1. Sažetak

Jedno od načela na kojima se temelje pravila EU-a o javnom pristupu dokumentima jest brzo rješavanje zahtjeva. Informacije mogu biti potrebne brzo i mogu izgubiti svoju važnost za podnositelja zahtjeva ako dođe do kašnjenja. Ombudsmanica je također željela osigurati da se njezin Ured što prije bavi pritužbama u tom području. Stoga je u veljači 2018. uvela postupak Fast-Track za rješavanje pritužbi u vezi s javnim pristupom.

Tri godine nakon toga cilj je ovog pregleda procijeniti kako postupak funkcionira u praksi. Glavni rezultati su pozitivni: Ured ombudsmana sada se mnogo brže bavi pritužbama u vezi s javnim pristupom – prosječno vrijeme za rješavanje pritužbi u vezi s javnim pristupom sada je jedna trećina onoga što je bilo prije uvođenja postupka.

Teško je reći je li taj brži postupak doveo do udvostručavanja pritužbi o javnom pristupu koje je Ombudsman zaprimio tijekom tog razdoblja, ali u svakom je slučaju riječ o pozitivnom razvoju događaja.

Okvirni vremenski okvir od 40 radnih dana u kojem Ombudsman može provesti svoju materijalnu procjenu izazov je u dvije trećine predmeta Fast-Track. To je djelomično posljedica ponekad preopterećenih resursa, a djelomično sporih odgovora institucija. Moglo bi biti korisno razmisliti o tome hoće li se taj okvirni vremenski okvir produljiti kako bi se podnositeljima pritužbi pružila veća sigurnost, a da se pritom izbjegne upotreba takvog produljenja kako bi se potaknula daljnja kašnjenja.

Ured ombudsmana savjetovao se i s pojedincima i organizacijama koji su se koristili postupkom. Iako su općenito zadovoljni iskustvom, ispitanici su pozvali i na veću jasnoću o tome što mogu očekivati tijekom obrade pritužbi na pristup dokumentima. To je ukazivalo na određene nejasnoće u pogledu toga što se smatra i što se ne smatra pritužbom Fast-Track unutar šire kategorije predmeta javnog pristupa koje obrađuje Ombudsman. Ured bi to trebao dodatno razmotriti, uključujući procjenu o tome bi li bilo bolje jednostavno reći da Ombudsman pokušava riješiti sve pritužbe povezane s pristupom dokumentima što je prije moguće, na temelju okvirnog vremenskog okvira. Određivanje novog postupka kao „brze staze” možda je pomoglo uredu da se usredotoči na to kako pojednostavniti prethodni postupak, ali sada kada je to postignuto, možda više neće biti korisno dodijeliti mu posebnu oznaku.

Ombudsmanica je već riješila neka od pitanja utvrđenih u ovom preispitivanju: proširen je tim koji se bavi slučajevima javnog pristupa, a na internetskim stranicama sada su dostupne jasnije informacije o našem postupanju s pritužbama u vezi s javnim pristupom. S obzirom na zabrinutost koju su dionici izrazili u vezi s time, sada će možda biti potrebno donijeti konkretnije smjernice o tome kada institucijama treba odobriti produljenje roka.

Usporedno s tim brzim preispitivanjem Ombudsman provodi unutarnju reviziju ishoda pritužbi u vezi s javnim pristupom dokumentima. Nada se da će o tome uskoro izvijestiti.

2. Pregled

a. Pozadina

Osobe koje traže javni pristup dokumentima u posjedu institucije EU-a obično trebaju dokumente što je prije moguće kako bi bili relevantni za svrhu za koju ih namjeravaju upotrebljavati. Stoga očekuju da će se zahtjev brzo obraditi. To vrijedi za novinare, organizacije civilnog društva ili građane koji se žele uključiti u postupak donošenja odluka EU-a. Poduzeća i istraživači također traže informacije relevantne za njihov rad.

Ako pristup nije brz, dokumenti mogu izgubiti svoju korisnost. Europski ombudsman dosljedno tvrdi da se zakašnjelom pristupu može uskratiti pristup.

