Datum prvog sastanka: Srijeda, 7. kolovoza 2024.

Datum drugog sastanka: Ponedjeljak, 7. listopada 2024.

Online (Webex) (prvi sastanak) i u prostorijama Europskog ombudsmana (drugi sastanak)

Prisutni

7. kolovoza 2024.

Europska komisija

Tri predstavnika iz Glavne uprave za proračun

Tri predstavnika Glavnog tajništva

Europski ombudsman

Jennifer King - pravna stručnjakinja

Paulien Van de Velde-Van Rumst - službenik za istrage

Alice Bernard - službenica za upite

Valentina Stoeva - službenica za upite

Anežka Hlinovská - upiti pripravnik

7. listopada 2024.

Europska komisija

Četiri predstavnika iz Glavne uprave za proračun

Dva predstavnika Glavnog tajništva

Europski ombudsman

Tanja Ehnert - koordinatorica za upite

Paulien Van de Velde-Van Rumst - službenik za istrage

Alice Bernard - službenica za upite

Kilian Frey - upiti pripravnik

Osnovne informacije

Pritužba se odnosi na: prvo, odbijanje Europske komisije da omogući potpuni javni pristup dokumentima navedenima u Komisijinu Prijedlogu provedbene odluke Vijeća o mjerama za zaštitu proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava u Mađarskoj (na temelju Uredbe o uvjetovanosti [1]); drugo, činjenica da je Komisija podnositelju pritužbe poslala početni odgovor iako su već podnijeli ponovni zahtjev.

Svrha sastanaka

Svrha sastanka bila je da istražni tim Ombudsmana dobije dodatna pojašnjenja o redigiranju traženih dokumenata i da Komisiji pruži priliku da razmotri drugi element pritužbe.

Drugi sastanak zakazan je za 7. listopada 2024. jer nisu svi relevantni predstavnici Komisije mogli prisustvovati prvom sastanku koji se održao 7. kolovoza.

Uvod i postupovne informacije

Istražni tim Ombudsmana predstavio se, zahvalio predstavnicima Komisije na sastanku s njima i iznio svrhu sastanka. U njima je iznesen pravni okvir koji se primjenjuje na sastanke koje održava Europski ombudsman, a posebno da Europski ombudsman ne otkriva nikakve informacije koje je Komisija utvrdila kao povjerljive, ni podnositelju pritužbe ni bilo kojoj drugoj osobi izvan Ureda Europskog ombudsmana, bez prethodne suglasnosti Komisije ^[2].

Istražni tim objasnio je da će sastaviti nacrt izvješća o sastanku koji će se poslati Komisiji kako bi se osiguralo da je sadržaj činjenično točan i potpun. Izvješće sa sastanka zatim će biti dovršeno, uključeno u spis i dostavljeno podnositelju pritužbe. Povjerljive informacije ne bi bile uključene u izvješće ili na drugi način dostavljene podnositelju pritužbe ili bilo kojoj trećoj strani.

Razmijenjene informacije 

Tijekom tih dvaju sastanaka predstavnici Komisije pružili su istražnom timu Ombudsmana dodatna pojašnjenja u pogledu njegove primjene iznimaka za zaštitu sudskih postupaka (1) i postupka donošenja odluka (2). Predstavnici Komisije također su razradili svoju procjenu mogućeg postojanja prevladavajućeg javnog interesa za objavu (3). Odgovori koji uključuju povjerljive informacije navedeni su u povjerljivom prilogu ovom izvješću sa sastanka.

1. Primjena iznimke za zaštitu sudskih postupaka (članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe 1049/2001)

Budući da Komisija u svojem prvotnom odgovoru nije navela koja se od navedenih iznimaka primjenjuje na koje je redigiran dio dokumenata, istražni tim Ombudsmana zatražio je od Komisije da objasni koja se iznimka primjenjuje na koji dio redigiranih dokumenata. Predstavnici Komisije objasnili su da se iznimka za zaštitu sudskih postupaka primjenjuje samo na redigiranja koja se odnose na šest sudskih predmeta koje su pokrenule zaklade od javnog interesa na koje utječe članak 2. stavak 2. Provedbene odluke Vijeća [3].

