Predgovor

Kao Europski ombudsman često me pitaju „U kojoj mjeri vas institucije EU-a slušaju?” Ovim se izvješćem nastoji dati statistički odgovor na to pitanje razmatranjem usklađenosti institucija s odlukama Europskog ombudsmana. U 2015. zabilježena je stopa usklađenosti od 83 %, što je druga najviša stopa dosad. Stoga, iako je rezultat koji smo postigli 2014. bio niži od izvrsnih 90 %, i dalje sa zadovoljstvom primjećujem da u više od četiri od svakih pet slučajeva institucije EU-a postupaju u skladu s onim što Ombudsman od njih traži.

Konkretno, u 130 slučajeva u kojima je Ombudsman iznio prijedloge u predmetima zaključenima 2015. institucije su dale 108 pozitivnih odgovora. Institucije su riješile još 135 predmeta. 12 od 18 ispitanih institucija ostvarilo je 100 % bodova, dok je Komisija, na koju se odnosi većina predmeta pred Ombudsmanom, ostvarila 82 %.

Posebno sam zadovoljan odgovorima institucija u strateškim istragama koje smo proveli. 43 od 45 prijedloga upućenih institucijama u kontekstu tih strateških istraga prihvaćeno je u područjima od pregovora o Transatlantskom partnerstvu za trgovinu i ulaganja (TTIP) do postupka europske građanske inicijative te od Frontexovih zajedničkih operacija vraćanja do kohezijske politike EU-a. Općenitije, prilog ovom izvješću sadržava brojne primjere slučajeva u kojima je Ombudsman uvjerio upravu EU-a da poboljša svoju uspješnost i pruža pregled niza poboljšanja javnih usluga koja su dovela do toga. To uključuje odluku Izvršne agencije za mala i srednja poduzeća da uspostavi postupke preispitivanja prihvatljivosti i evaluacije pri dodjeli bespovratnih sredstava, Komisijin razvoj novih komunikacijskih alata za povećanje sudjelovanja javnosti u donošenju odluka i poboljšane postupke zviždanja u civilnim misijama Europske službe za vanjsko djelovanje.

Međutim, smanjenje usklađenosti od 2014. do 2015. očito je žalosno. U vrijeme višestrukih kriza unutar EU-a svako odbijanje postupanja u skladu s nalazom Europskog ombudsmana može se smatrati propuštenom prilikom za rješavanje istinskog prigovora građana ili administrativnog nedostatka. Nastavit ću surađivati s institucijama EU-a kako bi se osigurao najviši mogući standard usluge koji javnost ima pravo očekivati od nas.

Emily O'Reilly

16. prosinca 2016.

Izvješće

1. Uvod

U ovom se izvješću opisuje u kojoj su mjeri institucije EU-a[1] konstruktivno odgovorile na prijedloge Europskog ombudsmana iz 2015. Ti prijedlozi dolaze u obliku rješenja, preporuka, kritičkih primjedbi i daljnjih primjedbi.

U odjeljcima 3., 4. i 5. u nastavku objašnjava se što podrazumijevaju rješenja, preporuke, kritike i daljnje primjedbe Europskog ombudsmana. Nove „Provedbene odredbe” Europskog ombudsmana, koje su stupile na snagu 1. rujna 2016., u određenoj mjeri utječu na upotrebu tih izraza. Iako su istrage obuhvaćene ovim izvješćem provedene u okviru prethodnih RIP-ova, Sud objašnjava promjene, prema potrebi, u nastavku.

2. Ovlasti i postupci Europskog ombudsmana

Ombudsman pomaže pojedincima, poduzećima i udrugama koji imaju problema s institucijom EU-a[2]. Istodobno služi javnom interesu pomažući institucijama da poboljšaju kvalitetu usluge koju pružaju. Osim što istražuje pritužbe, Ombudsmanica može pokrenuti i istrage na vlastitu inicijativu.

Europski ombudsman može od dotične institucije zatražiti da dostavi informacije, pregleda svoje spise i uzme iskaze dužnosnika. Te su ovlasti sadržane u Statutu Europskog ombudsmana[3] („Statut”). Ako smatra da je to primjereno u određenom slučaju, Europski ombudsman poziva instituciju da revidira svoje stajalište, osigura pravnu zaštitu ili uvede opće promjene za budućnost. Ako institucija odbije surađivati, može skrenuti političku pozornost na slučaj podnošenjem posebnog izvješća Europskom parlamentu.

