Strateška istraga: OI/5/2025/KR

Naslov predmeta: Kako agencije EU-a rješavaju slučajeve „rotirajućih vrata”

Datum: Četvrtak, 29. siječnja 2026.

Sastanak na daljinu

Prisutni

Predstavnici ESMA-e

• Voditelj Pravnog i izvršnog odjela - Službenik za zaštitu podataka - Službenik za etiku
• Pravni službenik – zamjenik službenika za etiku

Predstavnici pučkog pravobranitelja

• g. Koen ROOVERS, službenik za istrage
• gđa Ludovica AQUINO, službenica za istrage
• Jennifer KING, pravna stručnjakinja
• Tanja EHNERT, koordinatorica za istrage
• Tobias FLUCK, stažist za upite

Svrha sastanka

Svrha sastanka bila je da istražni tim Europskog ombudsmana razjasni neriješena pitanja koja su se pojavila tijekom pregleda dokumenata o politikama i pojedinačnih spisa predmeta obrađenih od siječnja 2023. do kraja lipnja 2025. i podnesenih na nadzor ESMA-i.

Ova se istraga temelji na prethodnim slučajevima Europskog ombudsmana povezanima s načinom na koji uprava EU-a, uključujući agencije EU-a, primjenjuje pravila o aktivnostima nakon odlaska iz službe (bivših) članova osoblja ^[1].

Uvod i postupovne informacije

Istražni tim Ombudsmana predstavio se i zahvalio predstavnicima ESMA-e na sastanku s njima. Naveli su pravni okvir koji se primjenjuje na sastanke Europskog ombudsmana, a posebno da Europski ombudsman bez prethodne suglasnosti ESMA-e ne bi otkrio nikakve informacije koje je ESMA utvrdila kao povjerljive ^[2].

Istražni tim Europskog ombudsmana obavijestio je predstavnike ESMA-e da će primiti nacrt izvješća o inspekcijskom sastanku kako bi provjerili njegovu točnost. Izvješće će tada biti javno objavljeno. Povjerljive informacije ne bi bile uključene u izvješće ili na drugi način dostavljene bilo kojoj trećoj strani.

Uzimajući u obzir interakciju ESMA-e s privatnim sektorom, predstavnici ESMA-e pozdravili su rad Ombudsmana na tom pitanju s ciljem učenja iz te istrage i doprinosa toj istrazi.

Dokumenti pregledani

• Politika postupanja u slučaju sukoba interesa za osoblje
• Redigirani etički dnevnik za osoblje-post službu
• Odluka o upućenim nacionalnim stručnjacima
• Politika o sukobu interesa za upravljačka tijela ESMA-e
• Provedbena pravila o mjerama koje se odnose na neplaćeni dopust za privremeno i ugovorno osoblje Europske unije
• Redigirani etički dnevnik za vanjske aktivnosti osoblja
• Jedan dosje zahtjeva za aktivnosti nakon službe bivših članova višeg i rukovodećeg osoblja
  
  

Razmijenjene informacije

Istraga Europskog ombudsmana unaprijed je podijelila nekoliko pitanja s ESMA-om.

1) (bivši) članovi ESMA-inih odbora - aktivnosti nakon isteka mandata

a) Politike

Predstavnici ESMA-e osvrnuli su se na politiku ESMA-e o izbjegavanju sukoba interesa za članove koji nisu članovi osoblja (kao što su članovi Odbora nadzornih tijela i Upravnog odbora), prema kojoj su članovi obvezni pisanim putem prijaviti svoje buduće zaposlenje predsjedniku i da se ta dužnost primjenjuje dvije godine nakon napuštanja Odbora (vidjeti članak 6. – Izjava o budućem zaposlenju).

Tim Ombudsmana napomenuo je da se određeni elementi članka 16. Pravilnika o osoblju, koji se primjenjuje na aktivnosti članova osoblja nakon odlaska iz službe, ne odražavaju u politici ESMA-e za članove koji nisu članovi osoblja, kao što je to da se obavijesti moraju dostaviti prije zapošljavanja na nova radna mjesta.

