacije prije objave svojih izvješća o procjeni rizika.

61. Ombudsmanica ostaje pri svojem stajalištu da pravila koja se primjenjuju na izvješća o procjeni rizika koja su na temelju Akta o digitalnim uslugama sastavile vrlo velike internetske platforme znatno odstupaju od okolnosti u kojima su sudovi EU-a priznali mogućnost primjene opće pretpostavke neotkrivanja.

62. Općenito, suprotno sektorskim pravnim okvirima u odnosu na koje su sudovi EU-a priznali da se može primijeniti opća pretpostavka, Akt o digitalnim uslugama naglašava važnost transparentnosti i odgovornosti internetskih usluga. Kad je riječ o vrlo velikim internetskim platformama, Aktom o digitalnim uslugama potvrđuje se da zbog njihove posebne uloge i dosega postoji potreba za povećanom razinom transparentnosti i javnog nadzora.[30] Kako bi se postigli ti ciljevi, namjenske platforme moraju otkriti znatnu količinu informacija, uključujući informacije koje bi se mogle smatrati poslovno osjetljivima, kao što je broj njihovih mjesečnih primatelja u svakoj državi članici.[31]

63. Isto tako, imenovane internetske platforme moraju objaviti svoje godišnje izvješće o procjeni rizika, a to moraju učiniti najkasnije tri mjeseca nakon dovršetka neovisne revizije.[32] Konkretno, objava se mora provesti neovisno o tome je li Komisija pokrenula istragu o usklađenosti dotične platforme s obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama, je li takva istraga u tijeku ili Komisija tek treba donijeti odluku o mogućem pokretanju istrage.

64. Kako je prikazano u ovom predmetu, nije vjerojatno da će propisani rok za objavu izvješća o procjeni rizika isteći prije nego što Komisija može zaključiti svoju istragu. Zapravo, čini se da će se u većini slučajeva u kojima Komisija odluči pokrenuti istragu (redigirana verzija) izvješća o procjeni rizika objaviti prije pokretanja istrage ili dok je istraga još u tijeku. Drugim riječima, čini se da je zakonodavac smatrao da zaštita provedbenih napora Komisije ne dovodi u pitanje transparentnost i javni nadzor izvješća o procjeni rizika.

65. Ombudsmanica potvrđuje da Akt o digitalnim uslugama omogućuje uskraćivanje određenih informacija kada određena platforma objavi svoje izvješće o procjeni rizika, uključujući poslovno osjetljive informacije. Međutim, s obzirom na to da se izvješće u nekom trenutku mora objaviti, nerazumno je smatrati da bi izvješća o procjeni rizika sadržavala osjetljive poslovne informacije u cijelom . Ništa u tekstu relevantnih odredbi Akta o digitalnim uslugama ne može potkrijepiti takvo tumačenje. Iz istog razloga platforme ne mogu legitimno očekivati da će njihova izvješća o procjeni rizika u cijelosti biti obuhvaćena načelom čuvanja poslovne tajne.

66. Ombudsmanica stoga ostaje pri svojem stajalištu da je nerazumno primijeniti opću pretpostavku neotkrivanja na izvješća o procjeni rizika sastavljena u skladu s Aktom o digitalnim uslugama na temelju potrebe za zaštitom svrhe istrage Akta o digitalnim uslugama i/ili potrebe za zaštitom komercijalnih interesa.

67. U odgovoru na preliminarna stajališta Ombudsmana Komisija je dodatno tvrdila da bi otkrivanje spornog izvješća o procjeni rizika u trenutku donošenja potvrđujuće odluke ugrozilo tadašnju neovisnu reviziju usklađenosti platforme s obvezama koje ima na temelju Akta o digitalnim uslugama.

68. Izvješće o reviziji u ovom predmetu dovršeno je u kolovozu 2024. Stoga je revizija još bila u tijeku kad je Komisija u lipnju 2024. donijela potvrdnu odluku o zahtjevu podnositelja pritužbe za pristup.

