Sastavljeno u skladu s člankom 4. stavkom 1. Statuta Europskog ombudsmana ^[1].

Osnovne informacije

Javno savjetovanje

1. U rujnu 2022. Europski ombudsman organizirao je javno savjetovanje o transparentnosti i sudjelovanju u donošenju odluka EU-a u području okoliša.[2] Jedno od pitanja s kojima je Ombudsman upoznat odnosilo se na kašnjenja i ograničenu transparentnost Europske komisije u upravljanju rizicima od opasnih kemijskih tvari [3].

Regulacija rizika od kemijskih tvari u EU-u

2. Proizvodnja, stavljanje na tržište i uporaba kemijskih tvari u EU-u uređeni su Uredbom o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija („Uredba REACH”).[4] Cilj je Uredbe REACH osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša od kemijskih tvari, uz istodobno osiguravanje njihova slobodnog kretanja u EU-u.

3. Uredba REACH osmišljena je kako bi se teret dokazivanja prebacio s regulatornih tijela na industriju. Njome se trgovačka društva obvezuju da generiraju informacije o kemikalijama koje proizvode ili uvoze u EU, u skladu sa svojim načelom „nema podataka, nema tržišta”.[5] Trgovačka društva moraju registrirati informacije o kemikalijama pri Europskoj agenciji za kemikalije (ECHA). Na temelju tih informacija Komisija može odlučiti ograničiti određene uporabe opasnih tvari ili određene tvari podvrgnuti prethodnom odobrenju. ECHA i nacionalna tijela sudjeluju u postupku donošenja odluka o tim pitanjima. Konkretno, ECHA je tvari koje podliježu prethodnom odobrenju [6] najprije identificirala kao „vrlo zabrinjavajuće tvari”. Za tu je oznaku potrebna temeljita znanstvena procjena i jednoglasna suglasnost članova ECHA-ina „Odbora država članica”[7].

Pojedinačna odobrenja posebno opasnih kemijskih tvari

4. Poduzeća koja žele upotrebljavati „vrlo zabrinjavajuće tvari” moraju Komisiji podnijeti zahtjev za odobrenje. Moraju dokazati da su rizici za javno zdravlje i okoliš koji proizlaze iz uporabe relevantne tvari primjereno kontrolirani („odgovarajući način kontrole”)[8] ili da socioekonomske koristi kontinuirane uporabe nadmašuju rizike i da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije („društveno-gospodarski put”).[9]

5. Dva stručna odbora ECHA-e, sastavljena od neovisnih stručnjaka,[10] Komisiji pružaju znanstvene i tehničke savjete o tome ispunjava li zahtjev uvjete za odobrenje: Odbor za procjenu rizika (RAC) i Odbor za socioekonomsku procjenu (SEAC). Na temelju tog savjeta Komisija predstavlja nacrt odluke o zahtjevu za autorizaciju „Odboru REACH”,[11], koji se sastoji od predstavnika država članica, koji glasuje o nacrtu odluke.

6. U tom su kontekstu Europski parlament i država članica nedavno pokrenuli dva predmeta pred sudovima EU-a, u kojima se nisu slagali s procjenom Komisije i većine članova Odbora REACH da su zahtjevi za autorizaciju ispunili uvjete.

7. U relevantnim presudama sudovi Unije smatrali su da se uvjeti moraju tumačiti restriktivno. Poništili su dvije odluke u kojima je Komisija odobrila uporabu određenih tvari društveno-gospodarskim putem. U jednom je predmetu Sud utvrdio da Komisija nije na odgovarajući način uzela u obzir nesigurnost u pogledu rizika koji proizlaze iz uporabe relevantne tvari. Ta je nesigurnost uzrokovana činjenicom da podnositelj zahtjeva nije dostavio dostatne informacije.[12] U drugom je predmetu Opći sud utvrdio da Komisija nije pravilno razmotrila dostupne pouzdane informacije o postojanju prikladnih alternativa uporabi relevantne tvari. Te su informacije Komisiji stavile na raspolaganje treće strane i države članice.[13]

8. Sudovi EU-a napomenuli su da su podnositelji zahtjeva odgovorni za pružanje relevantnih informacija u svojim zahtjevima. To je zato što poduzeće koje podnese zahtjev u roku utvrđenom u skladu s Uredbom REACH može nastaviti upotrebljavati tvar obuhvaćenu zahtjevom sve dok je postupak odlučivanja u tijeku.[14] Tijekom tog razdoblja još nisu primjenjivi dodatni uvjeti i mehanizmi praćenja koje Komisija može utvrditi u svojoj konačnoj odluci.[15] Zbog toga je posebno važno da Komisija brzo odluči o zahtjevima za autorizaciju.