Predstavnici ESMA-e dostavili su neke kontekstualne informacije u kojima su objasnili da ESMA vrlo ozbiljno shvaća svoje etičke odgovornosti kako bi osigurala najviši integritet svojih članova Odbora nadzornih tijela koji su predstavnici nacionalnih nadležnih tijela, a ne članovi osoblja ESMA-e, uspostavom politike sukoba interesa za osobe koje nisu članovi osoblja. Kad je riječ o članovima osoblja, ESMA je u svojoj politici sukoba interesa za osoblje primijenila mjere koje nadilaze Pravilnik o osoblju, kao što je zahtjev za podnošenje godišnjih izjava o sukobu interesa, a većina detaljnih pravila o sukobu interesa primjenjuje se i na upućene nacionalne stručnjake i pripravnike. Predstavnici ESMA-e izjavili su da su pristup Nadzornog tijela da uspostavi posebna pravila o inspekciji za svoja upravljačka tijela (iako nisu obuhvaćena Pravilnikom o osoblju) i mjere kojima se osoblje ESMA-e pridržava najviših etičkih standarda u velikoj mjeri prepoznati u izvješću Europskog revizorskog suda iz 2021.

Predstavnici ESMA-e nadalje su uputili na dvije glavne primjenjive pravne osnove svoje politike za članove koji nisu članovi osoblja, u okviru njezina osnivačkog akta (Uredba o ESMA-i [3]), a to su:

• članak 42. o neovisnosti članova Odbora i
• Članak 70. o čuvanju poslovne tajne.

Potonja je odredba revidirana 2020. jer je prvotna verzija u kojoj se upućuje na članak 16. Pravilnika o osoblju proglašena nezakonitom s obzirom na to da članovi Odbora nisu osoblje ESMA-e i stoga ne podliježu Pravilniku o osoblju.

Unatoč toj izmjeni članka 70. predstavnici ESMA-e izjavili su da Nadzorno tijelo nije promijenilo svoju politiku i da se odredbe slične onima iz članka 16. Pravilnika o osoblju (u mjeri u kojoj bi članovi Odbora nadzornih tijela trebali obavijestiti o svojoj budućoj profesionalnoj aktivnosti) i dalje odražavaju u politici za osobe koje nisu članovi osoblja.

Predstavnici ESMA-e istodobno su naglasili da Nadzorno tijelo mora uravnotežiti te dužnosti s pravom na zapošljavanje članova Odbora koji odlaze i bivših članova Odbora, koji su zaposlenici svojih nacionalnih uprava i stoga podliježu posebnim nacionalnim pravilima.

Predstavnici ESMA-e uputili su na anketu u kojoj su uspoređeni svi nacionalni propisi koji se primjenjuju u nacionalnim nadležnim tijelima. Zaključak je bio da, iako se razlike mogu primjenjivati, postoje opća pravila. Najbolje prakse koje proizlaze iz ove ankete proslijeđene su nacionalnim nadležnim tijelima kao inspiracija.

S obzirom na to, predstavnici ESMA-e potvrdili su da u Odboru postoji visok osjećaj dužnosti i integriteta, među ostalim zahvaljujući potencijalnoj financijskoj poluzi koju trebaju izvršavati nacionalna nadležna tijela, zbog čega članovi Odbora pravodobno obavješćuju ESMA-u o svojoj namjeri odlaska. To je utvrđeno u ESMA-inoj politici za osobe koje nisu članovi osoblja, kojom se predviđa da članovi Odbora moraju obavijestiti predsjednika prije preuzimanja novih dužnosti. U praksi se to dodatno potiče imajući na umu reputacijske rizike, kao i moguća ograničenja uvedena na nacionalnoj razini.

b) Pravodobno podnošenje i postupanje s obavijestima članova Odbora

Istražni tim Ombudsmana pozvao je ESMA-u da razmotri dodavanje upućivanja u svoju politiku o naprednom obavješćivanju.