69. Međutim, u skladu s člankom 42. stavkom 4. Akta o digitalnim uslugama vrlo velike internetske platforme mogu odlučiti objaviti svoje izvješće o procjeni rizika prije dovršetka neovisne revizije. Odgovarajućom odredbom zahtijeva se da se izvješće o procjeni rizika objavi najkasnije tri mjeseca nakon završetka revizije. Njime se ne zabranjuje ranija objava izvješća.

70. Iako je zakonodavac time vremenski okvir za proaktivno objavljivanje izvješća o procjeni rizika povezao s dovršetkom neovisne revizije, to ne znači da se zahtjevi za javni pristup na temelju Uredbe 1049/2001 nužno moraju odbiti prije tog datuma, što dovodi do primjene opće pretpostavke o neotkrivanju. Umjesto toga, ako dotična platforma još nije proaktivno objavila izvješće o procjeni rizika, Komisija bi to trebala uzeti u obzir u svojoj procjeni dokumenta na temelju Uredbe 1049/2001 i, ako nije jasno može li se odobriti javni pristup, Komisija bi se trebala savjetovati s platformom kako bi dobila njezina stajališta o tome može li se primijeniti bilo koje izuzeće iz članka 4. Uredbe 1049/2001. Time će se platformi omogućiti i da reagira na zahtjev za pristup i, ako to želi, objavi svoje izvješće o procjeni rizika ranije nego što je namjeravala.

71. To stajalište potkrijepljeno je sljedećim opažanjima.

72. Prvo, kako je prethodno navedeno, ništa u članku 42. stavku 4. Akta o digitalnim uslugama ne sprečava platforme da objave svoja izvješća o procjeni rizika prije dovršetka neovisne revizije. Zapravo, čini se da je u posljednjem razdoblju nekoliko imenovanih platformi/tražilica već objavilo svoja izvješća o procjeni rizika iako druga neovisna revizija još nije dovršena.  

73. Drugo, Ombudsmanica napominje da je u ovom slučaju Komisija objavila [33] detaljne informacije o svojoj istrazi o usklađenosti platforme s obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama, među ostalim o posebnim pitanjima koja ocjenjuje i o svojim preliminarnim nalazima o neusklađenosti, prije dovršetka revizije. U tom je kontekstu teško vidjeti kako je (djelomično) objavljivanje izvješća platforme o procjeni rizika moglo ugroziti tadašnju neovisnu reviziju koja je u tijeku.

74. Naposljetku, Ombudsmanica napominje da će od sada imenovane platforme morati svake godine provoditi procjenu rizika. S obzirom na vrijeme koje postupak pred Komisijom i neovisna revizija mogu potrajati, izvješća o procjeni rizika jedne platforme mogla bi svake godine obuhvaćati slične teme. Primjena opće pretpostavke stoga bi mogla dovesti do situacije u kojoj Komisija ne ocjenjuje izvješće o procjeni rizika u skladu s Uredbom 1049/2001 tijekom duljeg razdoblja, iako je opseg istrage Akta o digitalnim uslugama, čiju svrhu Komisija namjerava zaštititi, mnogo ograničeniji od opsega izvješća o procjeni rizika. Stoga bi primjena opće pretpostavke neotkrivanja mogla spriječiti transparentnost i javni nadzor vrlo velikih internetskih platformi koje je zakonodavac smatrao ključnima. Drugim riječima, primjena opće pretpostavke mogla bi ugroziti jedan od ključnih ciljeva Akta o digitalnim uslugama, transparentnost.

75. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica smatra da je nerazumno primijeniti opću pretpostavku neotkrivanja na izvješća o procjeni rizika u skladu s Aktom o digitalnim uslugama te da je Komisija trebala provesti pojedinačnu ocjenu spornog izvješća u trenutku kada je razmotrila ponovni zahtjev podnositelja pritužbe. Ombudsmanica stoga potvrđuje svoje preliminarno stajalište da Komisijina primjena opće pretpostavke neotkrivanja predstavlja nepravilnost u postupanju.