Kašnjenja i nedostatak transparentnosti postupaka donošenja odluka

9. U odgovoru na javno savjetovanje Ombudsmanu je skrenuta pozornost na vrijeme koje je Komisiji potrebno za dovršetak postupaka upravljanja rizikom u skladu s Uredbom REACH. Konkretno, iako bi Komisija trebala pripremiti nacrte odluka o izdavanju ili odbijanju odobrenja za uporabu posebno zabrinjavajućih tvari u roku od tri mjeseca od primitka mišljenja RAC-a i SEAC-a,[16] u praksi Komisiji može biti potrebno nekoliko godina. Ombudsmanu je u tom pogledu priopćena posebna dokumentacija. Smatralo se da su takvi vremenski okviri pretjerani s obzirom na hitnost predmeta i činjenicu da Komisija odlučuje na temelju sveobuhvatnih stručnih savjeta.

10. Izražena je i zabrinutost da u javnoj domeni nema dovoljno informacija koje bi javnosti omogućile da razumije uzroke kašnjenja.

11. Ombudsmanica to pitanje shvaća vrlo ozbiljno. U jednom od svojih prethodnih slučajeva pozvala je Komisiju da pokaže „veći osjećaj hitnosti” i brže dovrši svoje postupke donošenja odluka o upravljanju rizikom od opasnih kemikalija.[17] Kako bi se postigli temeljni ciljevi Uredbe REACH, odnosno zaštita zdravlja ljudi i okoliša od kemijskih tvari, u javnom je interesu da se ta uredba provede u potpunosti i pravodobno.

12. U tom je kontekstu Ombudsmanica odlučila pokrenuti istragu na vlastitu inicijativu kako bi ispitala kašnjenja u postupcima Komisije za upravljanje posebno opasnim kemijskim tvarima. Budući da postupci za izdavanje ili odbijanje pojedinačnih odobrenja čine najveći dio postupaka u skladu s Uredbom REACH, Ombudsman je istragu usmjerio na taj postupak. Ombudsmanica je posebno nastojala procijeniti nastoji li Komisija dovršiti postupke donošenja odluka s potrebnom hitnošću. Nadalje, nastojala je procijeniti transparentnost tih postupaka, među ostalim može li javnost pratiti postupak donošenja odluka i razumjeti razloge za eventualna kašnjenja.

Istraga

Mjere koje je poduzeo Europski ombudsman

13. Ombudsmanica je najprije zatražila od Komisije da dostavi statističke podatke o vremenu potrebnom za dovršetak postupka odobravanja.[18] Ombudsmanica je od Komisije zatražila i informacije o postupku koji slijedi pri odlučivanju o zahtjevima za odobrenje i koje informacije o tom postupku stavlja na raspolaganje u „registru komitologije”[19].

14. Istražni tim Ombudsmana održao je dva sastanka s predstavnicima Komisije kako bi raspravljali o tim pitanjima.[20]

15. Istražni tim  Ombudsmana također je pregledao spise koji se odnose na uzorak od 12 zahtjeva za odobrenje podnesenih Komisiji.[21]

Odgovori Komisije Europskom ombudsmanu

Statistički podaci koje je dostavila Komisija

16. Komisija je Ombudsmanu dostavila sljedeće informacije o vremenu potrebnom za dovršetak postupka autorizacije od stupanja na snagu Uredbe REACH.

17. Komisiji je u prosjeku trebalo 14,5 mjeseci da predstavi nacrt odluke Odboru REACH [22], dok je zakonski rok tri mjeseca. Kašnjenja su u nekim slučajevima bila mnogo duža.^[23]

18. Općenito, nakon primitka mišljenja RAC-a i SEAC-a za donošenje odluke može biti potrebno do dvanaest mjeseci, dok je u drugim slučajevima za dovršetak postupka odobrenja trebalo više od 30, a najviše 54 mjeseca. To je prikazano u sljedećoj tablici.