Predstavnici ESMA-e potvrdili su da u njihovoj politici nema izričitog upućivanja na napredne obavijesti za osobe koje nisu članovi osoblja, ali su izjavili da za to postoje dva razloga:

i. Etička politika upravo je preispitana i ne postoji pravna osnova za izmjenu politike kako bi se ponovili zahtjevi iz Pravilnika o osoblju, kako je potvrđeno u izvješću Europskog revizorskog suda; i

Ii. Uzimajući u obzir moguće buduće promjene u upravljanju ESMA-om, kako je predložila inicijativa Unije za štednju i ulaganja (SIU) koju je predstavila Komisija, upravljanje ESMA-om može se promijeniti u doglednoj budućnosti i zahtijevati preispitivanje etičke politike za upravljačka tijela ESMA-e.

Nadalje, iz perspektive sprečavanja rizika ESMA je osigurala da članovi njezina Odbora ne mogu posjedovati izravne dionice ili obveznice povezane s nadziranim područjima u okviru mandata ESMA-e. Promjena koju je predložio istražni tim Ombudsmana stoga u ovoj fazi ne bi bila prioritet.

Istražni tim Ombudsmana pitao je koje mjere ESMA može poduzeti ako bivši član Odbora ne obavijesti Tijelo o svojoj namjeri obavljanja aktivnosti nakon isteka mandata u roku od dvije godine od napuštanja Odbora.

Predstavnici ESMA-e odgovorili su da u takvim slučajevima ima samo ograničene mogućnosti. Međutim, kada članovi Odbora odu, sustavno ih se u pisanom obliku podsjeća na njihovu dužnost da obavijeste predsjednika ESMA-e o svojoj budućoj aktivnosti i imaju poticaj obavijestiti ESMA-u zbog razmatranja u pogledu ugleda. Zbog toga većina njih zapravo obavješćuje članove Odbora o svojem budućem poslu na posljednjem sastanku Odbora nadzornih tijela. Prema iskustvu ESMA-e, neprijavljene aktivnosti rijetke su. Nadalje, u dogovoru s Upravnim odborom (upravnim tijelom koje se sastoji od predsjednika ESMA-e i šest članova Odbora nadzornih tijela), ESMA bi se mogla povezati s relevantnim nacionalnim nadležnim tijelom kako bi dobila informacije koje nedostaju o budućim stajalištima bivših članova Odbora nadzornih tijela.

c) Postupak obrade obavijesti, uključujući ulogu službenika za etiku

Predstavnici ESMA-e spomenuli su da su zabilježili ukupno 26 obavijesti, uključujući članove Odbora i njihove zamjenike, od kojih se većina vraća na svoja nacionalna nadležna tijela ili na drugo radno mjesto u javnom sektoru.

Dodali su da je postojao jedan slučaj u kojem je član upravnog odbora izrazio namjeru da se preseli u privatni sektor. Taj predmet, prema mišljenju predstavnika ESMA-e, nije izazvao nikakvu posebnu zabrinutost jer nije pripadao kategorijama za koje je utvrđeno da su potencijalno proturječne. Budući da se smatralo da aktivnost nakon isteka mandata ne obuhvaća inherentne rizike, nisu razmotrene nikakve mjere ublažavanja.

Općenito govoreći, u nedostatku pravne osnove za provedbu mjera ublažavanja, predstavnici ESMA-e izjavili su da ESMA ima samo dvije mogućnosti, a to su:

1. izraziti zabrinutost odgovarajućem nacionalnom nadležnom tijelu kako bi se potaknula reakcija, ili
2. izraziti zabrinutost prema preostalim članovima Odbora.

Kad je riječ o mogućim internim mjerama koje bi se mogle poduzeti, ESMA bi Odboru nadzornih tijela mogla predložiti da izbjegava kontakte s članom koji je napustio članstvo i lobiranje tog člana u potencijalno konfliktnom položaju. Pri donošenju takvih mjera ESMA uzima u obzir niz kriterija, kao što su provedba i trajanje razdoblja hlađenja, priroda posla i odgovornosti koje treba poduzeti, teritorijalno područje primjene (unutar ili izvan EU-a) i sve olakotne okolnosti koje su relevantne za njezinu procjenu.