3. Rješenja

Ako Ombudsman smatra da se pritužba može riješiti, traži rješenje s dotičnom institucijom na temelju članka 3. stavka 5. Statuta[4]. Jedna od svrha izmjena Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana uvedenih 2016. bila je olakšati i ubrzati pronalaženje rješenja kojima se uklanjaju nepravilnosti u postupanju.

4. Preporuke

Ako Europski ombudsman utvrdi nepravilnosti u postupanju, ono što se u članku 3. stavku 6. Statuta naziva „nacrtpreporuke”. Preporuke upućene institucijama istodobno se objavljuju na internetskoj stranici Europskog ombudsmana. Novi IP-ovi Ombudsmana zahtijevaju da se preporuke koriste za rješavanje svih nalaza nepravilnosti u postupanju prije zaključenja istrage.

5. Kritične napomene i daljnje napomene

U prošlosti je odbijanje prijedloga ili preporuke za rješenje od strane institucije dovelo do niza mogućih ishoda, uključujući zatvaranje predmeta „kritičnom napomenom”. Kritična primjedba obavijestila je instituciju o tome što je učinila pogrešno u konkretnom slučaju. U napomeni je utvrđeno pravilo ili načelo koje je prekršeno i (osim ako je bilo očito) objašnjeno kako je institucija trebala djelovati u kontekstu predmeta. Institucija je o tome izvijestila u roku od šest mjeseci, ako to zatraži ombudsman. U 63 % slučajeva u kojima su 2015. utvrđene nepravilnosti u postupanju predmet je zaključen kritičkom napomenom.

„Dodatna napomena” imala je za cilj služiti javnom interesu pomažući predmetnoj instituciji da u budućnosti podigne kvalitetu svoje uprave. Za razliku od preporuke ili kritike, daljnja napomena nije se temeljila na utvrđenju nepravilnosti u postupanju i nije podrazumijevala cenzuru institucije kojoj je upućena.

Novim provedbenim odredbama pojam kritičkih primjedbi zamjenjuje se pojmom „nalazi nepravilnosti u postupanju”, a pojam daljnjih primjedbi zamjenjuje se pojmom „prijedlozi za poboljšanje”.

6. Prijedlozi i preporuke za rješenja prihvaćeni 2015.

Institucije EU-a prihvatile su 2015. ukupno 15 prijedloga rješenja, dok je 14 preporuka prihvaćeno. Komisija je odbila tri preporuke, iako je u sva tri slučaja dala pozitivan odgovor na naknadnu kritičku primjedbu.

Tablica 1. – Rješenja i preporuke koje je institucija prihvatila 2015.

U prilogu ovom izvješću sažeti su slučajevi u kojima je prihvaćen prijedlog rješenja ili preporuka. Jedan od tih slučajeva zaslužuje posebno spominjanje kao "zvjezdani slučaj", koji bi trebao poslužiti kao model za druge institucije o tome kako najbolje reagirati na prijedloge Ombudsmana.

7. Daljnje postupanje u vezi s kritičkim primjedbama i daljnjim primjedbama iz 2015.

Godine 2015. u 19 odluka iznesene su 22 primjedbe, dok je u 30 odluka izneseno 76 dodatnih primjedbi.[5] Jedna odluka može sadržavati više primjedbi, a obje vrste primjedbi mogu se uključiti u istu odluku.

Tablica 2. – Ključne i dodatne primjedbe koje je 2015. iznijela institucija

Institucije su pozvane da odgovore na primjedbe u roku od šest mjeseci. Uz jednu iznimku[6], primljeni su odgovori na sve primjedbe iz 2015., iako u nekim slučajevima sa zakašnjenjem.

Uzimajući zajedno kritične i daljnje primjedbe, stopa zadovoljavajućeg daljnjeg postupanja iznosila je 81 %, što je smanjenje u odnosu na rekordno visoku razinu iz 2014. od 94 %. Praćenje daljnjih primjedbi bilo je zadovoljavajuće u 92 % slučajeva, dok je stopa zadovoljavajućeg praćenja kritičnih primjedbi iznosila 41 %, što je rekordno niska stopa. Najveće dosad zabilježene brojke iznosile su 100 % u 2008. u pogledu pozitivnog daljnjeg postupanja u vezi s daljnjim primjedbama, a 88 % u 2014. u pogledu pozitivnog daljnjeg postupanja u vezi s kritičnim primjedbama.