Uzroci kašnjenja s kojima se Komisija susrela u postupku odobravanja

19. Komisija je izjavila da je rok od tri mjeseca utvrđen u Uredbi REACH za nacrte odluka nakon primitka mišljenja RAC-a i SEAC-a u praksi nerealan s obzirom na složenost i broj zahtjeva koje zaprimi. Osim toga, kašnjenja u postupku odobravanja uzrokovana su sljedećim čimbenicima:

• Dvije glavne uprave Komisije zajednički su odgovorne za obradu spisa u skladu s Uredbom REACH, uključujući izradu odluka o autorizaciji, odnosno Glavna uprava za okoliš („GU ENV”) i Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike („GU GROW”). Komisija je potvrdila da je riječ o neuobičajenom aranžmanu koji stvara potrebu za internom raspravom između dviju glavnih uprava. Iako je Komisija 2018. uvela interne mjere za poštovanje zakonskog roka od tri mjeseca, ti su se aranžmani pokazali djelotvornima samo za nesporne predmete.
• Komisija mora zauzeti šire stajalište o zahtjevima od RAC-a i SEAC-a, koji su usmjereni na znanstvena i tehnička pitanja. Komisija u svojim odlukama ne samo da „preslikava” svoja mišljenja. Umjesto toga, mora provjeriti dosljednost, pouzdanost i potpunost tih mišljenja te razraditi obrazloženje RAC-a i SEAC-a. Ponekad mora istražiti zašto RAC i SEAC tretiraju slične primjene na različit način. Osim toga, o nekim dodatnim elementima, kao što su razdoblje preispitivanja, uvjeti i mehanizmi praćenja, često je potrebno dodatno raspravljati.

Komisija je dodala da, u skladu sa sudskom praksom, mora prikupiti i ocijeniti sve relevantne dokaze i informacije po službenoj dužnosti, dok zahtjevi nisu uvijek dovoljno potpuni te stoga mišljenja RAC-a i SEAC-a možda nisu jasna u pogledu, primjerice, postojanja alternativa.

• U nizu slučajeva Komisija se morala obratiti društvima koja su podnijela zahtjev za odobrenje kako bi dobila dodatne informacije. U tom je kontekstu Komisija objasnila da provjera „sukladnosti” zahtjeva koju provodi ECHA uključuje samo provjeru toga jesu li „označena sva polja”, odnosno sadržava li zahtjev sve potrebne elemente, ali ta se provjera ne odnosi na dostatnost ili kvalitetu dostavljenih informacija. Komisija se stoga u nekim slučajevima morala vratiti RAC-u i SEAC-u i pričekati dodatna mišljenja s obzirom na dodatne informacije koje je dobila.
• Posljednjih su godina ECHA i Komisija neočekivano primile velike serije zahtjeva za određene tvari koje su premašile svoj kapacitet.
• Komisija je morala obustaviti sve neriješene predmete dok čeka važne presude u dva prethodno navedena predmeta.[24] Nakon toga bilo je potrebno dodatno vrijeme kako bi se postiglo zajedničko razumijevanje odluka među službama Komisije i članovima Odbora REACH.
• Europski parlament donio je nekoliko rezolucija u kojima je pozvao Komisiju da povuče svoje nacrte odluka o odobrenju, što je dovelo do daljnjih rasprava i time usporilo postupak.
• U okviru Odbora za REACH postoje duga vijećanja koja doprinose ukupnim kašnjenjima u postupku autorizacije. Komisija je spomenula nekoliko elemenata kojima se produljuju rasprave u okviru Odbora REACH, kao što je kasno podnošenje primjedbi država članica. Komisija je s Ombudsmanom na povjerljivoj osnovi podijelila mjere koje je poduzela kako bi riješila te elemente.

Transparentnost postupaka „komitologije”

20. Komisija je naglasila da su, u skladu s poslovnikom Odbora REACH, rasprave Odbora REACH povjerljive.^[25] Komisija je u prošlosti bila kritizirana zbog kašnjenja u objavljivanju sažetih zapisa sa svojih sastanaka, dok se trenutačni sažeti zapisi mogu potvrditi i objaviti u kratkom roku. Međutim, Komisija je spremna ispitati novi format, pod uvjetom da se tim novim formatom poštuje povjerljiva priroda sastanaka Odbora.

21. Komisija je dodala da je primila nekoliko zahtjeva za javni pristup dokumentima povezanima s Odborom REACH, koje tumači na način da je postojeći standard transparentnosti dovoljan. Dodao je i da odbija odobriti javni pristup rezultatima glasovanja Odbora REACH, uključujući način na koji su glasovale određene države članice, i njegovoj korespondenciji s određenom državom članicom. U odgovoru na te zahtjeve Komisija se pozvala na iznimku od javnog pristupa, koja se odnosi na zaštitu postupka odlučivanja koji je u tijeku.^[26]

Procjena Europskog ombudsmana koja je dovela do preporuke

22. Zahtjevi za odobrenje odnose se na „vrlo zabrinjavajuće tvari”, koje mogu biti kancerogene, mutagene, toksične za reprodukciju ili imati svojstva endokrine disrupcije. Oni također mogu biti postojani, bioakumulativni i toksični. Ne samo da sama Komisija, nego i ECHA i nacionalna tijela, uključujući znanstvene stručnjake, zajednički doprinose postupku u kojem određene „vrlo zabrinjavajuće tvari” podliježu autorizaciji na temelju Uredbe REACH. Ovaj postupak obično zahtijeva mnogo godina za dovršetak.

