1.  Sažetak

Ombudsmanica nastoji postići konkretna poboljšanja za podnositelje pritužbi i javnost u upravi EU-a. U području javnog pristupa dokumentima EU-a to čini osiguravanjem većeg pristupa za podnositelje zahtjeva, ali i pomaganjem upravi EU-a da poboljša svoje prakse, osigura veću proaktivnu transparentnost i bude u potpunosti odgovorna javnosti.

Broj pritužbi u vezi s javnim pristupom znatno se povećao tijekom proteklih godina: s prosječno 45 pritužbi godišnje od 2014. do 2016. na prosječno 83 pritužbe godišnje u razdoblju od 2017. do 2020. na prosječno 129 pritužbi u razdoblju od 2021. do 2023. Ukupno 26 % svih istraga koje je Ombudsman pokrenuo u posljednje tri godine odnosilo se na način na koji su institucije EU-a rješavale zahtjeve za javni pristup dokumentima.

Izbor javnosti da se češće obraća Ombudsmanu kako bi tražila pravnu zaštitu pozitivan je razvoj događaja. To može biti posljedica povećane svijesti o ulozi Europskog ombudsmana, toga da podnositelji zahtjeva češće nailaze na probleme s upravom EU-a, bržeg vođenja predmeta od strane Europskog ombudsmana u tom području ili kombinacije tih i drugih čimbenika.

Iako je broj pritužbi porastao, Ured ombudsmana nastavio je mnogo brže rješavati pritužbe u vezi s javnim pristupom. Prosječno vrijeme za postizanje ishoda ostalo je stabilno u posljednje tri godine, odnosno tri puta brže nego prije uvođenja postupka brzog praćenja (u razdoblju 2021.–2023.: 83 radna dana, u 2016.: 255 radnih dana).

Intervencija Ombudsmana dovela je do korisnog ishoda za podnositelja pritužbe u većini slučajeva. Većina istraga zaključena je kao riješena (mnogi nakon što je institucija odgodila donošenje konačne odluke o zahtjevu) ili je ombudsmanica iznijela prijedlog rješenja koje je institucija prihvatila, što je dovelo do šireg pristupa javnosti.

Ured Europskog ombudsmana savjetovao se s pojedincima i organizacijama koji su podnijeli pritužbe nakon što su imali poteškoća s pristupom dokumentima EU-a. Ispitanici su općenito bili zadovoljni iskustvom i izjavili da će se vjerojatno obratiti Ombudsmanu sljedeći put kad budu nezadovoljni ishodom zahtjeva za javni pristup. Posebno su cijenili činjenicu da Ombudsman pruža objektivnu procjenu položaja institucije.

Osim donošenja zaključaka o pojedinačnim pritužbama, u razdoblju od 2021. do 2023. ombudsmanica se bavila strateškim i sustavnim pitanjima u upravi EU-a. Cilj tog rada bio je osigurati usklađenost s Uredbom 1049/2001 i načelima dobre uprave podizanjem svijesti, pružanjem smjernica i poboljšanjem opće prakse. Na primjer, Ombudsmanica je utvrdila da sustavna i znatna kašnjenja u Komisijinoj obradi zahtjeva za javni pristup dokumentima predstavljaju nepravilnosti u postupanju. Ombudsmanica je od Komisije zatražila da hitno ispravi tu situaciju te je to pitanje uputila Europskom parlamentu. Ured će nastaviti pratiti to pitanje, za koje se čini da i dalje postoji prema dionicima s kojima je provedeno savjetovanje i nedavnim pritužbama.

Ombudsmanica je javnosti i institucijama EU-a pružila i smjernice o pravu na pristup dokumentima EU-a. Materijal je dostupan na internetskoj stranici Europskog ombudsmana i uključuje „vodič za pitanja i odgovore” na svim jezicima EU-a, detaljniji resurs za stručnjake i kratki vodič za administraciju EU-a o politikama i praksama.

2. Pregled: Javni pristup dokumentima i postupak Fast-Track

a. Uloga gospodarskog subjekta u području javnog pristupa dokumentima EU-a

Pravo javnosti na pristup dokumentima u posjedu institucija, tijela, ureda i agencija EU-a utvrđeno je u Ugovorima EU-a i Povelji o temeljnim pravima.[1] Ima ključnu ulogu u osiguravanju transparentnog djelovanja institucija EU-a, čime se jača legitimnost EU-a i povjerenje javnosti u njega. Opća pravila kojima se provodi to pravo utvrđena su u zakonodavstvu EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001).[2] Ako institucija EU-a odbije dati javni pristup određenom dokumentu, postoje dva pravna sredstva dostupna onima koji traže pristup. Podnositelji zahtjeva mogu pokrenuti postupak pred Sudom Europske unije ili se obratiti Europskom ombudsmanu.