Oslanjajući se na načelo na kojem se temelje pravila EU-a o javnom pristupu ^[1], prema kojem bi se zahtjevi trebali brzo obraditi, Ombudsmanica je željela osigurati da njezin Ured rješava takve pritužbe što je prije moguće. Stoga je uvela postupak Fast-Track za rješavanje pritužbi u vezi s javnim pristupom. Nakon probnog razdoblja koje je započelo u rujnu 2017. ombudsmanica je u veljači 2018. službeno pokrenula „postupak brzog traganja” za pritužbe na pristup dokumentima.

b. Oznaka za brzi vlak

Ombudsman ne određuje sve pritužbe u vezi s javnim pristupom dokumentima kao „Fast-Track”. Pritužbe koje se rješavaju u okviru postupka Fast-Track odnose se na one u kojima je institucija odbila javni pristup dokumentu ili u kojima institucija nije odgovorila na zahtjev za pristup dokumentima u roku i time prešutno uskratila pristup.

Pokazalo se da je teško ili nepotrebno primijeniti postupak brzog praćenja za rješavanje drugih slučajeva javnog pristupa. Primjeri uključuju slučajeve u kojima nije jasno postoje li zatraženi dokumenti ili u kojima su potrebna dodatna pojašnjenja prije nego što istražni tim Europskog ombudsmana može pregledati predmetne dokumente. Ako je od samog početka jasno da će za pokušaj ostvarivanja pravne zaštite za podnositelja pritužbe možda biti potrebno provesti temeljitiju istragu, ne primjenjuje se postupak Fast-Track ^[2].

Tom je revizijom otkriveno da podnositeljima pritužbi nije uvijek jasno koji se predmeti rješavaju u okviru postupka Fast-Track. To će se pitanje riješiti.

c. Kako funkcionira postupak brzog praćenja

Nakon primitka pritužbe Ured ombudsmana registrira pritužbu i šalje potvrdu o primitku. U roku od pet radnih dana od registracije Europski ombudsman trebao bi donijeti odluku o tome može li se istraga pokrenuti u okviru postupka Fast-Track. To ovisi o nekoliko čimbenika, među ostalim o tome je li pritužba dopuštena ^[3] ili Europski ombudsman smatra da postoji osnova za pokretanje istrage [4].

Nakon pokretanja istrage postupak Fast-Track uključuje niz istražnih koraka, počevši s pravodobnim pregledom predmetnih dokumenata i, u određenim slučajevima, sastankom s relevantnom institucijom. Ombudsmanica je sklopila dogovore s institucijama EU-a kojima joj se omogućuje brz pristup dokumentima radi inspekcije (u roku od pet radnih dana od pokretanja istrage) i brzo primanje mogućih dodatnih primjedbi institucija (u roku od 15 radnih dana).

Ombudsmanica nastoji postići ishod u predmetima Fast-Track u roku od 40 radnih dana (od trenutka kada je pritužba registrirana). Tijekom tog razdoblja istražni tim Europskog ombudsmana pregledava predmetne dokumente i može se dodatno savjetovati s institucijom ili tijelom.

Ombudsman zatim utvrđuje ima li prostora za brzo rješavanje tog pitanja tako što predlaže da institucija objavi (dijelove) dokumenata.

Ako Europski ombudsman utvrdi da institucija EU-a nije trebala odbiti pristup dokumentima, može utvrditi nepravilnosti u postupanju i preporučiti mu da odobri potpun ili djelomičan pristup predmetnim dokumentima.

3.  Pregled uspješnosti

Sljedeći statistički podaci pokazuju učinak postupka Fast-Track na vrijeme obrade i razvoj u smislu broja predmeta. Ovaj odjeljak sadržava statističke podatke o postupanju sa svim predmetima povezanima s javnim pristupom, a ne isključivo onima koji se rješavaju u okviru postupka Fast-Track.

a. Broj pritužbi

Od 1. rujna 2017. do 31. kolovoza 2020. Ombudsman je obradio 252 pritužbe u području javnog pristupa dokumentima. U 189 od tih pritužbi Ombudsman je pokrenuo istragu.

Broj pritužbi povezanih s javnim pristupom gotovo se udvostručio s prosječno 45 pritužbi godišnje u razdoblju od 2014. do 2016. na prosječno 82 pritužbe godišnje u razdoblju od 2017. do 2019., kada je uspostavljen postupak Fast-Track.

