# Zaključci Europskog ombudsmana o traganju i spašavanju u EU-u nakon istrage o tome kako Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) ispunjava svoje obveze u pogledu temeljnih prava u kontekstu svojih aktivnosti pomorskog nadzora, posebno brodoloma Adriana - Autor: Europski ombudsman - Datum: 2024-12-05T10:00+01:00[Europe/Paris] - [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/hr/doc/correspondence/hr/182671) --- Uvod ---- Više od 600 ljudi utopilo se 14. lipnja 2023. u Sredozemnom moru, uz obalu Pilosa u Grčkoj, kada se njihov brod, vrlo prenapučen ribarski brod nazvan Adriana, prevrnuo i potonuo. Povjerenica EU-a za unutarnje poslove Ylva Johansson opisala je tragediju Adriane kao *„jednu od najgorih brodoloma u ovom stoljeću na svijetu"* i naglasila potrebu da se *„utvrde činjenice o tome što se dogodilo u svakom koraku tog smrtonosnog putovanja".* Ombudsmanica je provela istragu na vlastitu inicijativu kako bi ispitala činjenice o djelovanju Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) tijekom tragedije te kako je reagirala u drugim pomorskim hitnim situacijama u koje je bila uključena. Istragom je također ispitan odnos između Frontexa i tijela država članica u kontekstu pomorskih kriznih situacija u koje je uključen Frontex. Razmotrila je ravnotežu odgovornosti između EU-a i država članica u operacijama traganja i spašavanja te kako to utječe na ishode takvih operacija. Iako su u istrazi ocijenjene mjere Frontexa, njegovi nalazi, koji su navedeni u nastavku i detaljnije opisani u odluci o zaključenju istrage, doveli su do širih razmatranja o promjenama koje su potrebne na razini EU-a kako bi se dokazala predanost EU-a spašavanju života na moru ili, kako je predsjednica Komisije von der Leyen izjavila u svojem obraćanju Europskom parlamentu u rujnu 2020., da *„spašavanje života na moru nije neobvezno".* Dva opća zaključka zahtijevaju hitnu i hitnu pozornost: Istraga je pokazala u kojoj mjeri Frontex ovisi o mjerama država članica za poštovanje svojih obveza u pogledu temeljnih prava i svoje dužnosti spašavanja života. S obzirom na te zaključke i **sve veću zabrinutost zbog stalnih kršenja temeljnih prava od strane države članice u njezinim operacijama nadzora granica, Frontex bi trebao razmotriti je li dosegnut prag kako bi mogao prekinuti, povući ili suspendirati svoje aktivnosti s dotičnom državom članicom. Trebala bi javno pojasniti razloge zbog kojih je zaključila da je prag dosegnut ili nije dosegnut.** Kako bi se pružili odgovori na šira sustavna pitanja koja nadilaze mandat ove istrage, **Ombudsman poziva Europski parlament, Vijeće EU-a i Europsku komisiju da osnuju neovisno istražno povjerenstvo kako bi se procijenili razlozi velikog broja smrtnih slučajeva na Sredozemlju,** izvukle pouke iz incidenata kao što je brodolom Adriana te da daju preporuke o tome kako zaštititi temeljna prava i pravo na život u odgovoru na pomorske krize. Kontekst -------- Frontex ne djeluje u vakuumu. Na postupanje s „migrantskim brodovima" koji pokušavaju ploviti Sredozemljem mogu utjecati čimbenici koji se obično ne bi primjenjivali na operacije traganja i spašavanja, posebno politička i druga osjetljiva pitanja povezana s migracijama. Kritički gledano, mogućnost proaktivnog spašavanja navodno je „čimbenik privlačenja" za osobe koje žele migrirati u Europu često opasnim sredstvima i potaknuti krijumčare ljudi da ugroze više života. Bilo da je riječ o nesreći ili dizajnu, odluke donesene posljednjih godina imale su učinak ograničavanja proaktivnih operacija spašavanja. Mare Nostrum, jednogodišnja proaktivna operacija traganja i spašavanja koju