Osobe koje traže javni pristup dokumentima obično se oslanjaju na brzo otkrivanje kako bi se mogle koristiti dokumentima u svrhu koju su namjeravale. Podnositelji zahtjeva stoga očekuju da će se njihov zahtjev za pristup brzo obraditi. To se posebno odnosi na organizacije civilnog društva, poduzeća i građane koji se žele uključiti u postupak donošenja odluka EU-a te na novinare i istraživače koji možda žele nadzirati upravu EU-a.

Ako pristup nije brz, dokumenti mogu izgubiti svoju korisnost. Europski ombudsman dosljedno tvrdi da je zakašnjeli pristup uskraćen.

b. Način na koji gospodarski subjekt postupa s javnim pristupom predmetima povezanima s dokumentima EU-a

Oslanjajući se na načelo na kojem se temelje pravila EU-a o javnom pristupu prema kojem bi se zahtjevi trebali brzo obrađivati, Ombudsmanica je dosljedno nastojala osigurati da njezin Ured rješava takve pritužbe što je prije moguće. Stoga je uvela ubrzani postupak za rješavanje pritužbi u vezi s javnim pristupom. Nakon petomjesečnog probnog razdoblja ombudsmanica je u veljači 2018. službeno pokrenula „postupak brzog traganja” za pritužbe na pristup dokumentima.

Nakon što zaprimi pritužbu u vezi s odbijanjem javnog pristupa dokumentima, Ured pučkog pravobranitelja registrira je i ispituje može li se pokrenuti istraga. To ovisi o nekoliko čimbenika, među ostalim o tome je li pritužba dopuštena [3] ili Europski ombudsman smatra da postoji osnova za pokretanje istrage [4].

Ako se čini da je pokretanje istrage opravdano, Ured provodi i prvu internu procjenu kako bi odlučio može li se pritužba rješavati u okviru postupka Fast-Track. To je obično slučaj ako je poznato konačno stajalište dotične institucije, odnosno ako postoji izričita konačna odluka kojom se odbija javni pristup (izričita „potvrdna odluka”). Postupak brzog praćenja obično se ne primjenjuje u slučajevima u kojima i. podnositelj pritužbe osporava da dokument ne postoji, ii. potrebna su dodatna pojašnjenja prije nego što istražni tim Europskog ombudsmana može pregledati predmetne dokumente ili iii. dotična institucija još nije donijela svoje konačno stajalište (ako je rok za ponovni odgovor istekao i stoga postoji implicitna negativna odluka). U svakom slučaju, ombudsmanica nastoji riješiti sve pritužbe u vezi s pristupom dokumentima što je prije moguće.

Predmet se zatim dodjeljuje službeniku za istrage i donosi se službena odluka o tome može li se pokrenuti istraga. Cilj Ureda za takve „odluke o dopuštenosti” jest 30 kalendarskih dana. Međutim, ako se predmet rješava u okviru postupka Fast-Track, ciljna vrijednost iznosi pet radnih dana od registracije pritužbe.

Nakon pokretanja istrage u okviru postupka Fast-Track, Ured poduzima niz istražnih koraka. Započinje brzim pregledom predmetnih dokumenata, zahtijevajući odgovor relevantne institucije i, u određenim slučajevima, sastanak. Ombudsmanica je sklopila dogovore s institucijama EU-a kojima joj se omogućuje brz pristup dokumentima (u roku od pet radnih dana od pokretanja istrage) i mogućim dodatnim primjedbama institucija (u roku od 15 radnih dana).

Istražni tim Europskog ombudsmana zatim pregledava predmetne dokumente i može se dodatno savjetovati s institucijom EU-a. Cilj je što prije provesti „procjenu”. Ako se predmet rješava u okviru postupka Fast-Track, cilj za dovršetak procjene je u roku od 40 radnih dana od registracije pritužbe.

Procjena može biti da postoji prostor za postizanje brzog rješenja. U tu svrhu Europski ombudsman može predložiti da institucija objavi (dijelove) dokumenata.

Ako Europski ombudsman utvrdi da institucija EU-a nije trebala odbiti pristup, može službeno utvrditi nepravilnosti u postupanju i preporučiti da institucija odobri (povećani) pristup predmetnim dokumentima.

Ombudsmanica bi također mogla zaključiti da je odluka institucije EU-a o odbijanju pristupa bila opravdana s obzirom na jednu ili više iznimaka [5] predviđenih pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima te zaključiti predmet na način da se utvrdi da nije bilo nepravilnosti u postupanju.

3. Pregled uspješnosti

Ovaj odjeljak sadržava statističke podatke o postupanju sa svim pritužbama na javni pristup dokumentima u razdoblju od 1. siječnja 2021. do 31. prosinca 2023., uključujući one obrađene u okviru postupka Fast-Track.

Prethodna revizija pritužbi u vezi s javnim pristupom i primjena postupka Fast-Track za razdoblje od 1. rujna 2017. do 31. kolovoza 2020. objavljena je u veljači 2021.[6]

a. Broj pritužbi

Ombudsmanica je od 2021. do 2023. zaprimila 386 pritužbi u području javnog pristupa dokumentima. To čini 16 % svih pritužbi u okviru mandata tijekom tog razdoblja.