Istražni tim Ombudsmana pitao je kako bi točno ti sudski postupci bili ugroženi otkrivanjem redigiranih informacija. Predstavnici Komisije izjavili su da redigirani dijelovi odgovaraju Komisijinoj ocjeni trustova od javnog interesa poslanoj Mađarskoj i odgovorima Mađarske na pitanja Komisije. Predstavnici Komisije naveli su da bi otkrivanje tih dijelova kronološkim redoslijedom otkrilo razvoj Komisijine argumentacije o zakladama od javnog interesa od početka postupka do donošenja njezina Prijedloga u skladu s Uredbom o uvjetovanosti. Predstavnici Komisije smatraju da bi Komisija trebala imati mogućnost objasniti to obrazloženje u okviru svoje obrane u sudskom postupku koji je u tijeku. Ako bi se redigirani dijelovi oslobodili, Komisijin način izgradnje predmeta i njezina sposobnost obrane bili bi stoga otežani jer sadržavaju detaljno obrazloženje Komisije koje nije javno poznato.

Predstavnici Komisije nadalje su napomenuli da je Provedbena odluka Vijeća upućena Mađarskoj, dok su podnositelji zahtjeva za poništenje navedene odluke sveučilišta/visokoobrazovne ustanove koje održavaju mađarske zaklade od javnog interesa. Ako Komisija otkrije redigirane dijelove, stavila bi te obrazovne ustanove u ravnopravan položaj s državama članicama (budući da je u skladu s Uredbom o uvjetovanosti postupak koji dovodi do prijedloga mjera bilateralni dijalog s dotičnom državom članicom), u ovom slučaju Mađarskom, što bi ih pak stavilo u povoljniji položaj za sudske postupke. Situacija bi bila drukčija ako bi Mađarska odlučila otkriti redigirane informacije koje su joj upućene.

Predstavnici Komisije prepoznali su da je objašnjenje iz odgovora Komisije na zahtjev za javni pristup sažeto.

2. Primjena izuzeća za zaštitu internog postupka odlučivanja institucije (članak 4. stavak 3. Uredbe 1049/2001)

Predstavnici Komisije izjavili su da su daljnja redigiranja povezana s nedostacima u javnoj nabavi, rizicima od sukoba interesa, suradnjom s OLAF-om te antikorupcijskim istragama i kaznenim progonom obuhvaćena iznimkom iz članka 4. stavka 3. Uredbe 1049/2001, a to je zaštita internog postupka donošenja odluka. Predstavnici Komisije izjavili su da se ta iznimka primjenjuje i na preostale redigacije koje nisu obuhvaćene jednom od prethodno navedenih kategorija te su dostavili povjerljiva objašnjenja u vezi s tim konkretnim redigacijama.

Predstavnici Komisije izjavili su da se u pismu obavijesti Mađarskoj postavljaju pitanja o nekoliko, ali ograničenih aspekata koji bi se mogli smatrati relevantnima u okviru općeg režima uvjetovanosti, od kojih neki na kraju nisu bili dio Prijedloga. Kad je riječ o tim aspektima, predstavnici Komisije izjavili su da Komisija zadržava pravo da ih u budućnosti prati ili istražuje. Stoga je Komisija smatrala da je redigiranje dijelova koji obuhvaćaju te aspekte potrebno kako bi se zaštitila mogućnost ispitivanja tih pitanja i odlučivanja o njima u budućnosti. Predstavnici Komisije izjavili su da su objavljene informacije o pitanjima na kojima se temeljio Prijedlog [4].

Nadalje, s obzirom na to da je ovaj predmet prvi u kojem je primijenjena Uredba o uvjetovanosti, predstavnici Komisije izjavili su da Komisija ne želi objaviti svoju strategiju za rješavanje takvih slučajeva. Otkrivanje spornih dokumenata otkrilo bi koje informacije Komisija smatra relevantnima i što bi mogla tražiti u budućnosti. Komisija bi željela izbjeći takvu situaciju jer još uvijek razvija svoju praksu.

Istražni tim Ombudsmana zatražio je od predstavnika Komisije da objasne kako bi otkrivanje tih informacija konkretno otežalo njegovo unutarnje donošenje odluka koje je u tijeku. Predstavnici Komisije naveli su, kao prvo, da se redigirani dijelovi sastoje od informacija koje su predmet bilateralnog dijaloga s predmetnom državom članicom i da su te razmjene u tijeku.