23. Poduzeće koje podnese zahtjev za autorizaciju posebno opasne tvari u roku utvrđenom u skladu s Uredbom REACH može nastaviti upotrebljavati tu tvar sve dok je postupak donošenja odluka u tijeku. Tijekom tog razdoblja još nisu primjenjivi dodatni uvjeti i mehanizmi praćenja koje Komisija može definirati u svojoj konačnoj odluci.

24. S obzirom na to, Komisija mora učiniti sve što je u njezinoj moći kako bi osigurala da se postupak autorizacije provodi što je brže moguće, tako da se posebno opasne tvari ne upotrebljavaju u EU-u bez prethodne provjere zahtjeva utvrđenih Uredbom REACH, kao i bez primjene odgovarajućih uvjeta i mehanizama praćenja.

Kašnjenja s kojima se Komisija susrela u postupku odobravanja

25. Komisija se suočava sa znatnim kašnjenjima u sastavljanju odluka o zahtjevima za odobrenje nakon primitka mišljenja RAC-a i SEAC-a. Iako je Uredbom REACH utvrđen rok od tri mjeseca u kojem Komisija mora pripremiti nacrt odluke o izdavanju ili odbijanju autorizacije,^[27] Komisiji je u prosjeku potrebno 14,5 mjeseci. To je gotovo pet puta više od zakonskog roka. Ombudsmanica je vrlo zabrinuta zbog tih kašnjenja.

26. Stajalište Komisije nije uvjereno da Ombudsman ne može poštovati zakonski rok od tri mjeseca za izradu odluke. Zauzvrat će razmotriti argumente koje je iznijela Komisija.

1. Unutarnja organizacija

27. Komisija ne može opravdati nepoštovanje obveznih zakonskih rokova upućivanjem na svoju unutarnju organizaciju, potrebu za održavanjem dugotrajnih unutarnjih rasprava ili činjenicom da njezin postupak za pokretanje savjetovanja među službama traje u praksi nekoliko tjedana. Komisija mora organizirati svoje unutarnje postupke na način kojim se osigurava poštovanje propisanih rokova.

2. Ozbiljna nesigurnost i nedovoljne informacije u zahtjevima

28. Iako Ombudsman priznaje da procjena zahtjeva u postupku odobravanja može biti složena i neizvjesna, sudska praksa ne zahtijeva „apsolutnu sigurnost” Komisije.[28] U svakom slučaju, ozbiljna nesigurnost trebala bi dovesti do odbijanja odgovarajućeg zahtjeva, a ne do kašnjenja. Ozbiljna nesigurnost znači da podnositelji zahtjeva nisu uspjeli uvjeriti donositelja odluke da su ispunili uvjete iz Uredbe REACH. U skladu sa sudskom praksom Komisija može prihvatiti samo „zanemarivu” nesigurnost u pogledu informacija koje su podnositelji zahtjeva dostavili pri izdavanju odobrenja.[29] Ta je nesigurnost „zanemariva” trebala bi biti očita donositeljima odluka. Trajne sumnje u tom pogledu znače da nesigurnost nije zanemariva.   

29. Kao što je Komisija sama priznala, ona ne može tražiti dodatne informacije „usmjerene na ispravljanje nepotpunih zahtjeva ako nisu ispunjeni uvjeti za autorizaciju”, s obzirom na to da je teret dokazivanja na podnositeljima zahtjeva.[30] Doista, Ombudsmanu nije jasno da Komisija može, u skladu s Uredbom REACH, zatražiti dodatne informacije od podnositelja zahtjeva nakon isteka roka za podnošenje zahtjeva i, u svakom slučaju, nakon što RAC i SEAC dovrše svoja mišljenja. Sama Komisija zauzela je to stajalište u jednoj od svojih odluka, ispitanoj u okviru ove istrage. Komisija smatra da bi prihvaćanje zakašnjelih informacija dovelo do toga da bi posebno zabrinjavajuća tvar ostala na tržištu dulje ili bez uvjeta, što bi značilo „zlouporabu postupka”.^[31]