je djelomično financirao EU i koju su vodile talijanske vlasti, završena je 2014. i do danas nije zamijenjena ničim što bi se približilo istom opsegu i opsegu. Nevladinim organizacijama uključenima u proaktivne operacije spašavanja prijetio je kazneni progon u više država članica. Frontex je preimenovan 2016. kako bi uključivao oznaku „obalna straža", no njegov mandat i opseg aktivnosti nisu u skladu s onim što se općenito smatra misijom obalne straže. **Unatoč tome što Frontex ima obveze traganja i spašavanja, jasno je da prvenstveno pruža funkciju traganja ili nadzora, a ne funkciju spašavanja.** Njegova sposobnost spašavanja ugroženih života dodatno je ograničena činjenicom da tijela država članica usmjeravaju i koordiniraju misije traganja i spašavanja. Ta napetost između dužnosti Frontexa da spašava živote i pritiska da spriječi ili obeshrabri ljude da pokušaju prijeći Sredozemlje predstavlja izazov za Frontex u postizanju ravnoteže između njegove uloge pružanja potpore državama članicama u upravljanju vanjskim granicama EU-a i njegovih obveza u pogledu temeljnih prava. To predstavlja sličan izazov za EU u cjelini, posebno u pogledu toga kako osigurati da se osobama na „migrantskim brodovima" pruži ista zaštita i da im se zajamči isto pravo na život kao i drugima. Adriana brodolom ---------------- Adriana je 10. lipnja 2023. napustila luku Tobruk u Libiji i uputila se prema Italiji te je prevezla oko 750 osoba koje su pokušale migrirati u Europu. Talijanske vlasti skrenule su pozornost na brod 13. lipnja ujutro. Frontex je kopiran u poruku koju je talijanski Koordinacijski centar za spašavanje na moru (RCC) poslao grčkom zajedničkom RCC-u. Nepotvrđena izvješća o mrtvim i/ili umirućim odraslim osobama i djeci na brodu također su sastavile nevladine organizacije u kontaktu s ljudima na brodu. Frontex je usmjerio zrakoplov, koji je obavljao standardne aktivnosti pomorskog nadzora, na položaj plovila. Taj je zrakoplov s talijanskim i grčkim regionalnim koordinacijskim centrima podijelio videozapise i druge informacije o stanju plovila i stanju mora. Konkretno, naveo je da je brod prenatrpan i da nema vidljivih prsluka za spašavanje. Frontex nije izdao relej za Mayday jer smatra da brod nije bio u neposrednoj opasnosti. Zrakoplov je bio dužan vratiti se u bazu nakon 10 minuta jer je dosegao granice goriva. Budući da se brod nalazio u grčkoj regiji traganja i spašavanja, za koordinaciju svih operacija traganja i spašavanja bio je odgovoran grčki RCC od kojeg su Frontex i sva druga plovila u tom području morali primati daljnje upute. Prema dokumentima pregledanima tijekom te istrage Frontex će naknadno, u četiri navrata, od 13. do 14. lipnja tražiti ažurirane informacije od grčkog RCC-a i nuditi mu pomoć, uključujući povratak radi pomoći u nadzoru iz zraka. Grčka tijela nisu joj odgovorila ni na jedan od tih dopisa. U večernjim satima 13. lipnja 2023. Frontexov zrakoplov na daljinsko upravljanje koji je sudjelovao u njegovu unaprijed planiranom zračnom nadzoru trebao je proći preko područja na kojem se nalazila Adriana. Umjesto toga, na zahtjev grčkih vlasti preusmjeren je na drugi incident: čamac za migrante koji je naknadno bio predmet operacije traganja i spašavanja. Otprilike 15 sati nakon prvog upozorenja talijanskih vlasti brod se prevrnuo i potonuo. Brod grčke obalne straže i drugi brodovi koji su bili usmjereni prema koordinatama Adriane nakon toga su spasili oko 100 ljudi, od kojih je većina odvedena na obalu privatnim plovilom. Pronađeno je oko 80 tijela. Pretpostavlja se da je umrlo više od 600 muškaraca, žena i djece. Frontex je 14. lipnja 2023. ujutro