Drugo, predstavnici Komisije objasnili su da bi se objavom tih informacija pokazalo što Komisija smatra relevantnim elementima za područje primjene Uredbe o uvjetovanosti i otežalo njezin postupak donošenja odluka. U tom su pogledu predstavnici Komisije ponovili da Komisija u ovoj fazi ne želi objaviti svoju strategiju ni istražnu tehniku koju upotrebljava. Ako Komisija objavi koji su određeni sektori i upravljačka tijela zabrinuti za budućnost, određeni akteri u tim sektorima ili u takvim upravljačkim tijelima mogli bi početi djelovati drukčije i, na primjer, promijeniti svoje načine rada na prikrivanju određenih problema ili ponašanja. Predstavnici Komisije pružili su istražnom timu Ombudsmana konkretan primjer u tom kontekstu koji se nalazi u povjerljivom prilogu ovom izvješću sa sastanka.

U odgovoru na pitanje istražnog tima Ombudsmana o konkretnom postupku donošenja odluka koji je u tijeku predstavnici Komisije napomenuli su da su, na primjer, redigiranja povezana s okvirnim sporazumima relevantna za cijelo tekuće programsko razdoblje višegodišnjeg financijskog okvira (VFO za razdoblje 2021.–2027.). Predstavnici Komisije izjavili su da je praćenje pitanja obuhvaćenih Prijedlogom stoga još u tijeku.  

Nadalje, predstavnici Komisije izjavili su da, prema mišljenju Komisije, postupak na temelju Uredbe o uvjetovanosti nije zaključen. Konkretnije, Komisija smatra da faza donošenja odluka ne završava Provedbenom odlukom Vijeća jer, s obzirom na to da su donesene mjere još uvijek na snazi, Komisija nastavlja s praćenjem i razmjenama s Mađarskom. Osim toga, kako je predviđeno Uredbom o uvjetovanosti, godinu dana nakon donošenja takve odluke Komisija ocjenjuje trenutačno stanje i nakon te procjene izdaje novi prijedlog odluke Vijeća ako smatra da bi mjere trebalo prilagoditi ili ukinuti.[5] Komisija je ponovno ocjenjivanje donijela u prosincu 2023., u nedostatku pisane obavijesti Mađarske kojom se zahtijeva prilagodba ili ukidanje mjera. Komisija je zaključila da mjere moraju ostati na snazi. Stoga činjenica da su mjere na temelju Provedbene odluke Vijeća još uvijek na snazi znači da je donošenje odluka još u tijeku. Osim toga, za pitanja koja nisu obuhvaćena Provedbenom odlukom Vijeća predstavnici Komisije dodali su da bi Komisija u budućnosti mogla ponovno pokrenuti postupak u pogledu tih aspekata.

Istražni tim Ombudsmana zatim je pitao u kojoj su mjeri redigirani dijelovi i dalje relevantni za Komisijinu novu godišnju procjenu u skladu s Uredbom o uvjetovanosti ili za situaciju u kojoj bi odlučila ponovno pokrenuti postupak o određenim pitanjima. Konkretnije, istražni tim Ombudsmana pitao je hoće li Komisiji i dalje biti potrebne redigirane informacije za njezine nove procjene.

Predstavnici Komisije odgovorili su da su, prema mišljenju Komisije, neka pitanja i dalje otvorena. Nadalje, moglo bi se dogoditi da neka od pitanja o kojima je Komisija bila zabrinuta, ali koja još nisu bila dovoljno potkrijepljena da bi bila uključena u Provedbenu odluku Vijeća, ponovno postanu problematičnija. U takvom bi se scenariju redigirane informacije mogle upotrijebiti kao nastavak izvorne procjene, a ne kao ponovno pokretanje cijelog postupka. Budući da se Uredba o uvjetovanosti prvi put primjenjuje, to i konkretni postupovni aspekti tek trebaju biti vidljivi.   

Kad je riječ o Komisijinoj primjeni iznimke kako bi zaštitila donošenje odluka koje je u tijeku, istražni tim Ombudsmana zatražio je od predstavnika Komisije da konkretnije objasne kako bi otkrivanje redigiranih informacija stavilo vanjski pritisak na Komisiju, što bi otežalo njezino donošenje odluka. Predstavnici Komisije izjavili su da bi se objavljivanjem znatno povećao pritisak na donositelje odluka te su u tom pogledu pružili detaljnija objašnjenja koja se nalaze u povjerljivom prilogu ovom izvješću sa sastanka. Osim toga, upućujući na nedavno izvješće Europskog revizorskog suda [6], predstavnici Komisije napomenuli su da ima samo ograničene ljudske resurse za primjenu Uredbe o uvjetovanosti i da bi se odgovorom na sve dodatne zahtjeve za informacije, koji bi se mogli pokrenuti daljnjim otkrivanjem, resursi preusmjerili iz stvarne primjene Uredbe.  