30. Kada se suoči sa znatnim porastom broja zahtjeva, kao što se to dogodilo u prošlosti, Komisija bi se trebala strogo pridržavati načela da je na podnositelju zahtjeva da dokaže da je ispunio uvjete za autorizaciju u skladu s Uredbom REACH.^[32] Kao što je Sud EU-a pojasnio, podnositelj zahtjeva „snosi rizik od bilo kakve nemogućnosti utvrđivanja” da su uvjeti ispunjeni.^[33]

31. Međutim, trenutačno se početna provjera zahtjeva koju provodi ECHA sastoji samo od provjere „jesu li sva polja označena ”. Stoga se ne može isključiti da neki podnositelji zahtjeva iskorištavaju mogućnost nastavka uporabe opasnih tvari podnošenjem zahtjeva koji sadržavaju informacije koje nisu dovoljne za donošenje zaključka o tome jesu li ispunjeni pravni uvjeti za odobrenje. Ombudsmanica je pregledala spise koji se odnose na dvanaest postupaka odobrenja. Na temelju toga zabrinuta je zbog toga što su ozbiljne sumnje u pogledu toga jesu li tužitelji ispunili svoj teret dokazivanja u nekim od tih postupaka bile narušene, a ne riješene na početku.

32. Ombudsmanica razumije da možda neće biti lako jasno razlikovati zahtjeve koji sadržavaju nedostatne informacije i zahtjeve koji sadržavaju potpune informacije koje bi ipak mogle dovesti do sumnji među donositeljima odluka u kasnijoj fazi. Međutim, Komisija bi trebala razmotriti svoje postojeće iskustvo i nastojati utvrditi za koje bi se zahtjeve trebalo smatrati da sadržavaju nedostatne informacije te bi ih stoga trebalo odmah odbaciti.

33. U praksi bi Komisija, koja snosi opću odgovornost za usklađenost postupka autorizacije s Uredbom REACH, mogla razmotriti mogućnost da od RAC-a i SEAC-a zatraži da u ranoj fazi navedu sve zahtjeve koji sadržavaju nedostatne informacije kako bi Komisija mogla brzo odbiti te zahtjeve. Taj pristup ne bi zahtijevao izmjenu Uredbe REACH.[34] Naprotiv, Uredbom REACH od RAC-a i SEAC-a već se zahtijeva da provjere „da zahtjev uključuje sve informacije navedene u članku 62. koje su relevantne za njegovu nadležnost”.[35] RAC i SEAC stoga bi trebali provjeriti uključuju li zahtjevi „sve informacije”, što je više od provjere jesu li „označena sva polja”.

34. Čini se da je taj pristup u skladu s nedavnom sudskom praksom. Razlog za poništenje odluke Komisije u jednom od nedavnih slučajeva bio je taj što Komisija nije uzela u obzir da je u zahtjevu bilo previše nedostataka kako bi se mogla procijeniti razina rizika, što je RAC jasno označio u svojem mišljenju.[36] Utvrđivanje takvih slučajeva u ranoj fazi omogućilo bi Komisiji da izbjegne dugotrajne rasprave najprije među svojim službama, a zatim u okviru Odbora REACH.

3. Zahtjev da se po službenoj dužnosti uzmu u obzir sve relevantne informacije

35. Komisija prima sveobuhvatna stručna mišljenja RAC-a i SEAC-a, koji joj, kako je Komisija priznala, u načelu pružaju svu potrebnu znanstvenu i tehničku potporu. Komisija je podijelila svoje interne smjernice za izradu odluka GU-a GROW i GU-a ENVI, prema kojima bi one u načelu trebale slijediti mišljenja RAC-a i SEAC-a. U tom kontekstu ne bi trebalo biti mjesta sustavnim nesuglasicama među službama Komisije koje traju mjesecima, a kamoli godinama.

36. Iako mišljenja RAC-a i SEAC-a nisu pravno obvezujuća za Komisiju, ona od njih ne može odstupiti proizvoljno. Prvo mora dobiti „dopunsko mišljenje istog odbora ili druge dokaze čija je dokazna vrijednost barem razmjerna dokaznoj snazi dotičnog mišljenja”.[37] Ombudsman razumije da Komisija još nije iskoristila tu mogućnost.