Pregled odgovora institucija na kritičke primjedbe upućuje na to da, čak i nakon završetka istrage, neke institucije i dalje osporavaju nalaze Ombudsmana i ponavljaju argumente koje su iznijele tijekom istrage. Iako je na neki način moguće razumjeti da je, nakon što se Ombudsman suočio s javnom kritikom, instituciji teško poduzeti konstruktivne mjere, važno je da su institucije voljne izvući pouke iz istraga Ombudsmana i nastojati smanjiti rizik od sličnih problema koji će se pojaviti u budućnosti.

Tablica 3. – Zadovoljavajući odgovori na primjedbe koje je 2015. iznijela institucija

Prilog ovom izvješću sadržava detaljnu analizu svakog slučaja u kojem je iznesena jedna ili više kritičkih primjedbi i/ili daljnjih primjedbi. Četiri nastavka zahtijevaju posebno spominjanje kao "zvjezdani slučajevi".

8. Stopa ukupne usklađenosti institucije

Ukupna stopa usklađenosti s prijedlozima Europskog ombudsmana u 2015. iznosi 83 %. Stopa usklađenosti temelji se na broju pozitivnih odgovora na prijedloge rješenja, preporuke, kritike i daljnje primjedbe iznesene u predmetima zaključenima 2015. Od 130 slučajeva institucije su dostavile 108 pozitivnih odgovora[7]. Institucije su riješile dodatnih 135 istraga koje je pokrenuo ombudsman.

Kao što je vidljivo iz tablice 4. u nastavku, stopa usklađenosti znatno se razlikuje među institucijama, od 100 % u mnogim slučajevima do 33 % u najgorem slučaju. Iako se ti statistički podaci često temelje na vrlo malom broju slučajeva, svaki rezultat manji od 100 % znači da institucija nije postupila u skladu s prijedlogom Ombudsmana.

Tablica 4. Stopa ukupne usklađenosti po institucijama u 2015.

9. Zaključak

U zaključku prošlogodišnjeg izvješća najavili smo niz promjena u upotrebi izraza „rješenja” i „dodatne napomene”. Te su promjene u velikoj mjeri zamijenjene temeljitijim preispitivanjem provedbenih odredbi koje je proveo Ombudsman i koje je stupilo na snagu 1. rujna 2016. Uvođenje novih provedbenih odredbi znači da će izvješće za sljedeću godinu uključivati slučajeve u okviru starih i novih postupaka.

Nadamo se da ćemo sljedeće godine moći još bolje odgovoriti na pitanje „U kojoj mjeri institucije EU-a slušaju Europskog ombudsmana?” Vjerujemo da će se uprava EU-a nastaviti konstruktivno angažirati kako bi se osiguralo da ta brojka bude što veća.

[1] Ukratko, u ovom se izvješću pojam „institucija”upotrebljava za sve institucije, tijela, urede i agencije EU-a.

[2] Člankom 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Europski ombudsman ovlašten je istraživati nepravilnosti u djelovanju institucija Unije, uz iznimku Suda Europske unije koji djeluje u okviru svoje pravosudne uloge.

[3] Odluka Europskog parlamenta 2008/587 od 18. lipnja 2008. o izmjeni Odluke 94/262 o propisima i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana, SL 2008., L 189, str. 25.

[4] Člankom 3. stavkom 5. Statuta predviđa se sljedeće: „U mjeri u kojoj je to moguće, Europski ombudsman traži rješenje s dotičnom institucijom ili tijelom kako bi se uklonio slučaj nepravilnosti u postupanju i riješila pritužba.”

[5] Za potrebe ovog izvješća smjernice za poboljšanje, prijedlozi i prijedlozi upućeni institucijama u odlukama Ombudsmana o zatvaranju istraga na vlastitu inicijativu OI/9/2013/TN, OI/7/2014/NF, OI/8/2014/AN, OI/9/2014/MHZ i OI/10/2014/RA obrađeni su kao dodatne napomene.

[6] U trenutku sastavljanja tog izvješća Komisija još nije poslala dodatni odgovor na dodatnu primjedbu Ombudsmana u predmetu 1832/2014/TN. Predmet stoga nije uključen u ovo izvješće.

[7] U tri slučaja institucije su odbile prijedlog rješenja, ali su prihvatile naknadnu preporuku ili kritičku napomenu. Kako bi se izbjeglo dvostruko računanje, brojka od 130 uključuje samo preporuke/napomene u tim slučajevima, a ne prijedloge rješenja. U sedam dodatnih slučajeva institucija je odbila prijedlog rješenja ili preporuku te nakon toga nije na zadovoljavajući način odgovorila na kritičnu primjedbu. Ponovno, kako bi se izbjeglo dvostruko računanje, u prethodno navedene statističke podatke uključeno je samo negativno praćenje kritične primjedbe.