U odgovoru na pitanje istražnog tima Ombudsmana o tome bi li uklanjanje redigiranja zapravo povećalo pritisak na donošenje odluka Komisije, uzimajući u obzir već postojeće špekulacije u javnom diskursu (na temelju, primjerice, izvješća Komisije o vladavini prava), predstavnici Komisije izjavili su da Komisija ne može uzeti u obzir takve špekulacije pri donošenju odluka, a pritisak bi se ionako povećao.

Istražni tim Ombudsmana napomenuo je da se čini da su neka razmatranja Komisije, uglavnom u vezi sa zaštitom njezinih razmjena s Mađarskom, povezana s iznimkom za zaštitu istraga i revizija [7], a ne s iznimkom za zaštitu donošenja odluka koje je u tijeku.

Predstavnici Komisije izjavili su da njegovo donošenje odluka ovisi o temeljnom ispitnom postupku te su stoga svi ti elementi dio postupka donošenja odluka koji je u tijeku. Postoji glavni postupak donošenja odluka koji vodi do prijedloga Komisije, na temelju kojeg Vijeće donosi provedbenu odluku. Međutim, u postupku su istaknuta i pitanja o kojima je Komisija preliminarno ocijenila ili zadržala pravo na daljnje postupanje. Predstavnici Komisije objasnili su da faza donošenja odluka ne završava Provedbenom odlukom Vijeća. Čak i nakon Provedbene odluke Vijeća Komisija je provela procjenu u mađarskom predmetu (na vlastitu inicijativu u nedostatku obavijesti Mađarske), a zatim je odlukom donijela ponovnu procjenu. Ako su mjere Vijeća još na snazi, Komisija i dalje procjenjuje stanje u Mađarskoj (koja je obvezna svaka tri mjeseca izvješćivati o napretku provedbe). Činjenica da su mjere još uvijek na snazi pokazuje da još uvijek postoji kontinuitet u postupku donošenja odluka.

Naposljetku, predstavnici Komisije potvrdili su da obrazloženje u odgovoru na zahtjev za pristup nije sadržavalo ta detaljna objašnjenja.

3. Ocjena postojanja prevladavajućeg javnog interesa i postupovnog elementa prigovora

Istražni tim Ombudsmana napomenuo je da je podnositelj pritužbe osporio činjenicu da je Komisija njegov odgovor od 22. ožujka 2024. smatrala „početnim odgovorom”. Dodali su da je Komisijina praksa poništenja ponovnih zahtjeva u ovom slučaju utjecala na ocjenu postojanja prevladavajućeg javnog interesa (OPI). Konkretnije, istražni tim Ombudsmana napomenuo je da je Komisija u odgovoru od 22. ožujka 2024. objasnila da nije mogla utvrditi prevladavajući javni interes za otkrivanje i da se tužitelj nije pozvao na takva razmatranja. U svojim dodatnim stajalištima o tom predmetu, koja je prije tog sastanka poslala Uredu ombudsmana, Komisija je ponovila zahtjev iz Uredbe 1049/2001 da se u obzir uzmu razmatranja OPI-ja, ali je samo uputila na činjenicu da se „podnositelj zahtjeva nije pozvao ni na kakav prevladavajući javni interes za [njihov] zahtjev”. S obzirom na kašnjenje u donošenju odgovora Komisije, u trenutku podnošenja zahtjeva za reviziju (potvrdni zahtjev) podnositelj pritužbe nije bio svjestan da će se Komisija osloniti samo na relativne iznimke kako bi opravdala neotkrivanje ni na svoju obvezu utvrđivanja OPI-ja. Istražni tim Ombudsmana stoga je pitao može li Komisija razraditi svoju procjenu postojanja mogućeg OPI-ja u otkrivanju redigiranih dijelova i razmotriti taj postupovni aspekt pritužbe.