Ukupan godišnji broj pritužbi koje je Ombudsman zaprimio povećao se za oko 20 % u razdoblju od 2014. do 2019. Udio pritužbi povezanih s pristupom dokumentima znatno se povećao od 2016. do 2017., kada je uveden postupak Fast-Track.

b. Prosječno vrijeme obrade

Prosječno vrijeme potrebno za obradu predmeta javnog pristupa znatno je skraćeno od uvođenja postupka Fast-Track. Tri ključne faze rješavanja pritužbi tri su puta brže od uvođenja postupka Fast-Track: donošenje odluke o dopuštenosti, donošenje procjene Europskog ombudsmana o tom pitanju i konačno zaključenje predmeta.

Prosječno vrijeme za „odluke o dopuštenosti” za sve pritužbe povezane s javnim pristupom dokumentima više je od tri puta brže nego prije uvođenja postupka.

U okviru postupka brzog praćenja ombudsmanica nastoji osigurati da njezine istrage dovedu do odluke ili ishoda (kao što je prijedlog ili preporuka rješenja) u roku od 40 radnih dana. Prosječno vrijeme u kojem upiti o pristupu dokumentima dođu do rezultata sada je jedna trećina onoga što je bilo prije pokretanja postupka 2017.

c. Statistika brzog praćenja

U razdoblju od 1. rujna 2017. do 31. kolovoza 2020. Ombudsman je obradio 148 pritužbi u okviru postupka Fast-Track. U 119 od tih pritužbi pokrenula je istragu.

I. Tko su podnositelji pritužbe?

II. Koje su institucije bile zabrinute?

Velika većina pritužbi koje su riješene u okviru postupka Fast-Track podnesena je protiv Europske komisije. Ostali su bili raspoređeni među drugim institucijama, tijelima, uredima i agencijama.

III. Ishod

Većina istraga u okviru postupka Fast-Track zaključena je s nalazom da nije bilo nepravilnosti u postupanju. U oko 30 % istraga u okviru programa Fast-Track ombudsmanica je iznijela prijedlog rješenja ili preporuku.

IV. Pritužbe obrađene u okvirnom vremenskom okviru

Općenito, u dvije trećine predmeta Fast-Track odluka o dopuštenosti donesena je u okvirnom roku od pet radnih dana. Kad je riječ o predmetima Fast-Track, prosječno vrijeme do donošenja odluke o dopuštenosti bilo je šest radnih dana. Cilj Ureda za donošenje odluka o dopuštenosti u predmetima koji nisu povezani s brzim praćenjem jest 30 kalendarskih dana. To pokazuje da je, iako Ured nije ispunio cilj od pet radnih dana za sve predmete koji se odnose na Fast-Track, u većini slučajeva odluka o dopuštenosti donesena mnogo brže nego u predmetima koji se ne odnose na Fast-Track.

U 36 % svih istraga u okviru sustava Fast-Track Ombudsmanova procjena ^[5] objavljena je u okvirnom roku od 40 radnih dana. U 55 % svih pritužbi procjena je izdana u roku od 60 radnih dana. Općenito, za upite u sustavu Fast-Track prosječno vrijeme za postizanje ishoda bilo je 67 radnih dana.

4.  Stajališta dionika

U kontekstu preispitivanja uspješnosti postupka brzog praćenja Ured ombudsmana savjetovao se s raznim dionicima koji imaju izravno iskustvo s postupkom kako bi dobio povratne informacije. To je uključivalo i podnositelje pritužbi (iz civilnog društva, akademske zajednice i medija) i Komisiju, kao glavnu instituciju EU-a koja je predmet istraga Europskog ombudsmana o pristupu dokumentima.

a. Svijest o postupku brzog praćenja

Općenito, gotovo svi sudionici savjetovanja bili su upoznati s glavnim ciljevima i vodećim načelima postupka. Postojala je određena nesigurnost u pogledu toga primjenjuje li se postupak na sve pritužbe povezane s pristupom dokumentima.

b. Percepcija brzog kretanja u praksi

Za one koji su imali iskustva s pritužbama prije i nakon uvođenja postupka smatrali su da je Ombudsman brže i jednostavnije rješavao pritužbe. Općenito, osobe s kojima je provedeno savjetovanje smatrale su da je komunikacija s Uredom ombudsmana učinkovita i korisna te da im omogućuje praćenje postupka.