Pozivajući se na članak 9. stavak 3. politike ESMA-e o izbjegavanju sukoba interesa članova koji nisu članovi osoblja, istražni tim Ombudsmana pitao je kako ESMA postupa u situacijama mogućeg neslaganja s nacionalnim nadležnim tijelom i/ili članom Odbora.

Predstavnici ESMA-e izjavili su da bi se moglo dogoditi da u određenim slučajevima nacionalna pravila sprečavaju članove Odbora da se pridruže određenim subjektima uvrštenima na popis u matičnoj zemlji, ali ne i u susjednoj zemlji, dok za ESMA-u mjere koje treba poduzeti nisu ograničene na državu članicu, već se odnose na cijeli EU.

U svakom slučaju, rizik bi se uglavnom odnosio na otkrivanje osjetljivih informacija koje bi članovi Odbora mogli imati i nepropisno upotrebljavati u svojim aktivnostima nakon isteka mandata, a ne na stvaran utjecaj na glasovanje odbora.

U tom pogledu ESMA ima poslovnik o čuvanju poslovne tajne koji nadilazi informacije obuhvaćene člankom 17. Pravilnika o osoblju. Te se informacije definiraju kao „informacije ESMA-e” koje se odnose na sve što nije javno dostupno – na primjer, ako bivši članovi Odbora žele spomenuti ili podijeliti informacije ESMA-e s ministarstvom financija za potrebe proračuna, to se ne može učiniti bez izričitog prethodnog zahtjeva predsjedniku ESMA-e.

d) Primjena prava na saslušanje na (bivše) članove Odbora ako Tijelo utvrdi sukob interesa

Istražni tim Europskog ombudsmana pitao je dodjeljuje li ESMA pravo na saslušanje (bivšem) članu Odbora prije donošenja svojeg stajališta i/ili odluke kojom se ograničava ili zabranjuje aktivnost nakon isteka mandata.

Predstavnici ESMA-e odgovorili su da će se o tome morati raspravljati interno, ali da će u idealnom slučaju biti odobreno u pisanom obliku.

e) Obavješćivanje bivših članova Odbora o pravnim sredstvima u slučaju da nisu zadovoljni stajalištem Tijela

U skladu s prethodno navedenim, ESMA smatra da postoje ograničeni razlozi za uvođenje obvezujućih mjera protiv bivšeg člana Odbora nadzornih tijela; stoga sredstva pravne zaštite ne bi bila primjenjiva.

f) Objava odluka (ili informacija) o aktivnostima članova Odbora nakon isteka mandata

Istražni tim Europskog ombudsmana zatražio je od predstavnika ESMA-e da pojasne jesu li stajalište i/ili odluke donesene u skladu s člancima 6., od 9.1. do 9.3. ESMA-ine politike o izbjegavanju sukoba interesa za članove koji nisu članovi osoblja javno dostupni.

Predstavnici ESMA-e potvrdili su da bi u slučaju mjera ograničavanja morali biti javni.

g) Praćenje usklađenosti bivših članova Uprave s njihovim obvezama

Predstavnici ESMA-e izjavili su da se prije odlaska članova Odbora etički tim obavješćuje, a oni koji odlaze primaju dopis u kojem ih se podsjeća na njihove dužnosti i obveze, uključujući čuvanje poslovne tajne, u roku od dvije godine nakon odlaska iz Odbora.

Nakon što član Odbora ode, ESMA ne provodi sustavno praćenje. Umjesto toga, oslanja se na informacije primljene u fazi prethodne obavijesti. U slučaju dvojbe ESMA se vraća relevantnim nacionalnim nadležnim tijelima. Međutim, u politici sukoba interesa za osobe koje nisu članovi osoblja jasno se očekuje da će član Odbora iznijeti svoje mišljenje. Predstavnici ESMA-e ponovili su da ESMA svake godine priprema izvješće o etici koje se dijeli i s osobljem i s Upravnim odborom.