Na sastanku su se predstavnici Komisije pozvali na Komisijinu repliku u kojoj je navela da tužitelj nije iznio argumente koji se odnose na moguće postojanje OPI-ja u prvotnom zahtjevu. Predstavnici Komisije pojasnili su da je Komisija, iako nije ponovljena u dodatnim stajalištima, također proaktivno ispitala postoji li takav OPI i nije ga pronašla.

Predstavnici Komisije objasnili su da se, slično kao i postupak zbog državne potpore ili postupak zbog povrede prava, prva faza postupka na temelju Uredbe o uvjetovanosti sastoji od bilateralne rasprave između države članice i Komisije. Obveza lojalne suradnje postoji i Komisija mora očuvati povjerenje dotične države članice i povjerljivost postupka. Nadalje, s obzirom na to da se pitanja o kojima se raspravlja u okviru Uredbe o uvjetovanosti odnose na financiranje sredstvima EU-a, objavljivanje sadržaja tih rasprava moglo bi utjecati na financijska tržišta i interese svih poreznih obveznika. Točnije, ako bi Komisija objavila moguće probleme u postupanju države članice, to bi moglo imati ozbiljne financijske posljedice za državu članicu (npr. niži kreditni rejting), bez obzira na to jesu li ti problemi uključeni u prijedlog provedbene odluke Vijeća na temelju Uredbe o uvjetovanosti. U tom kontekstu Komisija nije vidjela OPI u objavi.

Nadalje, predstavnici Komisije napomenuli su da je s postupovnog stajališta, na temelju primjenjive sudske prakse EU-a, institucija dužna provjeriti postoji li OPI, čak i ako ga tužitelj nije istaknuo. Prema mišljenju Komisije, takva je ocjena provedena u ovom slučaju. Međutim, prema sudskoj praksi, teret dokazivanja snosi podnositelj zahtjeva za pristup dokumentima, koji mora o tim argumentima obavijestiti instituciju. To nije ograničeno ni na jednu određenu fazu, tj. početnu ili potvrdnu. Stoga podnositelj zahtjeva ne mora predvidjeti koje bi iznimke i argumente iznijela institucija, a podnositelj pritužbe imao je priliku iznijeti argumente o OPI-ju u početnom zahtjevu.

Predstavnici Komisije izjavili su da je, kad je riječ o postupku, GU za proračun dostavio početni odgovor podnositelju pritužbe nakon što je podnositelj pritužbe podnio ponovni zahtjev, a Glavno tajništvo Komisije zatim je odlučilo zaključiti ponovni zahtjev na toj osnovi. Komisija je pozvala podnositelja pritužbe da podnese novi ponovni zahtjev ako to želi, čime bi se očuvao postupak u dvije faze predviđen Uredbom 1049/2001 i omogućila mogućnost iznošenja primjedbi na odgovor.

Zaključak sastanka

Istražni tim Ombudsmana zatražio je od Komisije ovjerene preslike redaktura spornih dokumenata kako bi se olakšala istraga koju je Komisija dostavila nakon prvog sastanka.

Istražni tim zahvalio je predstavnicima Komisije na njihovu vremenu i pruženim objašnjenjima, a sastanak je završio.

Bruxelles, 12. studenoga 2024.

Jennifer Kralj Paulien Van de Velde-Van Rumst

Službenik za upite pravnih stručnjaka

 

[1] Uredba 2020/2092 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2092/oj.

[2] Članak 4. stavak 8. Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana.

[3] predmet T-115/23 Debreceni Egyetem; predmet T-132/23, Óbudai Egyetem protiv Vijeća i Komisije; predmet T-133/23 Állatorvostudományi Egyetem protiv Vijeća i Komisije; predmet T-138/23 Semmelweis Egyetem protiv Vijeća; predmet T-139/23 Miskolci Egyetem protiv Vijeća i Komisije; predmet T-140/23 Dunaújvárosi Egyetem protiv Vijeća i Komisije.

[4] Osim ako su povezani s prethodno navedenim sudskim predmetima koji su u tijeku. Vidjeti Komisijin Prijedlog provedbene odluke Vijeća s obrazloženjem (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485) i donesenu Provedbenu odluku Vijeća (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022D2506).

[5] Članak 7. stavak 2. Uredbe 2020/2092

^[6] Vidjeti https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf.

[7] Članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe 1049/2001.