poslao zrakoplov na koordinate Adriane u okviru unaprijed planiranog zračnog nadzora. Do trenutka kada je stigla, brod se prevrnuo i u vodi nisu bili vidljivi putnici ili drugi tragovi broda. Kad je Frontex ponudio povratak drugim zrakoplovom, grčka granična i obalna straža rekla je Frontexu da njegove usluge više nisu potrebne. Odgovornost za brodolom ----------------------- U svojem obraćanju Europskom parlamentu u srpnju povjerenica Johansson izjavila je: *„Iznad Adriane vode su sada tihe, bez nadgrobnih spomenika, bez markera, ništa za pamćenje imena. Neka naše djelovanje bude naš spomenik."* Preživjele osobe, mediji i organizacije civilnog društva opetovano navode da je djelovanje grčke obalne straže pridonijelo potonuću broda. Svaka procjena činjenica o toj tragediji ozbiljno je ugrožena nepostojanjem videozapisa ili drugog snimanja onoga što se dogodilo u satima i minutama prije prevrtanja broda i događaja koji su se dogodili neposredno nakon što su stotine ljudi pale u more. Pokazalo se da je uređaj za bilježenje podataka na plovilu HCG-a isključen zbog spornih razloga. Niz preživjelih također je tvrdio da im je HCG oduzeo mobilne telefone. Kako je prethodno navedeno, Frontex nije dobio ni dopuštenje grčkog RCC-a da njegov nadzorni zrakoplov napusti drugi incident i uputi se na lokaciju Adriane prije nego što je potonuo. Da je to učinio, mogao je zabilježiti što se dogodilo i možda utjecati na djelovanje HCG-a. Grčki pomorski sud trenutačno istražuje postupke obalne straže. Europska komisija u više je navrata pozivala na iznošenje činjenica. Međutim, na saslušanju Odbora za građanske slobode Europskog parlamenta 14. veljače 2024. viši dužnosnik Komisije primijetio je poteškoće s kojima se susreo u komunikaciji s Pomorskim sudom u pogledu najnovijih informacija o napretku istrage Suda. Grčki pučki pravobranitelj provodi istragu na vlastitu inicijativu o obalnoj straži nakon što je obalna straža odlučila da neće pokrenuti unutarnju istragu. U izvješću o ozbiljnom incidentu Ureda za temeljna prava Frontexa navodi se da nisu primili *„relevantne informacije"* od grčkih vlasti nakon niza pitanja koja su im postavljena. **Unatoč tim inicijativama, žalosno je što na razini EU-a ne postoji jedinstveni mehanizam odgovornosti kojim bi se mogla neovisno istražiti sva povezana pitanja, uključujući ulogu grčkih vlasti, ulogu Frontexa i ulogu bilo koje druge relevantne institucije, kao što je Europska komisija,** koja je odgovorna za osiguravanje usklađenosti s odredbama o temeljnim pravima u skladu s Ugovorima EU-a. Zaključci Europskog ombudsmana ------------------------------ *Odnos Frontexa s tijelima država članica* Frontex ima opsežne obveze u pogledu temeljnih prava općenito i u kontekstu traganja i spašavanja na moru. Te su obveze razrađene u operativnim planovima, zahtjevima za usluge nadzora, pravilima i postupcima kojima se utvrđuju i različite uloge i odgovornosti agencije prema tijelima država članica. Ne može se reći da je Frontex prekršio bilo koja relevantna pravila i postupke. Međutim, postoji rizik da će planovi i postupci ograničiti sposobnost Frontexa da djeluje neovisno kako bi ispunio svoje obveze u pogledu temeljnih prava. Na primjer, kad je riječ o brodolomu broda Adriana, zahtjevi za usluge kojima se uređuju Frontexove aktivnosti nadzora, zajedno s međunarodnim pravilima o traganju i spašavanju, spriječili su Frontex da se vrati na posljednji poznati položaj broda bez suglasnosti grčkog RCC-a. Slično tome, nepoštivanje naloga za preusmjeravanje nadzornog zrakoplova na drugi incident također bi predstavljalo kršenje tih zakonskih odredbi i sporazuma. Posljedica toga i nedostatka pravnog okvira EU-a za traganje i spašavanje jest da se **brodovi u nevolji koji prevoze izbjeglice i tražitelje azila ne mogu oslanjati na proaktivne operacije traganja i spašavanja na razini EU-a kako bi izvršili spašavanje te da za to prvenstveno ovise o tijelima država članica.