2) (bivši) Viši članovi osoblja – djelatnosti nakon službe

a) Politike

Predstavnici ESMA-e osvrnuli su se na politiku ESMA-e o izbjegavanju sukoba interesa za članove osoblja. Predstavnici ESMA-e objasnili su da Nadzorno tijelo po analogiji primjenjuje i Odluku Komisije C(2018)4048 na svoje osoblje. Potvrdili su da je ESMA istražnom timu Ombudsmana dostavila sve relevantne dokumente o politikama.

b) Pravodobno podnošenje obavijesti iz članka 16. i postupanje s njima

Istražni tim Ombudsmana postavio je pitanje o iskustvu ESMA-e s rokom od 30 radnih dana i o tome može li se taj rok suspendirati u bilo kojem trenutku.

Predstavnici ESMA-e izjavili su da se rokovi obično ne prekoračuju zbog zahtjeva iz politike da se odluka donese u roku od 30 radnih dana. U suprotnom bi to dovelo do implicitnog prihvaćanja. Osim toga, ako tijekom postupka nedostaju informacije i stoga se ne može dostaviti smislena procjena, rok se može suspendirati.

Općenito, članovi osoblja pozivaju se da obavijeste etički tim što je prije moguće, a što je najvažnije prije preuzimanja bilo kakvog novog posla.

c) Postupak za postupanje s obavijestima iz članka 16., uključujući ulogu Zajedničkog odbora

Istražni tim Europskog ombudsmana zatražio je od predstavnika ESMA-e da potvrde provodi li se uvijek savjetovanje sa Zajedničkim odborom u slučaju obavijesti iz članka 16. ili samo u slučajevima u kojima je utvrđen potencijalni ili stvarni sukob interesa u vezi s planiranom aktivnosti nakon službe člana osoblja.

Predstavnici ESMA-e izjavili su da će radi administrativne učinkovitosti Zajednički odbor biti uključen samo u slučajevima mogućih ograničenja ili zabrane, u skladu sa svojim smjernicama. Primjerice, u slučaju aktivnosti nakon službe u institucijama, tijelima ili agencijama EU-a ne provodi se savjetovanje sa Zajedničkim odborom.

Istražni tim Europskog ombudsmana također je zatražio od predstavnika ESMA-e da pojasne uzima li Zajednički odbor sustavno u obzir mišljenje neposrednog rukovoditelja i, ako da, kako se to dokumentira.

Predstavnici ESMA-e izjavili su da su u internom postupku odobravanja, u kojem se obrađuju izjave, izravno nadređeni prvi koji procjenjuju novi opis radnog mjesta i upozoravaju na sve zabrinutosti. Te se primjedbe mogu predstaviti u različitim oblicima u tijeku rada i možda se neće pojedinačno odražavati u konačnom obliku, ali se propisno uzimaju u obzir. To se čini sustavno.

Kad je riječ o tijeku rada, ESMA upotrebljava alat IKT-a pod nazivom „bez papira”, koji se temelji na revizijskoj traci. Svi unosi moraju se zabilježiti kako bi se pristupilo sljedećem koraku tijeka rada, tako da pruža zaštitnu mjeru kako bi se osiguralo da je svaki korak dovršen. 

Istražni tim Ombudsmana pitao je razmatra li ESMA zabrane lobiranja za sve članove osoblja.

Predstavnici ESMA-e potvrdili su da se zabrana lobiranja, kako je predviđeno politikom ESMA-e o sukobu interesa za osoblje, odnosi na cjelokupno osoblje, a ne samo na članove višeg osoblja.

Istražni tim Europskog ombudsmana pitao je traži li ESMA od (bivših) članova osoblja da dostave službeni opis radnog mjesta ili obavijest o slobodnom radnom mjestu kako bi se osiguralo da zadaće buduće aktivnosti nakon službe ne budu pogrešno prikazane.