Broj pritužbi u vezi s javnim pristupom znatno se povećao tijekom proteklih godina: s prosječno 45 pritužbi godišnje od 2014. do 2016. na prosječno 83 pritužbe godišnje u razdoblju od 2017. do 2020. na prosječno 129 pritužbi u razdoblju od 2021. do 2023.

U tablicama u nastavku prikazana je godišnja raščlamba.

*Uveden postupak FT-a

b. Koje su institucije bile zabrinute?

Većina pritužbi o javnom pristupu dokumentima zaprimljenih u razdoblju od 2021. do 2023. podnesena je protiv Europske komisije, najveće institucije EU-a koja prima daleko najveći broj zahtjeva za pristup. Preostale pritužbe odnosile su se na velik broj drugih institucija, tijela, ureda i agencija EU-a, posebno na Agenciju za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) i Europsku agenciju za lijekove (EMA), kao i na Europsku službu za vanjsko djelovanje (ESVD), Europski parlament i Vijeće EU-a.

*Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje, Europsko nadzorno tijelo za sigurnost zračnog prometa, Europski gospodarski i socijalni odbor, Agencija Europske unije za suradnju energetskih regulatora, Satelitski centar Europske unije, Agencija Europske unije za azil, Europsko vijeće, Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo, Europski centar za razvoj strukovnog osposobljavanja, Europski odbor regija, Europska izvršna agencija za zdravlje i digitalno gospodarstvo, Izvršna agencija za Europsko vijeće za inovacije i MSP-ove, Europski ured za odabir osoblja, Europska agencija za pomorsku sigurnost, Europska izvršna agencija za istraživanje, Agencija Europske unije za suradnju u kaznenom pravosuđu, Jedinstveni sanacijski odbor.

c. Tko su podnositelji pritužbe?

d. Broj upita

U razdoblju od 2021. do 2023. Ombudsman je pokrenuo istrage o 277 pritužbi u području javnog pristupa dokumentima.[7] Ukupno 26 % svih istraga koje je Ombudsman pokrenuo u razdoblju od 2021. do 2023. odnosilo se na način na koji su institucije EU-a rješavale zahtjeve za javni pristup dokumentima.

e. Prosječno vrijeme obrade

Prosječno vrijeme potrebno za obradu pritužbi u vezi s javnim pristupom znatno je skraćeno tijekom godina. Tri ključne faze rješavanja pritužbi brže su od uvođenja postupka Fast-Track: donošenje odluke o dopuštenosti, donošenje ocjene (relevantne za istrage) i zaključivanje predmeta.

Prosječno vrijeme za donošenje odluka o dopuštenosti za sve pritužbe povezane s javnim pristupom dokumentima sada je više od tri puta brže nego prije uvođenja postupka Fast-Track (2023.: 9 radnih dana, u 2016.: 34 radna dana).

U razdoblju 2021. 2023. prosječno vrijeme od registracije do konačnog zaključenja predmeta za sve pritužbe u vezi s javnim pristupom dokumentima iznosilo je 69 radnih dana. U tablicama u nastavku prikazana je godišnja raščlamba.

Grafikon se odnosi na sve pritužbe na javni pristup dokumentima (nedopuštene, bez razloga, upite).

Za pritužbe zaprimljene 2022. zaključene su sve osim jedne, dok je za pritužbe zaprimljene 2023. zaključeno 116 pritužbi (69 %). Preostali predmeti još su bili otvoreni u vrijeme ovog preispitivanja.

Kad je riječ samo o istragama, nakon što se dovrši procjena, Ombudsman je dijeli s dotičnom institucijom EU-a. To se može učiniti preliminarnom procjenom, prijedlogom rješenja, preporukom ili odlukom o zaključenju predmeta. Prosječno vrijeme potrebno za dovršetak procjene bilo je više od tri puta brže nego prije (u razdoblju 2021.–2023.: 83 radna dana, u 2016.: 255 radnih dana).

Kad je riječ o istragama za 2023., procjena je dovršena u 77 predmeta (66 %). Procjena u preostalim predmetima još je bila u tijeku u vrijeme ovog preispitivanja.

f. Fast-Track upiti

U razdoblju od 2021. do 2023. Ombudsman je obradio 70 pritužbi u okviru postupka Fast-Track.[8] Iako se broj predmeta koji se odnose na javni pristup dokumentima znatno povećao, udio predmeta Fast-Track smanjio se. Općenito, 25 % pritužbi u vezi s javnim pristupom označeno je kao Fast-Track (u usporedbi s 47 % u prethodnom preispitivanju, iako je Ombudsman u to vrijeme imao širu definiciju predmeta Fast-Track).

Na temelju iskustva Ureda s postupkom Fast-Track i preispitivanjem provedenim 2020. postalo je jasno da, kako bi se predmet mogao riješiti na odgovarajući način u okviru postupka Fast-Track, mora biti poznato konačno stajalište predmetne institucije. Glavni je razlog tomu taj što Ombudsman, kao mehanizam pravne zaštite, prije svega nastoji provjeriti je li odluka o odbijanju javnog pristupa bila opravdana.

