Poštovani predsjedniče,

Pišem Vam kako bih podijelio svoja preliminarna stajališta u ovom predmetu i razjasnio niz pitanja koja su se pojavila.

Predmet se odnosi na odbijanje Europske komisije da omogući javni pristup izvješću o procjeni rizika za 2023. koje je sastavio pružatelj vrlo velike internetske platforme X na temelju Akta o digitalnim uslugama.

U početnoj fazi Komisija je odbila dati javni pristup na temelju potrebe za zaštitom komercijalnih interesa predmetne platforme. Podnositelj pritužbe zatim je zatražio od Komisije da preispita tu odluku, osporavajući osjetljivu prirodu informacija sadržanih u dokumentu. Tvrdio je i da postoji prevladavajući javni interes da se sazna koje mjere platforma poduzima kako bi uklonila sve rizike.

Ubrzo nakon toga Komisija je u prosincu 2023. pokrenula [1] službenu istragu o usklađenosti platforme s Aktom o digitalnim uslugama. Konkretno, Komisija je smatrala da platforma nije savjesno procijenila određene sistemske rizike u EU-u koji proizlaze iz dizajna i funkcioniranja njezinih sustava ili upotrebe njezinih usluga.

Komisija je u lipnju 2024. donijela potvrđujuću odluku, pri čemu je zadržala svoje odbijanje pristupa spornom izvješću. Komisija se pritom pozvala i na potrebu da zaštiti svoju istragu koja je u tijeku na temelju Akta o digitalnim uslugama, tvrdeći da se primjenjuje opća pretpostavka povjerljivosti i da su dvije iznimke za zaštitu komercijalnih interesa i zaštitu istraga usko povezane.

U svojem odgovoru na pritužbu Komisija je navela i da se preliminarni nalazi izdani u ljeto 2024. odnose samo na jedan dio njezine istrage na temelju Akta o digitalnim uslugama i da je preostali dio još u ranoj fazi. Osim toga, nije jasno kada će istraga biti dovršena. Komisija je objasnila i da predmetna platforma mora objaviti predmetno izvješće o procjeni rizika do 27. studenog 2024. i zauzela je stajalište da ne može objaviti (ni jedan dio) izvješća prije isteka tog roka.

Na temelju pregleda informacija dostavljenih mojem uredu i spornog izvješća, moje je preliminarno stajalište da je nerazumno primijeniti opću pretpostavku povjerljivosti na izvješće o procjeni rizika sastavljeno u skladu s člankom 34. Akta o digitalnim uslugama.

Kako je i sama Komisija priznala, sudskom praksom dosad nije utvrđeno da se opća pretpostavka može primijeniti na dokumente povezane s istragama na temelju članka 66. stavka 1. Akta o digitalnim uslugama. Relevantna sudska praksa stoga bi se u najboljem slučaju mogla primijeniti po analogiji. Međutim, relevantni dijelovi Akta o digitalnim uslugama koji se primjenjuju na izvješća o procjeni rizika znatno odstupaju od okolnosti u kojima su sudovi EU-a u prošlosti utvrdili mogućnost primjene opće pretpostavke.

Konkretno, sudska praksa o općim pretpostavkama uglavnom se temelji na činjenici da se relevantnim pravnim okvirima predviđa restriktivan pristup administrativnim spisima Komisije i da bi se otkrivanjem ugrozila svrha tih pravila o povlaštenom pristupu. Međutim, isto se ne može reći za izvješća o procjeni rizika na temelju Akta o digitalnim uslugama.

Konkretnije, kao što je to priznala Komisija, sama platforma mora javnosti staviti na raspolaganje izvješća o procjeni rizika. Iako se Aktom o digitalnim uslugama [2] omogućuje uskraćivanje određenih informacija kada platforma objavljuje izvješće, s obzirom na obvezu objavljivanja, iz te se odredbe ne čini razumnim da bi izvješća o procjeni rizika sadržavala osjetljive informacije u cijelom tekstu.

Osim toga, rok za objavu izvješća počinje teći neovisno o tome je li pokrenuta istraga na temelju članka 66. stavka 1. Akta o digitalnim uslugama ili je u tijeku. Umjesto toga, predmetna platforma zakonski je obvezna objaviti izvješće čak i ako je istraga pokrenuta ili nije dovršena do roka za njezinu objavu. U tom slučaju rok za objavu istječe 27. studenog 2024. Međutim, na temelju informacija koje je dostavila Komisija čini se nemogućim da će njezin ispitni postupak do tada biti dovršen. Budući da se Aktom o digitalnim uslugama ne predviđa suspenzija ili produljenje relevantnog roka u slučajevima istrage, čini se nerazumnim da se izvješća o procjeni rizika moraju u cijelosti uskratiti dok je u tijeku istraga na temelju članka 66. stavka 1. Akta o digitalnim uslugama.