** Ako Frontex ima bilo kakvih dvojbi u pogledu usklađenosti države članice s temeljnim pravima u kontekstu operacija traganja i spašavanja, trenutačni operativni okvir otežava neovisno djelovanje u skladu s tim dvojbama. Nažalost, postoje situacije u kojima Frontex ima razloga sumnjati da neke države članice poštuju svoje obveze u pogledu temeljnih prava. Ta je istraga, na primjer, otkrila incident u kojem je regionalni koordinacijski centar druge države članice izričito naložio Frontexu da ne raspoređuje nadzorne zrakoplove u aktualnu hitnu situaciju. Ured EU-a za borbu protiv prijevara (OLAF) prethodno je utvrdio da su sredstva Frontexa za nadzor namjerno preusmjerena kako bi se izbjeglo svjedočenje „gušenjima". Tragedija u Adriani dogodila se nedugo nakon objave nalaza OLAF-a, nakon čega je izvršni direktor Frontexa podnio ostavku. Manje od godinu dana prije tragedije, Europski sud za ljudska prava donio je presudu protiv Grčke u predmetu s nekim sličnostima s prevrtanjem Adriane, uključujući i tvrdnju, koju su opovrgnule grčke nacionalne vlasti, da su akcije HCG-a uzrokovale prevrtanje ribarskog broda koji je prevozio migrante u 2014., što je rezultiralo smrću 11 osoba. Tragedija u Adriani stoga se dogodila kada je Frontex bio u potpunosti svjestan nedavne povijesti zabrinutosti u pogledu usklađenosti grčkih vlasti s obvezama u pogledu temeljnih prava. Čak i uz tu svijest, postojeća pravila spriječila su Frontex da preuzme aktivniju ulogu u incidentu Adriana. Istragom su utvrđeni drugi slučajevi u kojima je Frontex ostao na mjestu pomorskih kriznih situacija, kao i slučaj u kojem se pokušao vratiti u hitnu situaciju, ali ga nadležno nacionalno tijelo nije ovlastilo da to učini. To predstavlja ozbiljna pitanja za Frontexov odnos s nacionalnim tijelima, ali i za njegovo razumijevanje ili primjenu njegove uloge i obveza u pogledu temeljnih prava u takvim okolnostima. **Ombudsmanica poziva zakonodavce EU-a da razmotre i riješe taj jasan nedostatak temeljnih prava.** U skladu s postojećim zakonodavstvom bilo bi potrebno izmijeniti odredbe operativnih planova ili uvjete zahtjeva za usluge zračnog nadzora kako bi se Frontexu omogućilo da bolje ispunjava svoje obveze u pogledu temeljnih prava, primjerice zadržavanjem nadzora ako to smatra potrebnim. To načelo „drugog para očiju", kako bi se nastavio nadzor na mjestu pomorskih kriznih situacija i drugih incidenata, utvrđeno je u raznim unutarnjim preporukama Frontexa, koje su preispitane u ovoj istrazi (uključujući preporuke Ureda za temeljna prava i radne skupine Upravnog odbora Frontexa), a izričit je cilj Frontexova akcijskog plana za temeljna prava iz 2021. *Raskid, povlačenje ili suspenzija suradnje s nacionalnim tijelima* Izostanak odgovora grčkog RCC-a u incidentu Adriana, zajedno sa širom zabrinutošću zbog toga što grčka tijela ne poštuju obveze u pogledu temeljnih prava, otvara pitanje odnosa Frontexa s državama članicama. Frontex tvrdi da nije u okviru svojeg mandata za praćenje aktivnosti tijela država članica. Međutim,**ako Frontex smatra da nacionalna tijela kontinuirano ne ispunjavaju svoje obveze u pogledu traganja i spašavanja ili su na drugi način uključena u kršenja temeljnih prava** i/ili ako nacionalna tijela ograničavaju ulogu i kapacitete Frontexa u pogledu traganja i spašavanja, **izvršni direktor trebao bi razmotriti je li dosegnut prag koji bi Frontexu omogućio da prekine, povuče ili suspendira svoje aktivnosti.