Međutim, u mnogim slučajevima o kojima je Ombudsman obaviješten u razdoblju od 2021. do 2023. predmetna institucija još nije donijela izričitu potvrđujuću odluku u trenutku podnošenja pritužbe. Slijedom toga, nakon pokretanja istrage Ombudsman nije mogao ispitati konačno stajalište institucije, zajedno sa spornim dokumentima. Ti se predmeti stoga nisu mogli riješiti postupkom Fast-Track. To je bilo posebno važno za predmete koji se odnose na Europsku komisiju, koji su daleko najbrojniji i dopiru do Ombudsmana. Ombudsmanica je pratila pitanje kašnjenja i provela istragu na vlastitu inicijativu koja je dovela do niza preporuka u kojima se od Komisije traži da hitno riješi to pitanje (više pojedinosti u nastavku).

Ombudsmanica je u većini slučajeva uspjela ispuniti ciljnu vrijednost dopuštenosti, odnosno pokrenuti istragu u roku od pet radnih dana. Tijekom referentnog razdoblja prosječno vrijeme potrebno za odlučivanje o dopuštenosti pritužbe bilo je četiri radna dana.

Kad je riječ o procjeni, u 27 % istraga u okviru sustava Fast-Track Ombudsmanova procjena objavljena je u okvirnom roku od 40 radnih dana. U 47 % svih upita procjena je izdana u roku od 60 radnih dana. Ukupno gledajući, prosječno vrijeme za zauzimanje pozicije bilo je 83 radna dana. To pokazuje da je i dalje teško ispuniti vremenski okvir od 40 radnih dana za pritužbe u okviru sustava Fast-Track.

Većina istraga u okviru postupka Fast-Track zaključena je bez nepravilnosti u postupanju ili su riješene nakon intervencije Ombudsmana. U otprilike 43 % istraga u okviru sustava Fast-Track, u kojima je procjena dovršena u trenutku sastavljanja ovog izvješća, Ombudsman je iznio prijedlog rješenja i/ili preporuku i/ili prijedlog za poboljšanje (dodatne pojedinosti o ishodu navedene su u nastavku).

g. Ishod

Ombudsmanica je od 2021. do 2023. dala preporuke u 11 predmeta, prijedloge rješenja u 33 predmeta i prijedloge za poboljšanje [9] u 17 predmeta. Kad je riječ o usklađenosti, u šest slučajeva institucija je prihvatila preporuku, u četiri slučaja ona je odbijena, a za jednu preporuku još nije primljen odgovor. Kad je riječ o prijedlozima rješenja, u 17 slučajeva postignuto je rješenje, 10 prijedloga odbijeno je, a u šest slučajeva odgovor je još bio u tijeku. Kad je riječ o prijedlozima za poboljšanje, prihvaćeno je 11 prijedloga, dva su odbijena, a na njih četiri tek treba odgovoriti.

h. Relevantni rad u području javnog pristupa dokumentima

Osim donošenja zaključaka o pojedinačnim pritužbama, Ombudsmanica je od 2021. do 2023. nastojala riješiti i strateška i sustavna pitanja. Cilj tog rada bio je osigurati usklađenost s Uredbom 1049/2001 i načelima dobre uprave podizanjem svijesti, pružanjem smjernica i poboljšanjem opće prakse. U sljedećem odjeljku ističu se neki od slučajeva od javnog značaja koje je Ombudsman rješavao tijekom tog razdoblja. Neke od njih temeljile su se na pritužbi; neke je otvorio Ured na vlastitu inicijativu.

Ombudsmanica je izdala praktične preporuke u vezi s bilježenjem tekstualnih i trenutačnih poruka te njihovim otkrivanjem.

Ombudsmanica je provela stratešku inicijativu o načinu na koji institucije, tijela, uredi i agencije EU-a bilježe tekstualne i trenutačne poruke koje članovi osoblja šalju/primaju u svojem profesionalnom svojstvu. Inicijativa je uslijedila nakon što je zaprimila pritužbe u vezi sa zahtjevima za javni pristup tekstualnim porukama.[10] Na temelju prikupljenih informacija Ombudsman je utvrdio dobre prakse koje bi mogle usmjeravati upravu EU-a u rješavanju tog pitanja u budućnosti. Ombudsmanica je podijelila te „praktične preporuke” sa svim institucijama, tijelima i agencijama EU-a te ih je objavila na svojim internetskim stranicama.[11]

Ombudsmanica je pojasnila da pitanje je li dokument registriran u sustavu institucije za upravljanje dokumentima nije relevantno u kontekstu zahtjeva za javni pristup.

Ombudsmanica je obradila razne pritužbe u kojima Europska komisija nije pravilno pretražila određene poruke e-pošte ili tekstualne poruke kojima je dotični podnositelj pritužbe zatražio javni pristup. Komisija je u tim predmetima smatrala da samo dokumenti koji su registrirani u njezinu sustavu za upravljanje dokumentima čine „dokumente” u smislu Uredbe 1049/2001. Međutim, Komisija evidentira samo one dokumente za koje smatra da ispunjavaju njezine kriterije za bilježenje.