76. Ombudsmanica napominje da je predmetna platforma u međuvremenu objavila redigiranu verziju izvješća o procjeni rizika o kojem je riječ u ovoj istrazi, u skladu sa svojim obvezama iz članka 42. stavka 4. Akta o digitalnim uslugama. Stoga se može pretpostaviti da je Komisija već ocijenila redigiranja platforme s obzirom na iznimke utvrđene u članku 42. stavku 5. Akta o digitalnim uslugama. U tom se kontekstu Ombudsmana potiče da sazna za stajalište Komisije da bi redigiranja koja imenovane platforme mogu izvršiti u skladu s Aktom o digitalnim uslugama trebala odražavati iznimke od javnog pristupa iz članka 4. Uredbe 1049/2001. Čini se da to znači da je predmetno izvješće o procjeni rizika u međuvremenu objavljeno javnosti u mjeri u kojoj Komisija smatra da bi se pristup mogao osigurati na temelju Uredbe 1049/2001. Međutim, ocjena Komisije u tom pogledu nije podijeljena i stoga se nije mogla preispitati.

77. Ombudsmanica napominje da je podnositelj pritužbe osporio redigiranja koja je provela dotična platforma i tvrdi da se ona čine pretjeranima. Stoga proaktivna objava redigirane verzije spornog izvješća o procjeni rizika od strane predmetne platforme nije riješila pritužbu. S obzirom na to ombudsmanica smatra da je potrebno nastaviti istragu i Komisiji dati sljedeću preporuku: Komisija bi trebala provesti konkretnu i pojedinačnu procjenu spornog izvješća o procjeni rizika kako bi omogućila najširi mogući javni pristup, uključujući one dijelove izvješća koji su redigirani u verziji koju je objavila dotična platforma. Ako Komisija zaključi da se određenim dijelovima izvješća ne može odobriti pristup, trebala bi objasniti zašto je, konkretno i stvarno, njihovo otkrivanje spriječeno s obzirom na iznimke utvrđene u članku 4. Uredbe 1049/2001.

78. Naposljetku, Ombudsman napominje da se nova detaljna pravila Komisije [34] za primjenu Uredbe 1049/2001, donesena nakon potvrdne odluke u ovom predmetu, trenutačno osporavaju pred Općim sudom.[35] Detaljnim pravilima predviđa se mogućnost primjene opće pretpostavke o neotkrivanju na „dokumente koji su dio postupaka na temelju Akta o digitalnim uslugama”. Osim ako i dok Sud ne donese presudu o zakonitosti tih pravila, Europski ombudsman neće zauzeti stajalište o detaljnim pravilima kao takvima. Budući da detaljna pravila u svakom slučaju moraju ostati u skladu s Uredbom 1049/2001,[36] Ombudsman će nastaviti ocjenjivati usklađenost pojedinačnih ponovnih odluka koje je donijela Komisija, o kojima je obaviještena, s Uredbom 1049/2001, kako je tumače sudovi EU-a, i načelima dobre uprave.

Preporuka

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman Komisiji daje sljedeću preporuku:

Europska komisija trebala bi provesti konkretnu i pojedinačnu procjenu spornog izvješća o procjeni rizika kako bi omogućila najširi mogući javni pristup, uključujući one dijelove izvješća koji su redigirani u verziji koju je objavila dotična platforma. Ako Komisija zaključi da se određenim dijelovima izvješća ne može odobriti pristup, trebala bi objasniti zašto je, konkretno i stvarno, njihovo otkrivanje spriječeno s obzirom na iznimke utvrđene u članku 4. Uredbe 1049/2001.

Komisija i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o toj preporuci. U skladu s člankom 4. stavkom 2. Statuta Europskog ombudsmana Komisija šalje detaljno mišljenje do 3. veljače 2026.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 3. studenoga 2025.

 

[1] Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Uredba 2022/2065 o jedinstvenom tržištu digitalnih usluga (Akt o digitalnim uslugama): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[3] Internetske platforme i internetske tražilice smatraju se „vrlo velikima” ako prosječni mjesečni broj aktivnih korisnika njihove usluge u Europskoj uniji iznosi 45 milijuna ili više, što je članak 33. Akta o digitalnim uslugama.

[4] Vidjeti članak 34. Akta o digitalnim uslugama.

[5] Vidjeti članak 37. Akta o digitalnim uslugama.

[6] Vidjeti članak 42. stavke 4. i 5. Akta o digitalnim uslugama.

[7] U skladu s člankom 34. stavkom 1. i člankom 33. stavkom 6. drugim podstavkom Akta o digitalnim uslugama.