** Ta je mogućnost izričito predviđena člankom 46. Uredbe o Frontexu (Uredba 2019/1896). **Nije vjerojatno da će se tragedija u Adriani ponoviti ako ne dođe do značajnih promjena pravnog i operativnog okvira za odgovor na izvanredne situacije na moru. U takvim okolnostima kontinuirana suradnja agencije EU-a i tijela EU-a općenito može dovesti u pitanje predanost EU-a zaštiti ljudskih života.** *Odgovornosti Frontexa u pogledu signala za hitne slučajeve* Sporno je pitanje je li Frontex trebao izdati relej Mayday kada je primijetio prenapučenu Adrianu. Organizacije civilnog društva tvrdile su da je to trebalo, s obzirom na prenapučenost broda i vidljivu odsutnost prsluka za spašavanje, uz izvješća o smrtnim slučajevima na Adriani, uključujući smrtne slučajeve djece. U izvješću o ozbiljnom incidentu koje je sastavio Ured Frontexa za temeljna prava zaključeno je da bi Frontex, iako je ispunio svoje obveze, u budućnosti *„trebao temeljitije procijeniti slične slučajeve"* o tome treba li izdati izvješće u svibnju, posebno ako nacionalna tijela ne dostave informacije o svojoj procjeni i odgovoru. Frontex je obrazložio zašto je trebao ili nije mogao, uključujući način na koji je procijenio status plovila na temelju njegova uočavanja, činjenicu da se već smatralo da grčka tijela koordiniraju odgovor i sigurnosne posljedice slanja poziva u Maydayu. Ti su razlozi detaljnije objašnjeni u odluci o ovoj istrazi. Europski ombudsman ne može donijeti odluku ni na koji način. Međutim, istragom je utvrđeno da Frontex nema interne smjernice u pogledu objave poziva na podnošenje prijedloga u svibnju, unatoč vrlo specifičnoj i složenoj prirodi svojih aktivnosti nadzora. Istraga je također otkrila da je Frontex izdao Maydayove releje u prethodnim slučajevima. Nemoguće je reći bi li izdavanje releja Mayday u vrijeme Frontexova početnog nadzora Adriane spasilo živote, ali brod se na kraju prevrnuo s ukupnim gubitkom više od 600 ljudi. **Frontex bi stoga trebao razmotriti jesu li parametri na temelju kojih procjenjuje hitne situacije na moru koje otkrije svojim nadzorom i posljedična potencijalna potreba za izdavanjem releja za Mayday dovoljno široki da obuhvate određene elemente brodova migranata i Frontexove aktivnosti nadzora.** Rezultati tih razmatranja trebali bi biti navedeni u jasnim smjernicama koje se izdaju osoblju Frontexa. *Način na koji Frontex procjenjuje izvore informacija* Frontex uzima u obzir samo službene informacije ili informacije koje sam može provjeriti. Trebalo bi razmisliti i o tome kako bolje odgovoriti na neslužbena izvješća, kao što su izvješća nevladinih organizacija, koja mogu sadržavati ključne informacije, te kako ih uključiti u svoje procjene. Najveći prioritet trebalo bi dati prijavljenim opasnostima za djecu. Zaključne napomene ------------------ To su glavni zaključci Ombudsmana u pogledu sposobnosti Frontexa da ispuni svoje obveze u pogledu temeljnih prava u operacijama traganja i spašavanja. Dodatni prijedlozi o tome kako Frontex može poboljšati svoje operacije kako bi bolje ispunio postojeće obveze u pogledu temeljnih prava navedeni su u odluci o zaključenju istrage. Europska unija svoj identitet projicira kroz prizmu svoje predanosti vladavini prava i temeljnim pravima. Nakon tragedije u Adriani trebalo bi iskoristiti priliku da se taj identitet ojača promišljanjem i akcijama koje bi u najvećoj mogućoj mjeri spriječile da se takva tragedija ponovi. Emily O'Reilly Europski ombudsman Strasbourg, 26. veljače 2024.