Ombudsmanica je pojasnila da za pitanje može li se javnom pristupu određenom dokumentu dati javni pristup nije važno je li taj dokument zabilježen u sustavu institucije za upravljanje dokumentima. Umjesto toga, važan je sadržaj dokumenta i odnosi li se on na „politike, aktivnosti i odluke” za koje je institucija odgovorna.[12]

Kašnjenja u obradi zahtjeva Europske komisije za javni pristup dokumentima

Ombudsmanici je u više navrata skrenuta pozornost na to da su institucije EU-a kasnile s obradom zahtjeva za javni pristup dokumentima, posebno od strane Europske komisije.

U pritužbama Ombudsmanu navodi se da Komisija često nije poštovala rokove za odgovor na zahtjeve za javni pristup dokumentima. Ombudsmanica je stoga pokrenula istragu na vlastitu inicijativu s Komisijom kako bi provjerila je li riječ o sustavnom problemu. Istraga je pokazala da se Komisija pri obradi zahtjeva za javni pristup dokumentima u znatnom broju slučajeva ne pridržava propisanih rokova. Osim toga, kašnjenja koja su se dogodila bila su prilično znatna, posebno u fazi preispitivanja (kada je riječ o „potvrdnim zahtjevima”). Stanje se pogoršalo u razdoblju 2021. 2023., pri čemu je sve više slučajeva „kašnjenja” upućeno Ombudsmanu.[13]

Ombudsmanica je utvrdila da sustavna i znatna kašnjenja u Komisijinoj obradi zahtjeva za javni pristup dokumentima predstavljaju nepravilnosti u postupanju. Zatražila je od Komisije da hitno ispravi tu situaciju. Također je Europskom parlamentu podnijela tematsko izvješće.[14] U ožujku 2024. Parlament je s velikom potporom glasovao o rezoluciji kojom se podupiru nalazi Ombudsmana.[15]

Intervencijom Europskog ombudsmana poboljšano je postupanje Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) sa zahtjevima za javni pristup dokumentima.

Nakon istrage Europskog ombudsmana EFSA je pristala izmijeniti svoja pravila i prakse kako bi osigurala bržu obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima.

Predmet se odnosio na zahtjev za javni pristup dokumentima koji se odnose na olovo u streljivu. EFSA-i je trebalo više od sedam mjeseci za obradu zahtjeva, čime je rok produljen u više navrata. Podnositelj pritužbe stoga nije mogao upotrijebiti te dokumente pri pripremi doprinosa javnom savjetovanju koje je organizirala druga agencija EU-a. Ombudsmanica je utvrdila nepravilnosti u postupanju u ovom predmetu i dala preporuke EFSA-i.

EFSA je pozitivno odgovorila na preporuke Europskog ombudsmana. Revidirala je svoju odluku o javnom pristupu dokumentima i obećala poboljšati komunikaciju s podnositeljima zahtjeva.[16]

Ombudsmanica je utvrdila probleme s Frontexovom praksom u rješavanju zahtjeva za pristup koje smatra nepreciznima ili koji se odnose na mnoge ili velike dokumente.

U tom je slučaju Ombudsman kritizirao Frontexove prakse u rješavanju zahtjeva za pristup za koje smatra da nisu dovoljno jasni ili koji se odnose na mnoge ili velike dokumente. Konkretno, ako Frontex utvrdi da je zahtjev toliko složen da mora tražiti „prijateljsko rješenje” s osobom koja traži pristup, on „odgoduje” registraciju zahtjeva i time sprječava početak primjene zakonskih rokova. Ako Frontex utvrdi da je registrirani zahtjev za pristup, pomnije gledajući, toliko neprecizan da se dokumenti ne mogu identificirati, smatra da može suspendirati zakonske rokove za pojašnjenje područja primjene zahtjeva.

Ombudsmanica je smatrala da Frontexove prakse predstavljaju nepravilnosti u postupanju te je preporučila da ih se obustavi. Budući da Frontex nije prihvatio tu preporuku, Ombudsman je zadržao nalaz o nepravilnostima u postupanju. Nije se složila sa stajalištem Frontexa da su te prakse korisne podnositeljima zahtjeva. Naprotiv, to ne može biti korisno ako tijelo EU-a jednostrano dopusti odgodu ili suspenziju primjenjivih zakonskih rokova.[17]

Ombudsmanica je zatražila od Europske agencije za lijekove (EMA) da promijeni svoju trenutačnu praksu postavljanja zahtjeva za javni pristup dokumentima u redove.