37. Komisija je nadalje inzistirala na tome da joj je potrebno dodatno vrijeme jer, u skladu sa sudskom praksom, pri ocjeni zahtjeva za odobrenje mora po službenoj dužnosti uzeti u obzir sve relevantne informacije.[38] Međutim, sudovi EU-a naglasili su tu dužnost Komisije kada su poništili odobrenje koje je Komisija izdala zbog nedostatnih razloga. U tom je slučaju Komisija potvrdila informacije koje je dostavio podnositelj zahtjeva i koje su ocijenili RAC i SEAC, ne uzimajući u obzir druge pouzdane informacije o postojanju prikladnih alternativa koje su dostavile treće strane i države članice.[39] To što Komisija mora po službenoj dužnosti uzeti u obzir sve relevantne informacije ne znači da mora provesti dodatna znanstvena istraživanja, kao što je to sama Komisija priznala u okviru ove istrage. U praksi, kako je prethodno navedeno, Komisija se oslanja na mišljenja RAC-a i SEAC-a, što je u skladu sa sudskom praksom.[40]

38. Komisija navodi da treba zauzeti šire stajalište o zahtjevima od RAC-a i SEAC-a. Međutim, kašnjenja u postupku Komisije u suprotnosti su s glavnom svrhom Uredbe REACH, a to je zaštita zdravlja ljudi i okoliša.[41] Prema sudskoj praksi, „razmatranja koja se odnose isključivo na konkurentnost industrije EU-a ne mogu opravdati odobravanje uporabe posebno zabrinjavajuće tvari za zdravlje ljudi i okoliš koja nije strogo nužna”.[42] Konkretno, Komisija bi trebala osigurati brzo rješavanje zahtjeva za autorizaciju strogim provjeravanjem jesu li podnositelji zahtjeva ispunili svoju dužnost pružanja potrebnih informacija.

4. Sudski predmeti u tijeku

39. Sudski predmeti koji su u tijeku ne mogu opravdati znatna i sustavna kašnjenja s kojima se Komisija susrela pri poštovanju zakonskog roka od tri mjeseca za podnošenje nacrta odluke Odboru REACH. Sudski sporovi i provedba sudske prakse uobičajena su aktivnost institucija i tijela EU-a. Činjenica da su sudovi Unije došli do strožeg tumačenja Uredbe REACH od onog koje je primijenila Komisija čini Komisiju još hitnijom zadaćom da primijeni taj pristup kako bi zaštitila javno zdravlje i okoliš.

40. S obzirom na navedeno ombudsmanica smatra da sustavno nepoštovanje propisanog tromjesečnog roka za podnošenje nacrta odluka Odboru REACH od strane Komisije predstavlja nepravilnost u postupanju.

41. Čini se da je do tih kašnjenja uglavnom došlo zbog načina na koji je Komisija organizirala svoje unutarnje postupke, načina na koji je odgovornosti dodijelila svojim službama te zbog toga što nije uspostavila mehanizam kojim bi se osiguralo da Komisija može sustavno i u ranoj fazi odbiti zahtjeve koji ne sadržavaju dovoljno informacija kojima bi se dokazalo da su ispunjeni pravni uvjeti za autorizaciju u skladu s Uredbom REACH (teret dokazivanja). Ombudsman će dati odgovarajuću preporuku u nastavku.

42. Ombudsmanica je također zabrinuta zbog vremena potrebnog za dovršetak postupka autorizacije, odnosno za donošenje odluke, nakon što Komisija predstavi svoje nacrte odluka Odboru REACH. Ombudsmanica naglašava da se administrativni postupci, posebno oni koji su od presudne važnosti za zaštitu okoliša i javnog zdravlja, moraju brzo dovršiti.

43. Prema informacijama koje je dostavila Komisija [43] samo je 20 % postupaka odobrenja (38) dovršeno u roku od 12 mjeseci od primitka mišljenja RAC-a i SEAC-a. Preostalih 80 % (151) trajalo je mnogo dulje i do 54 mjeseca. Osim toga, u istom je razdoblju već bio otvoren 31 postupak u trajanju duljem od 18 mjeseci.

44. Ti rokovi ni na koji način ne odražavaju hitnost pitanja i ne mogu se smatrati dobrom administrativnom praksom.

45. Iako se Komisiju ne može smatrati odgovornom za kašnjenja do kojih je došlo zbog neslaganja među državama članicama u okviru Odbora REACH, Komisija mora uložiti sve napore kako bi poduprla učinkovitost rasprava u okviru Odbora REACH i smanjila vjerojatnost dugotrajnih neslaganja kako bi Odboru REACH omogućila da brzo dovrši postupak.