Čini se da je najveći percipirani učinak potaknuti instituciju da brže odgovori na zahtjev: Dobivanje stvari kreće tamo gdje postoji kašnjenje. Općenito, dopisnici su smatrali da je postupak Fast-Track učinkovit način osiguravanja da institucije ne kasne s rješavanjem zahtjeva za javni pristup. Međutim, ako je došlo do kašnjenja, nije uvijek bilo jasno zašto je to bio slučaj. Neki ispitanici napomenuli su da Ombudsman institucijama često odobrava produljenje roka čak i ako je već došlo do kašnjenja.

S druge strane, određeni ispitanici bili su zabrinuti da bi brže vrijeme obrade značilo da Ombudsman neće imati vremena temeljito istražiti pritužbe i na odgovarajući način riješiti sve pravne argumente koje su iznijeli podnositelj pritužbe i institucija.

Pritužbe Europskom ombudsmanu, posebno kada se obrađuju u okviru sustava Fast-Track

postupak se smatrao manje rizičnom i bržom alternativom sudskim sporovima i mogao se koristiti u slučajevima u kojima je uspjeh bio neizvjestan. To je osobito bio slučaj s podnositeljima pritužbi koji nisu imali financijska sredstva za pokretanje sudskog postupka.

Komisija je pak istaknula da, iako su rokovi postupka Fast-Track vrlo kratki (posebno pregled dokumenata u roku od pet radnih dana od zahtjeva), može ih ispuniti u velikoj većini slučajeva.

c. Predložena poboljšanja

Nekoliko ispitanika izrazilo je zabrinutost zbog toga što nije jasno kada Ombudsman upotrebljava postupak Fast-Track za rješavanje pritužbi u vezi s pristupom dokumentima. Predloženo je da se podnositelje pritužbi obavijesti o tome je li primijenjen postupak Fast-Track kako bi im se omogućilo da unaprijed predvide trajanje.

Iako je rješavanje pritužbi Ombudsmana možda postalo brže za pristup predmetima povezanima s dokumentima, neki su ispitanici postavili pitanje je li do toga došlo nauštrb rješavanja merituma pritužbe. Konkretno, iako im institucija može brže odgovoriti na njihov zahtjev, možda neće dobiti pristup dokumentima.

Neki ispitanici postavili su pitanje bi li Ombudsman trebao odobriti produljenje roka instituciji u pritužbama koje se odnose na kašnjenja u obradi zahtjeva za pristup dokumentima.

Neki ispitanici smatrali su da bi se postupak i obrazac za podnošenje pritužbi na internetskoj stranici Europskog ombudsmana mogli poboljšati (neki su predložili zaseban, poseban obrazac za pritužbe za pristup dokumentima). Drugi su predložili da se na internetskim stranicama Europskog ombudsmana općenito pruži više informacija o pristupu dokumentima.

Komisija je navela da bi, s obzirom na to da se i dalje prilagođava novom postupku, radije da Ombudsman ponovno ne promijeni taj postupak.

5.  Zaključak

A. Što dobro radi?

Postupak brzog praćenja doveo je do znatnog smanjenja vremena obrade. Pritužbe povezane s javnim pristupom dokumentima u prosjeku su 2019. dovršene tri puta brže nego prije uvođenja postupka. Iako je postupanje Ombudsmana s pritužbama općenito postalo mnogo brže i učinkovitije, to je posebno slučaj u predmetima Fast-Track.

Postupak je privukao veći broj podnositelja pritužbi, što je u osnovi udvostručilo broj pritužbi o javnom pristupu dokumentima.

Dionici su općenito bili zadovoljni postupkom Fast-Track. Pohvalili su brzinu postupka i ukupnu kvalitetu rada Europskog ombudsmana.

b. Što se može poboljšati?

Iako je postupak Fast-Track općenito uspješan, u određenim područjima ima prostora za poboljšanje.