EMA je uvela određene prakse u postupanju sa zahtjevima za javni pristup dokumentima kako bi odgovorila na izazove nakon dva dosad nezabilježena događaja, odnosno gubitka osoblja zbog preseljenja iz Londona u Amsterdam nakon Brexita i pandemije bolesti COVID-19. Te su prakse sljedeće: i. EMA odgađa obradu određenih zahtjeva za javni pristup dokumentima stavljajući ih u red čekanja redoslijedom kojim ih EMA prima; ii. EMA ograničava i broj dokumenata koje podnositelji zahtjeva mogu zatražiti po zahtjevu i broj zahtjeva koje pojedinačni podnositelji zahtjeva mogu imati u redu u određenom trenutku.

Kad je riječ o prvoj praksi, Ombudsmanica je smatrala da to nije dobra uprava i da nije u skladu s načelom iz Uredbe 1049/2001 da se zahtjevi za pristup obrađuju „odmah”. Kad je riječ o drugoj praksi, ombudsmanica je zaključila da je riječ o nepravilnostima u postupanju s obzirom na proizvoljne elemente.

U vrijeme izrade ovog izvješća u tijeku je bio odgovor EMA-e na nalaze Europskog ombudsmana. Međutim, EMA je već signalizirala da poduzima korake za postupno ukidanje prve prakse „kronološkog reda”.[18]

Ombudsmanica je objavila opće smjernice o pravu na javni pristup dokumentima

Kako je prikazano u ovom izvješću, najveći udio predmeta kojima se bavi Europski ombudsman odnosi se na pritužbe u kojima se navodi nedostatak transparentnosti. Kako bi javnosti i institucijama EU-a pružio smjernice, Ombudsmanica je pripremila nekoliko internetskih resursa o pravom pristupu dokumentima EU-a. To uključuje „vodič za pitanja i odgovore” na svim jezicima EU-a, detaljniji resurs za stručnjake i kratak vodič za administraciju EU-a o politikama i praksama.[19]

4.  Stajališta dionika

U kontekstu preispitivanja svoje uspješnosti u rješavanju pritužbi u vezi s javnim pristupom dokumentima Ured ombudsmana savjetovao se s nekoliko dionika kako bi dobio povratne informacije. To je uključivalo i podnositelje pritužbi (iz civilnog društva, akademske zajednice i medija) i Komisiju, kao glavnu predmetnu instituciju.

a. Povratne informacije

Ukupno iskustvo

Općenito, osobe s kojima je provedeno savjetovanje imale su pozitivno iskustvo s Ombudsmanom. Također su smatrali da je komunikacija s Uredom ombudsmana učinkovita i korisna te da im omogućuje praćenje postupka.

Internetska stranica i obrazac za pritužbe

Ispitanici su cijenili poboljšanja ostvarena na internetskim stranicama Europskog ombudsmana i mogućnost praćenja napretka njihovih pritužbi. Ispitanici su izjavili i da se koriste internetskim stranicama Europskog ombudsmana za pretraživanje prošlih predmeta. Mnogi još nisu bili svjesni da je Ombudsman također objavio opće smjernice o pravu na pristup dokumentima.

Većina je smatrala da je podnošenje pritužbe jednostavno.

Ishod

Pritužbe Ombudsmanu u području javnog pristupa dokumentima smatrane su manje rizičnom i bržom alternativom sudskim sporovima te bi se mogle upotrijebiti u slučajevima u kojima je uspjeh bio neizvjestan. To je osobito bio slučaj s podnositeljima pritužbi koji nisu imali financijska sredstva za pokretanje sudskog postupka.

Neki ispitanici, čak i ako ishod nije bio pozitivan u smislu dobivanja šireg pristupa, smatraju da Ombudsman pruža objektivnu procjenu stajališta institucije. Neki su izjavili da kada Ombudsman zatvori svoju istragu nalazom o nepravilnostima u postupanju, to potvrđuje da je njihova pritužba bila opravdana.

Mnogi ispitanici imali su ozbiljan problem s kašnjenjima u dobivanju pristupa dokumentima. Kada se podnositelji pritužbe obrate Ombudsmanu, dotična institucija često je već znatno kasnila u obradi njihova zahtjeva za pristup. Čak i ako se nakon Ombudsmanove intervencije dobije širi pristup, traženi dokument možda više neće biti koristan. Neki su izjavili da ponekad odražavaju hoće li relevantnost dokumenata isteći do kraja postupka. Ako je odgovor potvrdan, to bi ih moglo odvratiti od podnošenja pritužbe. Međutim, drugi dolaze Ombudsmanu ne samo kako bi dobili pristup, već i kako bi ukazali na problem (na primjer kašnjenja) i nastojali poboljšati postupke za budućnost.

Postupak brzog praćenja

Ispitanici su bili upoznati s postupkom Fast-Track i cijenili su brzo otvaranje upita i pojednostavnjeni postupak. Međutim, nakon otvaranja istrage, postupak još uvijek može biti dugotrajan. Neki ispitanici napomenuli su da Ombudsman institucijama često odobrava produljenje roka čak i ako je već došlo do kašnjenja. Ako je došlo do kašnjenja, ispitanici cijene primanje ažuriranja što je češće moguće. Još uvijek postoji određena nesigurnost u pogledu toga primjenjuje li se postupak na sve pritužbe povezane s pristupom dokumentima.