Iz istog razloga, činjenica da prava obrane dotičnih stranaka obuhvaćaju pravo na pristup Komisijinu spisu ne može se razumno shvatiti kako bi se zabranilo javno otkrivanje izvješća o procjeni rizika.

Kad je riječ o zahtjevu čuvanja poslovne tajne iz članka 84. Akta o digitalnim uslugama, napominjem da se on odnosi samo na osjetljive informacije. Međutim, to ne znači da bi se sve informacije koje Komisija dobije na temelju Akta o digitalnim uslugama kao takve trebale smatrati povjerljivima.

Na temelju toga nisam uvjeren da je Komisija opravdano primijenila opću pretpostavku povjerljivosti na sporno izvješće o procjeni rizika, dokument za koji su suzakonodavci utvrdili da ga treba podijeliti s javnošću, te je moje preliminarno stajalište da je to predstavljalo nepravilnosti u postupanju.

Stoga smatram da je Komisija trebala ocijeniti sadržaj izvješća kako bi odlučila može li se odobriti javni pristup, uključujući djelomičan pristup. U tu se svrhu Komisija mogla savjetovati s predmetnom platformom kako bi dobila njezina stajališta o mjeri u kojoj bi mogla smatrati da je izvješće poslovno osjetljivo.

Osim toga, ne smatram da je zbog predstojećeg isteka roka u kojem platforma treba objaviti izvješće Komisijina ocjena u ovoj fazi zastarjela. Čak i ako platforma objavi izvješće u propisanom roku, neće provesti istu procjenu u smislu proaktivnog objavljivanja kao Komisija pri odgovaranju na zahtjev za javni pristup dokumentima u skladu s Uredbom 1049/2001. U tom kontekstu stajalište platforme o mjeri u kojoj bi izvješće trebalo objaviti moglo bi se razlikovati od stajališta Komisije nakon procjene na temelju Uredbe 1049/2001.

Ipak, cijenim to što je Akt o digitalnim uslugama relativno nov okvir koji postavlja pravna pitanja o kojima se još nije raspravljalo. Stoga bih bio zahvalan kad bi Komisija mogla odgovoriti i na sljedeća pitanja:

1. Prati li Komisija (ili bilo koji drugi subjekt) pravodobno objavljivanje izvješća o procjeni rizika vrlo velikih internetskih platformi? Ako je odgovor potvrdan, koje korake poduzima ako platforma ne objavi izvješće na vrijeme?

2. Ako VLOP uskraćuje dijelove izvješća o procjeni rizika kada ga objavljuje, procjenjuje li Komisija jesu li redigiranja u skladu s člankom 42. stavkom 5. Akta o digitalnim uslugama? Ako je odgovor potvrdan, koje su posljedice ako smatra da su redigiranja platforme pretjerana?

3. Kako Komisija općenito razumije odnos između proaktivne i reaktivne transparentnosti izvješća o procjeni rizika u skladu s Aktom o digitalnim uslugama?

4. Kako Komisija tumači članak 42. stavak 5. Akta o digitalnim uslugama s obzirom na Uredbu 1049/2001 i izuzeća iz njezina članka 4.?

Molim Vas da odgovor Komisije na moja preliminarna stajališta i pitanja primite do 17. veljače 2025. ^[3]

Naposljetku, bio bih zahvalan kad bi Komisija mogla obavijestiti moj Ured ako smatra da su informacije sadržane u ovom dopisu povjerljive, po mogućnosti do 22. studenog 2024. Ako Komisija potvrdi da dopis ne sadržava povjerljive informacije, namjeravam ga podijeliti s podnositeljem pritužbe i objaviti na internetskim stranicama Ombudsmana.

Tvoje iskreno,

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 15.11.2024.

[1] U skladu s člankom 66. stavkom 1. Akta o digitalnim uslugama.

[2] Članak 42. stavak 5. Akta o digitalnim uslugama.

[3] Ako želite dostaviti dokumente ili informacije koje smatrate povjerljivima i koje ne bi trebalo otkriti podnositelju pritužbe, označite ih kao „povjerljive”. Šifrirane poruke e-pošte mogu se poslati u naš namjenski poštanski sandučić.