46. Ombudsmanica pozdravlja konkretne korake koje je Komisija dosad poduzela kako bi rasprave u okviru Odbora REACH bile učinkovitije i kako bi se smanjila potreba za drugim sastankom o istom predmetu. S obzirom na navedeno, smatra da će mehanizam, koji preporučuje u nastavku i koji Komisiji omogućuje da odbije zahtjeve koji sustavno i u ranoj fazi sadržavaju nedostatne informacije, također smanjiti potrebu za dugotrajnim raspravama u okviru Odbora REACH o zahtjevima koji izazivaju ozbiljne nesigurnosti zbog nedostatnih informacija.

Transparentnost postupaka „komitologije”

47. Komisija je odgovorna za osiguravanje transparentnosti sastanaka Odbora REACH. Javnost mora moći nadzirati uzroke predugog vremena potrebnog za dovršetak postupka autorizacije i pozvati relevantne aktere na odgovornost, ne samo Komisiju, nego i države članice u Odboru REACH.

48. Ombudsmanica se ne slaže sa stajalištem Komisije da mali broj zahtjeva za javni pristup dokumentima povezanima s Odborom REACH znači da postoji nizak javni interes za postupak autorizacije i da su trenutačne prakse transparentnosti zadovoljavajuće. Nizak broj zahtjeva također može značiti da su postupci toliko netransparentni da javnost uopće ne zna za postojanje dokumenata ili da su informirani podnositelji zahtjeva za javni pristup dobro upoznati sa stajalištem Komisije da se dokumenti povezani s Odborom REACH smatraju povjerljivima.

49. Ombudsmanica je dosljedno podsjećala Komisiju [44] da poslovnik odbora za komitologiju ne prevladava nad zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima. To je potvrdio Opći sud [45]. Kako bi opravdala odbijanje otkrivanja takvih dokumenata, Komisija mora podnijeti konkretne dokaze o konkretnom riziku za određeni postupak odlučivanja. Komisija ne može upotrijebiti općenite argumente, kao što je to da je donošenje odluka u okviru Odbora REACH uvijek posebno kontroverzno. Nadalje, dokumenti izrađeni u kontekstu postupka autorizacije u skladu s Uredbom REACH trebali bi imati koristi od šireg javnog pristupa dokumentima koji sadržavaju informacije o okolišu [46].

50. Istragom je utvrđeno da Komisija trenutačno ne objavljuje informacije koje bi javnosti omogućile da razumije uzroke prekomjernih rokova u postupku odobravanja, među ostalim kada su oni posljedica neslaganja među uključenim akterima. Konkretno, u sažetim zapisnicima sa sastanaka Odbora REACH trenutačno se ne navode trenutačno stanje pojedinačnih predmeta i razlozi za moguća kašnjenja, kao što su neslaganja među državama članicama. To sprječava javnost da odgovorne osobe pozove na odgovornost. Ombudsmanica smatra da to predstavlja nepravilnost u postupanju i daje odgovarajuću preporuku u nastavku.

Preporuka

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman Komisiji daje sljedeću preporuku:

Komisija bi trebala poštovati propisani rok od tri mjeseca za pripremu odluka o autorizaciji opasnih kemijskih tvari u skladu s Uredbom REACH i njihovo podnošenje Odboru REACH. Kako bi se to postiglo, Komisija bi trebala:

• preispitati svoje unutarnje postupke,
• primijeniti pravilo da je na podnositeljima zahtjeva da dokažu da su ispunili pravne uvjete za dobivanje odobrenja pružanjem dostatnih informacija,
• osigurati da se zahtjevi koji sadržavaju nedostatne informacije odmah odbace kako poduzeća koja su podnijela te zahtjeve više ne bi mogla upotrebljavati opasne tvari u EU-u.

Komisija bi trebala objaviti opsežnije sažete zapise sa sastanaka Odbora za REACH kako bi javnost mogla pratiti napredak svakog spisa o autorizaciji, razumjeti neriješena pitanja i sve razloge kašnjenja. Dobar primjer mogu biti sažeti zapisi Odbora SCoPAFF.^[47] Ti zapisi trebali bi se objaviti pravodobno, a u svakom slučaju prije sljedećeg sastanka Odbora REACH.

Komisija i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o toj preporuci. U skladu s člankom 4. stavkom 2. Statuta Europskog ombudsmana Komisija šalje detaljno mišljenje do 17. siječnja 2025.

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 17. listopada 2024.

 

[1] Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] https://www.ombudsman.europa.eu/en/public-consultation/en/160313

[3] Odgovor na pitanje br. 5 na https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/169594.

[4] Uredba 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH), SL L 396/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410.