Vjerojatnost povratka

Općenito, ispitanici su izjavili da će se vjerojatno obratiti Ombudsmanu sljedeći put kada budu nezadovoljni ishodom zahtjeva za javni pristup.

Povratne informacije Europske komisije

Komisija je pak istaknula da je u posljednje tri godine općenito poštovala rokove postupka Fast-Track u istragama koje su uslijedile nakon što je Komisija donijela potvrđujuću odluku. U tim slučajevima Komisija je Europskom ombudsmanu mogla dostaviti zatražene dokumente i odgovoriti na pitanja Europskog ombudsmana o stajalištu Komisije kako je utvrđeno u odgovoru na ponovni zahtjev.

Za slučajeve u kojima Komisija još nije donijela izričitu potvrđujuću odluku, slanje dokumenata i odgovora Europskom ombudsmanu složenije je jer Komisija još uvijek procjenjuje dokumente te bi u tom trenutku moglo doći do nepotpunosti stajališta. 

Elementi koji se mogu poboljšati

Među elementima koje su ispitanici utvrdili kao područja za poboljšanje načina na koji Ombudsman postupa u predmetima javnog pristupa bili su sljedeći:

• male prilagodbe obrasca za podnošenje pritužbi Europskom ombudsmanu, posebno kako bi se pojasnili potrebni prilozi;
• više informacijskih resursa sa sudskom praksom, što bi pomoglo u pripremi ponovnih zahtjeva;
• veća jasnoća o tome kada se primjenjuje postupak brzog praćenja;
• više informacija o očekivanom vremenskom okviru za dovršetak istrage, na primjer koji su općenito rokovi u kojima institucije moraju dostaviti odgovore Ombudsmanu;
• moguće sastanke ili telefonske pozive s podnositeljem pritužbe kako bi usmeno saslušali njegove sadržajne argumente;
• poticanje Ombudsmana institucijama da imaju više osobnih kontakata s podnositeljima zahtjeva kako bi se mogli razjasniti zahtjevi za javni pristup.

b. Rješavanje prijedloga iz prethodne revizije

Ombudsmanica se osvrnula i na prijedloge dionika iznesene u kontekstu prethodnog preispitivanja.

Ombudsmanica je poboljšala postupak u kojem podnositelji pritužbi podnose i prate pritužbe. Podnositelji pritužbi sada mogu pratiti status svoje pritužbe na internetskoj stranici Europskog ombudsmana. To uključuje detaljnu vremensku liniju kojoj se može pristupiti putem računa podnositelja pritužbe i manje detaljnu vremensku liniju koja je javno vidljiva. Planiraju se i poboljšanja kako bi se pojednostavnio internetski obrazac za pritužbe.

Ombudsmanica je na svojim internetskim stranicama pripremila i objavila i smjernice o pravu na javni pristup dokumentima.

5. Zaključak

Posljednjih se godina broj pritužbi na javni pristup dokumentima gotovo udvostručio. Istodobno je pojednostavnjeno rješavanje pritužbi u tom području nakon uvođenja postupka Fast-Track. Povećana učinkovitost Ureda općenito je značajna kad je riječ o pritužbama u vezi s javnim pristupom.

U razdoblju 2021. 2023. prosječno vrijeme obrade svih pritužbi povezanih s javnim pristupom, od registracije do zaključenja predmeta, iznosilo je 69 radnih dana. Za upite o javnom pristupu prosječno vrijeme za postizanje rezultata je 83 radna dana.

Pridržavanje vremenskog okvira od 40 radnih dana u predmetima Fast-Track predstavlja izazov. Tim je ojačan kako bi pomogao u rješavanju mnogo većeg broja slučajeva javnog pristupa i time omogućio Uredu da ispuni taj vremenski okvir. Drugi čimbenici zbog kojih je teško ispuniti taj vremenski okvir uključuju potrebu za čekanjem odgovora relevantnih institucija u nekim slučajevima.

Općenito, kašnjenja s kojima su se druge institucije susrele u rješavanju slučajeva javnog pristupa imala su učinak prelijevanja na rješavanje pritužbi Europskog ombudsmana. Prvo, predmeti se nisu mogli rješavati u okviru postupka Fast-Track. Drugo, istraga Europskog ombudsmana morala je ostati otvorena do stvarnog dostavljanja odgovora. Ombudsmanica je pokušala pomaknuti postupak u mjeri u kojoj je to moguće, posebno pregledom dokumenata u nedostatku konačnog izričitog stajališta institucije o otkrivanju, a zatim predlaganjem rješenja ili razmjenom preliminarnih stajališta.

Ombudsmanica je i dalje predana ne samo pravodobnom postizanju rezultata, već i pronalaženju najboljeg mogućeg rješenja za podnositelja pritužbe. Nakon tog preispitivanja Ombudsman će nastaviti:

• poboljšati i ažurirati smjernice o javnom pristupu dokumentima koje su dostupne na njegovim internetskim stranicama jer je to vrijedan alat za podnositelje pritužbi i građane općenito. Također će osigurati daljnje širenje smjernica;
• nastaviti podupirati brzo postupanje s upitima povezanima s javnim pristupom dokumentima;
• nastaviti pojednostavnjivati način na koji javnost podnosi pritužbe Ombudsmanu (obrazac za pritužbe);
• osigurati da su podnositelji pritužbi dobro informirani o opsegu i statusu svojih pritužbi;
• nastaviti surađivati s institucijama kako bi se izbjegla kašnjenja u obradi zahtjeva za javni pristup, u skladu s načelom da se „odgođeni pristup uskraćuje”;
• održavati otvoreni dijalog o učinkovitim i djelotvornim metodama rada s institucijama EU-a.

 

[1] Članak 15. Ugovora o funkcioniranju Europske unije: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj i članak 42. Povelje EU-a o temeljnim pravima: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Uredba 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Uredba 1049/2001 primjenjuje se izravno na Europsku komisiju, Vijeće EU-a i Europski parlament. Međutim, i druge institucije, tijela, uredi i agencije EU-a primjenjuju Uredbu ili su donijeli odluke o njezinoj primjeni.

[3] Da bi bile dopuštene, pritužbe moraju ispunjavati određene uvjete iz članka 2. Statuta Europskog ombudsmana. To uključuje, među ostalim, zahtjev za podnošenje ponovnog zahtjeva za pristup dokumentima odgovarajućoj instituciji prije podnošenja pritužbe.

[4] Članak 3.4. Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana. Na primjer, Europski ombudsman može utvrditi da nema razloga za pokretanje istrage jer je drugo tijelo u boljem položaju za rješavanje pritužbe.

[5] Na temelju članka 4. Uredbe 1049/2001.

[6] Preispitivanje postupka brzog praćenja Europskog ombudsmana od 24. veljače 2021., dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] Preostale pritužbe bile su ili nedopuštene ili Ombudsman nije pronašao dovoljno razloga za pokretanje istrage.

[8] 70 istraga obrađenih u okviru postupka Fast-Track temeljilo se na pritužbama zaprimljenima od 2021. do 2023. Od 70 istraga, osam je još uvijek bilo u tijeku u vrijeme sastavljanja ovog izvješća.

[9] U odluci o zatvaranju istrage Europski ombudsman može predložiti poboljšanja u pogledu pitanja utvrđenih tijekom istrage. 

[10] Predmet 1219/2020/MIG o načinu na koji je Europsko vijeće postupilo sa zahtjevom za javni pristup porukama koje se temelje na mobilnim telefonima koje je tadašnji predsjednik navodno poslao šefovima država i vlada: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 i predmet 1316/2021/MIG o odbijanju Europske komisije da omogući javni pristup tekstualnim porukama koje su razmijenili predsjednik Komisije i glavni izvršni direktor farmaceutskog poduzeća o kupnji cjepiva protiv bolesti COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Za više informacija vidjeti stratešku inicijativu SI/4/2021/MIG o načinu na koji institucije, tijela, uredi i agencije EU-a bilježe tekstualne i trenutačne poruke koje članovi osoblja šalju/primaju u svojem profesionalnom svojstvu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Za više informacija vidjeti predmet 1316/2021/MIG o odbijanju Europske komisije da omogući javni pristup tekstualnim porukama koje su razmijenili predsjednik Komisije i glavni izvršni direktor farmaceutskog poduzeća o kupnji cjepiva protiv bolesti COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, predmet 211/2022/TM o tome kako je Europska komisija postupila sa zahtjevom za javni pristup e-porukama svojih predstavnika sa sjedištem u Grčkoj u vezi s migracijskom situacijom u dvjema žarišnim točkama: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 i predmet 1378/2022/TM o tome kako je Europska komisija postupila sa zahtjevom za javni pristup dokumentima povezanima sa strategijom i zakonodavstvom EU-a u području okoliša: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] Ombudsman je 2021. pokrenuo 22 istrage povezane s kašnjenjima Komisije u obradi zahtjeva za javni pristup, 2022. 35 istraga, a najznačajnije 2023. Ombudsman je pokrenuo 75 takvih istraga.

[14] Za više informacija vidjeti predmet OI/2/2022/OAM o vremenu koje je Europskoj komisiji potrebno za obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Rezolucija Europskog parlamenta od 14. ožujka 2024. o vremenu koje je Europskoj komisiji potrebno za obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Za više informacija vidjeti predmet 2124/2021/MIG o načinu na koji je Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA) postupila sa zahtjevom za javni pristup dokumentima povezanima s prijedlogom za ograničavanje olova u streljivu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Za više informacija vidjeti predmet OI/4/2022/PB o vremenu koje je Agenciji za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) potrebno za obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Za više informacija vidjeti predmet 2243/2022/SF o načinu na koji Europska agencija za lijekove (EMA) rješava zahtjeve za javni pristup dokumentima koji se odnose na velik broj dokumenata: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Vidjeti Javni pristup dokumentima EU-a i ulogu Europskog ombudsmana: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.