• Prosječno vrijeme obrade svih Fast-Track pritužbi je 67 radnih dana. Iako je vrijeme obrade znatno skraćeno, u samo 36 % svih predmeta Fast-Track Ombudsman je dovršio svoju procjenu u predviđenom roku od 40 radnih dana.^[6]  
  Djelomično je to posljedica uspjeha postupka Fast-Track. Činjenica da je ured Ombudsmana relativno malen znači da se ne može uvijek nositi s nepredviđenim porastom broja pritužbi u predviđenom roku. Ombudsmanica je već riješila to pitanje povećanjem veličine tima koji se bavi pritužbama povezanima s javnim pristupom dokumentima. Osim toga, postoje i drugi čimbenici koji dovode do kašnjenja, kao što je potreba za čekanjem odgovora relevantnih institucija.
  Međutim, i dalje je teško ispuniti vremenski okvir od 40 radnih dana za pritužbe u okviru sustava Fast-Track. Možda bi trebalo razmisliti o tome treba li produljiti taj okvirni vremenski okvir kako bi se podnositeljima pritužbi pružila veća sigurnost i istodobno osiguralo da se moguće povećanje ne upotrebljava kao opravdanje za manje brzo rješavanje predmeta povezanih s pristupom dokumentima.
• Savjetovanje s dionicima pokazalo je da postoji određena nejasnoća u pogledu toga što se smatra pritužbom Fast-Track i što se ne smatra pritužbom Fast-Track.  Zbog toga se postavlja pitanje je li preporučljivo „odrediti” određene pritužbe kao „brzo praćenje”, a druge ne; te može li se podnositeljima pritužbi pružiti veća jasnoća kako bi naveli da Ombudsman pokušava što prije riješiti sve pritužbe u vezi s pristupom dokumentima.

c. Daljnji koraci

Ombudsmanica je i dalje predana ne samo pravodobnom postizanju rezultata, već i pronalaženju najboljeg mogućeg rješenja za podnositelja pritužbe.

Nakon tog preispitivanja Ombudsman će:

• Nastaviti pojednostavnjivati postupke gdje je to moguće kako bi se pritužbe koje se odnose na pristupne dokumente rješavale na najučinkovitiji mogući način.
• Procijeniti bi li bilo bolje jednostavno reći da Ombudsman pokušava riješiti sve pritužbe u vezi s pristupom dokumentima što je prije moguće, na temelju indikativnog vremenskog okvira, umjesto da tom postupku dodijeli posebno imenovanje.
• Ako se postupak Fast-Track zadrži, razmotri moguće produljenje vremenskog okvira od 40 radnih dana i razvije jasnije kriterije u pogledu vrsta predmeta koje bi trebalo rješavati u okviru postupka Fast-Track.  
• Utvrditi je li možda potrebno donijeti konačnije smjernice o tome kada institucijama treba odobriti produljenje roka.

 

---

[1] Za većinu institucija, tijela, ureda i agencija EU-a relevantna pravila o javnom pristupu dokumentima sadržana su u Uredbi 1049/2001. To se načelo odražava u Uredbi, u kojoj se navodi da se zahtjevi za pristup dokumentima obrađuju brzo, a u svakom slučaju u roku od 15 radnih dana od registracije zahtjeva. Uredba se može pronaći na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Također može biti potrebno ne označiti predmet kao „Fast-Track” ako institucija zbog svoje strukture zahtijeva da se njezino stajalište ponovno formalno zatraži uz svoj prvotni odgovor podnositelju zahtjeva.

[3] Da bi bile dopuštene, pritužbe moraju ispunjavati određene uvjete iz članka 2. Statuta Europskog ombudsmana. To uključuje, među ostalim, zahtjev za podnošenje ponovnog zahtjeva za pristup dokumentima odgovarajućoj instituciji prije podnošenja pritužbe.

[4] Na primjer, Europski ombudsman može utvrditi da je drugo tijelo u boljem položaju za rješavanje pritužbe (članak 3.3. provedbenih odredbi Europskog ombudsmana ).

[5] Prijedlog rješenja, preporuka ili odluka o zatvaranju.

[6] Registracija do odluke o zatvaranju, rješenja ili preporuke. Prosječno vrijeme obrade predmeta unutar roka bilo je 26 radnih dana.