Predstavnici ESMA-e odgovorili su da obično traže takav dokaz o zaposlenju nakon službe. Međutim, priznali su da, s obzirom na to da od članova osoblja traže da što prije dostave obavijest, možda još nemaju ugovor o radu ili druge službene dokumente u kojima se opisuje njihova konkretna buduća aktivnost. Zbog toga se u obrascu za prijavu navodi da je aktivnost ocijenjena na način na koji ju je predstavio član osoblja. Odgovornost za nepravilno prijavljenu aktivnost ostaje na članu osoblja.

d) Primjena prava na saslušanje (bivših) članova osoblja koji podnose obavijest u slučaju da je obavijest odbijena ili uvjetno odobrena

Ako je planirana nova profesionalna djelatnost odobrena pod određenim uvjetima ili se treba zabraniti, dotičnom članu osoblja dodjeljuje se pravo na saslušanje, nakon preporuka službenika za etiku i mišljenja Zajedničkog odbora (od kojih se obje dijele s članom osoblja), prije nego što tijelo za imenovanje donese konačnu odluku.

e) Obavješćivanje bivših članova osoblja o pravnim sredstvima u slučaju da nisu zadovoljni odlukom iz članka 16.

Prema iskustvu ESMA-e, buduće aktivnosti koje izazivaju zabrinutost u pogledu sukoba interesa i stoga zahtijevaju restriktivne odluke rijetke su i obično ih prihvaća član osoblja. Međutim, ESMA se obvezuje revidirati svoje predloške kako bi osigurala da su te informacije izričito uključene u konačne odluke.

f) Objava odluka (ili informacija) o aktivnostima bivših članova osoblja nakon prestanka radnog odnosa ^[4]

ESMA objavljuje odluke o procjeni aktivnosti nakon službe svojih bivših viših rukovoditelja (AD 14+), kako je propisano člankom 16. četvrtim podstavkom Pravilnika o osoblju.

g) Praćenje usklađenosti bivših članova osoblja s njihovim obvezama

Predstavnici ESMA-e izjavili su da je uobičajena praksa da se svaki put kada član podnese ostavku održi sastanak s etičkim timom. Tijekom tog sastanka dotičnog člana osoblja podsjeća se na obveze povezane s budućim aktivnostima koje se primjenjuju u roku od dvije godine od napuštanja ESMA-e. Osim toga, ESMA provodi redovite kampanje za podizanje svijesti i komunikacijske kampanje.

Predstavnici ESMA-e također su podijelili da su informacije povezane s etičkim obvezama dodane ESMA-inim oglasima za slobodna radna mjesta, uključujući one povezane sa zapošljavanjem nakon odlaska iz službe, i mogućim ograničenjima pri napuštanju Nadzornog tijela. ESMA je dodala da se njezina stroga pravila za interna razdoblja mirovanja u praksi poštuju i u odnosu na pripravnike, čak i ako oni u tom pogledu ne podliježu politici CoI-ja.

h) Priopćavanje uvjetnih odobrenja (uključujući mjere ublažavanja) budućem poslodavcu bivšeg člana osoblja

Predstavnici ESMA-e potvrdili su da ESMA primjenjuje tu praksu u slučajevima u kojima odluka uključuje ograničenja ili zabrane.

3) (bivši) viši članovi osoblja – vanjske aktivnosti tijekom neplaćenog dopusta

a) Politike

Vidjeti dio 2. točku (a).

Zaključak sastanka

Istražni tim zahvalio je predstavnicima ESMA-e na njihovu vremenu i pruženim objašnjenjima te je sastanak završio.

Bruxelles, 20. travnja 2026.

Koen ROOVERS Jennifer KING

Službenik za upite Pravni stručnjak

 

 

 

[1] Za usporedbu vidjeti „Kako Europska komisija upravlja pokretima „rotirajućih vrata” svojih članova osoblja” (predmet OI/1/2021/KR); „Kako je Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) postupilo kad je njegov bivši izvršni direktor postao glavni izvršni direktor lobističke skupine financijske industrije” (predmet 2168/2019/KR) i „Kako je Europska obrambena agencija (EDA) postupala sa zahtjevom svojeg bivšeg izvršnog direktora za preuzimanje viših položaja u Airbusu” (predmet OI/3/2021/KR)

[2] Članak 4. stavak 8. Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana.

[3] Uredba (EU) br. 1095/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala), izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2009/77/EZ, SL L 331, 15.12.2010., str. 84.

[4] To se odnosi na odluke na temelju članka 16. Pravilnika o osoblju, vidjeti https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20260101.