[8] U skladu s Uredbom 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Komisije i Vijeća: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[9] U skladu s člankom 4. stavkom 2. prvom alinejom Uredbe 1049/2001.

[10] U skladu s člankom 66. stavkom 1. Akta o digitalnim uslugama. Broj datoteke je DSA.100.100.

[11] https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] Vidjeti bilješku 8. ovog mišljenja.

[13] Komisija je, među ostalim, uputila na presudu Suda (veliko vijeće) od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, točka 54.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[14] Komisija je, među ostalim, uputila na presudu Suda od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C-365/12 P, točke 81. i dalje: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=148392&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[15] Komisija je, među ostalim, uputila na presudu Općeg suda od 26. svibnja 2016., International Management Group protiv Komisije, T-110/15, točka 32.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1645716.

[16] Cjeloviti tekst preliminarnih stajališta Europskog ombudsmana dostupan je na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199731.

[17] Članak 42. stavak 5. Akta o digitalnim uslugama.

[18] Vidjeti: https://transparency.x.com/en/reports/dsa-risk-assessment-report.

[19] Cjeloviti tekst odgovora Komisije na preliminarna stajališta Europskog ombudsmana dostupan je na:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[20] Vidjeti detaljna pravila Komisije za primjenu Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=SL:L_202403080#anx_1:~:text=p.%C2%A060).-,ANNEX,Council%20regarding%20public%20access%20to%20European%20Parlament%2C%20Vijeće%20i%20Komisija%20dokumenti,-Whereas%3A

[21] Članak 42. stavak 4. Akta o digitalnim uslugama.

[22] Vidjeti, primjerice, presudu Prvostupanjskog suda od 13. travnja 2005., Verein für Konsumenteninformation protiv Komisije, T-2/03, točke 69. i dalje: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=59073.

[23] Presuda Suda od 29. lipnja 2010., Komisija protiv Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267909.

[24] Presuda Suda od 28. lipnja 2012., Komisija/Agrofert, C-477/10 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=124461&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267626.

[25] Presuda Suda od 14. studenoga 2013., LPN protiv Komisije, C-514/11 P i C-605/11 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8482072.

[26] Presuda Općeg suda od 1. rujna 2021., Homoki protiv Komisije, T-517/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6145602.

[27] Članak 79. stavak 4. Akta o digitalnim uslugama.

[28] Članak 84. Akta o digitalnim uslugama.

[29] Članak 42. stavak 5. Akta o digitalnim uslugama.

[30] Vidjeti, na primjer, uvodne izjave 65. i 100. Akta o digitalnim uslugama.

[31] Vidjeti članak 42. stavak 3. Akta o digitalnim uslugama.

[32] Članak 42. stavak 4. Akta o digitalnim uslugama.

[33] Komisija je 18. prosinca 2023. obavijestila javnost o pokretanju istrage, vidjeti: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6709. Komisija je 12. srpnja 2024. objavila svoje prve preliminarne nalaze, vidjeti: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_3761.

[34] Vidjeti bilješku 20. ovog mišljenja.

[35] Predmet T-146/25, De Capitani i drugi protiv Komisije: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-146/25&jur=T i predmet T-641/25, ClientEarth protiv Komisije: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-641/25&jur=T.

[36] U skladu s člankom 15. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, kojim se od svake institucije, tijela, ureda ili agencije zahtijeva da „u svojem Poslovniku razradi posebne odredbe o pristupu svojim dokumentima, u skladu s uredbama iz drugog podstavka”. Opći sud smatrao je da Poslovnik koji je donijela Komisija (u spojenim predmetima T-371/20 i T-554/20, Pollinis protiv Komisije, točka 93.) ili zaključci koje je donijelo Vijeće (u predmetu T-255/24, Nouwen protiv Vijeća, točka 103.) moraju ostati u skladu s Uredbom 1049/2001. U potonjem slučaju Sud je presudio da „područje primjene obveza koje institucija Unije ima na temelju Uredbe br. 1049/2001, kako ih tumači sud Unije, ne može ovisiti o sadržaju akata, kao što su zaključci Vijeća, koje je donijela sama institucija o kojoj je riječ”.