[5] Članak 5. Uredbe REACH.

[6] U Prilogu XIV. Uredbi REACH utvrđen je popis posebno opasnih tvari koje podliježu autorizaciji. Vidjeti i članak 56. Uredbe REACH.

[7] Članak 59. Uredbe REACH.

[8] Članak 60. stavak 2. Uredbe REACH.

[9] Članak 60. stavak 4. Uredbe REACH.

[10] Članak 85. stavak 7. Uredbe REACH.

[11] Članak 64. stavak 8. i članak 133. stavak 3. Uredbe REACH.

[12] Predmet C-144/21, Parlament protiv Komisije, stavak 68., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=272682&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4701.

[13] Presuda od 7. ožujka 2019., predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=211428&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4702.

Presuda od 25. veljače 2021., predmet C-389/19 P, Komisija protiv Švedske, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=238162&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4702.

[14] Članak 58. stavak 1. točka (c) podtočka ii. Uredbe REACH. Rok je 18 mjeseci prije takozvanog „datuma povlačenja”, od kojeg je zabranjeno stavljanje na tržište i uporaba tvari.

[15] Članak 60. stavak 9. točke (d) i (f) Uredbe REACH.

[16] Članak 64. stavak 8. Uredbe REACH.

[17] Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage na vlastitu inicijativu OI/2/2016/RH o kašnjenjima Europske komisije u obradi spisa o reproduktivnoj toksičnosti kemijskih tvari, stavak 27., https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/81645.

[18] Vidjeti pisane odgovore Komisije: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/174970 i https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/189320.

[19] https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/committees/C34200/consult?lang=hr.

[20] Vidjeti izvješća s tih sastanaka: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/178826 i https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/191331.

[21] Vidjeti zahtjev za inspekciju (Prilog 1.), https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/178825.

[22] Informacije su dostavljene u veljači 2024.

[23] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/189320, str. 2.

[24] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije; Predmet C-389/19 P, Komisija protiv Švedske; Predmet C-144/21, Parlament protiv Komisije.

[25] Vidjeti članak 13. Poslovnika Odbora za REACH donesenog 19. studenoga 2019. koji je dostupan ovdje: https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/committees/C34200/consult?lang=en.

[26] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/178826, točka 9.

[27] Članak 64. stavak 8. Uredbe REACH.

[28] Predmet C-389/19 P, Komisija protiv Švedske, točka 32.

[29] Predmet C-389/19 P, Komisija protiv Švedske, točka 35.

[30] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/189320, str. 4.

[31] Provedbena odluka Komisije od 3. veljače 2022., C(2022) 523 final, https://ec.europa.eu/docsroom/documents/48874, točka 8.

[32] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 77.; Predmet C-389/19 P, Komisija protiv Švedske, točka 33.

[33] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 79.

[34] RAC je već usvojio postupak za postupanje s određenim zahtjevima u „ubrzanom” postupku, odnosno bez rasprave na plenarnoj sjednici: https://echa.europa.eu/documents/10162/13580/afa_a_listing_criteria_en.pdf/ed59cbc5-b814-43ef-a6cb-0512e3ec4e36.

[35] Članak 64. stavak 3. Uredbe REACH.

[36] Predmet C-144/21, Parlament protiv Komisije, a posebno točka 68.

[37] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 69.

[38] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 64.

[39] Kao što je to Sud presudio u tom predmetu, „stajališta trećih strana i država članica saslušana tijekom postupka izdavanja odobrenja [koja] ozbiljno dovode u pitanje analizu koju je iznio podnositelj zahtjeva za izdavanje odobrenja”. Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 89.

[40] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 67.

[41] Presuda od 7. srpnja 2009., predmet C-558/07, S.P.C.M. i drugi, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=77548&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4122482, točka 45.; presuda Općeg suda od 7. ožujka 2013., Bilbaína de Alquitranes i dr. protiv ECHA-e, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=134564&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4122664, točka 116.

[42] Predmet C-144/21, Parlament protiv Komisije, točka 126.

[43] Informacije su dostavljene u veljači 2024.

[44] Preporuka Europskog ombudsmana u predmetu 2142/2018/TE o odbijanju Europske komisije da odobri pristup stajalištima država članica o smjernicama za procjenu rizika pesticida na pčelama, https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/113624.

[45] Presuda od 14. rujna 2022., spojeni predmeti T-371/20 i T-554/20, Pollinis France protiv Komisije, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=265442&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4098652, točka 96.

[46] Članak 6. Uredbe 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice, SL L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367.

[47] Stalni odbor za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje.