Uvod

Više od 600 osoba utopilo se 14. lipnja 2023. u Sredozemnom moru, uz obalu Pylosa u Grčkoj, kada se njihov brod, teško prenapučeno ribarsko plovilo pod nazivom Adriana, prevrnuo i potonuo.

Povjerenica EU-a za unutarnje poslove Ylva Johansson opisala je tragediju Adriane kao „jednu od najgorih brodoloma u ovom stoljeću na svijetu” te naglasila potrebu da se „utvrde činjenice o tome što se dogodilo na svakom koraku tog smrtonosnog putovanja”.

Ombudsmanica je provela istragu na vlastitu inicijativu kako bi ispitala činjenice o djelovanju Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) tijekom odvijanja tragedije te kako je reagirala u drugim pomorskim kriznim situacijama u koje je bila uključena.

Istragom je ispitan i odnos između Frontexa i tijela država članica u kontekstu pomorskih kriznih situacija u koje je uključen Frontex. Razmotrila je ravnotežu odgovornosti između EU-a i država članica u operacijama traganja i spašavanja te kako to utječe na ishode takvih operacija.

Iako su u istrazi ocijenjene mjere Frontexa, njegovi nalazi, koji su navedeni u nastavku i detaljnije u odluci o zaključenju istrage, doveli su do opsežnijih promišljanja o promjenama koje su potrebne na razini EU-a kako bi se dokazala predanost EU-a spašavanju života na moru ili, kako je predsjednica Komisije von der Leyen izjavila u svojem obraćanju Europskom parlamentu u rujnu 2020., da „spašavanje života na moru nije neobvezno”.

Dva opća zaključka zahtijevaju hitnu i hitnu pozornost:

Istraga je pokazala u kojoj mjeri Frontex ovisi o djelovanju država članica kako bi poštovao svoje obveze u pogledu temeljnih prava i svoju dužnost spašavanja života.  S obzirom na te zaključke i sve veću zabrinutost zbog toga što država članica kontinuirano krši temeljna prava u svojim operacijama nadzora državne granice, Frontex bi trebao razmotriti je li dosegnut prag kako bi joj se omogućilo da okonča, povuče ili suspendira svoje aktivnosti s dotičnom državom članicom. Trebala bi javno pojasniti svoje razloge za zaključak da je prag dosegnut ili da nije dosegnut.

· Kako bi se pružili odgovori na šira sustavna pitanja koja nadilaze mandat ove istrage, ombudsmanica poziva Europski parlament, Vijeće EU-a i Europsku komisiju da osnuju neovisno istražno povjerenstvo za procjenu razloga velikog broja smrtnih slučajeva na Sredozemlju, da izvuku pouke iz incidenata kao što je brodolom Adriana te da daju preporuke o tome kako zaštititi temeljna prava i pravo na život u odgovoru na pomorske krize. 

Osnovne informacije

Frontex ne djeluje u vakuumu. Na postupanje s „migrantskim brodovima” koji pokušavaju ploviti Sredozemljem mogu utjecati čimbenici koji se obično ne bi primjenjivali na operacije traganja i spašavanja, posebno politička i druga osjetljiva pitanja povezana s migracijama.

Kritički gledano, mogućnost proaktivnog spašavanja navodno je „faktor privlačenja” osoba koje žele migrirati u Europu često opasnim sredstvima i potaknuti krijumčare ljudi da ugroze više života.

Bilo da se radi o nesreći ili dizajnu, odluke donesene posljednjih godina imale su učinak ograničavanja proaktivnih operacija spašavanja.

Mare Nostrum, jednogodišnja proaktivna operacija traganja i spašavanja koju je djelomično financirao EU i koju su vodile talijanske vlasti, završena je 2014. i do danas nije zamijenjena ničim što se približava istom opsegu i opsegu.

Nevladinim organizacijama uključenima u proaktivne operacije spašavanja prijeti kazneni progon u više država članica.

Frontex je 2016. preimenovan u „obalna straža”, ali njegov mandat i opseg njegovih aktivnosti nisu u skladu s onim što se općenito smatra misijom obalne straže.

Unatoč tome što Frontex ima obveze „pretrage i spašavanja”, jasno je da prvenstveno pruža funkciju pretraživanja ili nadzora, a ne funkciju spašavanja.

Njezina sposobnost spašavanja ugroženih života dodatno je ograničena činjenicom da tijela država članica usmjeravaju i koordiniraju misije traganja i spašavanja.

Ta napetost između Frontexove dužnosti spašavanja života i pritiska da spriječi ili obeshrabri ljude da pokušaju prijeći Sredozemlje predstavlja izazov za Frontex u uspostavljanju ravnoteže između njegove uloge pružanja potpore državama članicama u upravljanju vanjskim granicama EU-a i njegovih obveza u pogledu temeljnih prava.

To stvara sličan izazov za EU u cjelini, posebno kako osigurati da osobe na „migrantskim brodovima” uživaju istu zaštitu i da im se jamči jednako pravo na život kao i drugima.

Olupina broda Adriana

Adriana je 10. lipnja 2023. napustila luku Tobruk u Libiji i krenula prema Italiji, prevozeći oko 750 osoba koje su pokušale migrirati u Europu.

Talijanske vlasti skrenule su pozornost na brod ujutro 13. lipnja. Frontex je kopiran u poruku koju je talijanski centar za koordinaciju spašavanja na moru (RCC) poslao grčkom zajedničkom koordinacijskom centru. Nevladine organizacije također su sastavile nepotvrđena izvješća o mrtvim i/ili umirućim odraslim osobama i djeci na brodu u kontaktu s ljudima na brodu.

Frontex je usmjerio zrakoplov koji je provodio standardne aktivnosti pomorskog nadzora na položaj plovila. Taj je zrakoplov s talijanskim i grčkim regionalnim koordinacijskim centrima podijelio videozapise i druge informacije o stanju plovila i stanju morske države. Konkretno, navela je da je brod prenatrpan i da nisu vidljivi prsluci za spašavanje.

Frontex nije izdao Mayday relej jer smatra da brod nije bio u neposrednoj opasnosti.

Zrakoplov se morao vratiti u bazu nakon 10 minuta jer je dosegao granice goriva.

Budući da se brod nalazio u grčkoj regiji traganja i spašavanja, za koordinaciju svih operacija traganja i spašavanja bio je odgovoran grčki RCC od kojeg su Frontex i sva druga plovila u tom području morali primati daljnje upute.

Prema dokumentima pregledanima tijekom te istrage Frontex će nakon toga, u četiri odvojena slučaja, od 13. do 14. lipnja zatražiti ažurirane informacije i ponuditi pomoć grčkom koordinacijskom centru, među ostalim kako bi se vratio radi pomoći u nadzoru iz zraka. Grčka tijela nisu joj odgovorila ni na jednu od tih obavijesti.

U večernjim satima 13. lipnja 2023. predviđeno je da Frontexov zrakoplov na daljinsko upravljanje koji sudjeluje u njegovu unaprijed planiranom zračnom nadzoru prijeđe područje na kojem se nalazila Adriana. Umjesto toga, preusmjeren je na drugi incident na zahtjev grčkih vlasti: brod migrant koji je kasnije bio predmet operacije traganja i spašavanja.

Otprilike 15 sati nakon prvog upozorenja talijanskih vlasti, brod se prevrnuo i potonuo.

Brod grčke obalne straže i drugi brodovi koji su bili usmjereni prema koordinatama Adriane spasili su oko 100 ljudi, od kojih je većina prevezena na obalu privatnim brodom. Osamdesetak tijela je pronađeno.

Pretpostavlja se da je umrlo više od 600 muškaraca, žena i djece.

Frontex je 14. lipnja 2023. ujutro poslao zrakoplov na koordinate Adriane u okviru unaprijed planiranog zračnog nadzora.

Do trenutka kada je brod stigao, brod se prevrnuo i u vodi nisu bili vidljivi putnici ili drugi tragovi broda. Kada je Frontex ponudio povratak drugim zrakoplovom, grčki RCC rekao je Frontexu da njegove usluge više nisu potrebne.

Odgovornost za brodolom

U svojem obraćanju Europskom parlamentu u srpnju povjerenica Johansson izjavila je:

Iznad Adriane vode su sada tihe, nema nadgrobnih spomenika, nema markera, nema se čega sjetiti imena. Neka naša djela budu naš spomenik.”

Preživjele osobe, medijske kuće i organizacije civilnog društva opetovano navode da su akcije grčke obalne straže pridonijele potonuću broda.

Svaka procjena činjenica te tragedije ozbiljno je ugrožena zbog izostanka videozapisa ili drugog snimanja onoga što se dogodilo u satima i minutama prije prevrtanja broda i događaja koji su se dogodili neposredno nakon što su stotine ljudi pale u more.

Pokazalo se da je uređaj za bilježenje podataka na plovilu HCG-a isključen zbog spornih razloga. Brojni preživjeli također su tvrdili da im je HCG oduzeo njihove mobilne telefone.

Kao što je prethodno navedeno, Frontex također nije dobio dopuštenje grčkog RCC-a da njegov nadzorni zrakoplov napusti drugi incident i uputi se na lokaciju Adriane prije potonuća. Da je to učinio, mogao je zabilježiti što se dogodilo i možda utjecati na djelovanje HCG-a.

Grčki pomorski sud trenutačno istražuje djelovanja obalne straže.

Europska komisija u više je navrata pozivala na iznošenje činjenica. Međutim, na saslušanju Odbora za građanske slobode Europskog parlamenta 14. veljače 2024. viši dužnosnik Komisije primijetio je poteškoće s kojima se susreo u komunikaciji s Pomorskim sudom u vezi s najnovijim informacijama o napretku istrage Suda.

Grčki pučki pravobranitelj provodi istragu na vlastitu inicijativu o obalnoj straži nakon što je obalna straža odlučila da neće pokrenuti unutarnju istragu. U izvješću Ureda Frontexa za temeljna prava o ozbiljnom incidentu navodi se da nakon niza pitanja koja su im postavljena grčka tijela nisu primila „relevantne informacije”.

Unatoč tim inicijativama, žalosno je da na razini EU-a ne postoji jedinstveni mehanizam odgovornosti kojim bi se mogla neovisno istražiti sva povezana pitanja, uključujući ulogu grčkih vlasti, ulogu Frontexa i ulogu bilo koje druge relevantne institucije, kao što je Europska komisija, koja je odgovorna za osiguravanje usklađenosti s odredbama o temeljnim pravima u skladu s Ugovorima EU-a.

Zaključci Europskog ombudsmana

Odnos Frontexa s tijelima država članica

Frontex ima opsežne obveze u pogledu temeljnih prava općenito i u kontekstu traganja i spašavanja na moru. Te su obveze razrađene u operativnim planovima, zahtjevima za usluge nadzora, pravilima i postupcima kojima se također određuju različite uloge i odgovornosti agencije prema tijelima država članica.

Ne može se reći da je Frontex prekršio bilo koja relevantna pravila i postupke. Međutim, postoji rizik da će se planovima i postupcima ograničiti sposobnost Frontexa da djeluje neovisno kako bi ispunio svoje obveze u pogledu temeljnih prava.

Na primjer, u slučaju brodoloma Adriana zahtjevi službe kojima se uređuju aktivnosti nadzora Frontexa, zajedno s međunarodnim pravilima o traganju i spašavanju, spriječili su Frontex da se vrati na posljednju poznatu poziciju broda bez suglasnosti grčkog RCC-a. Slično tome, nepoštovanje naloga za preusmjeravanje nadzornog zrakoplova u drugi incident također bi predstavljalo kršenje tih zakonskih odredbi i sporazuma.

Posljedica toga i nedostatka pravnog okvira EU-a za traganje i spašavanje jest da se plovila u nevolji koja prevoze izbjeglice i tražitelje azila ne mogu oslanjati na proaktivne operacije traganja i spašavanja na razini EU-a kako bi se provelo spašavanje i prvenstveno ovise o tijelima država članica da to učine.

Ako Frontex sumnja u usklađenost države članice s temeljnim pravima u kontekstu operacija traganja i spašavanja, trenutačni operativni okvir otežava poduzimanje neovisnih mjera u skladu s tim sumnjama.

Nažalost, postoje situacije u kojima Frontex ima razloga sumnjati u to ispunjavaju li neke države članice svoje obveze u pogledu temeljnih prava.

Tom je istragom, na primjer, otkriven incident u kojem je RCC druge države članice izričito naredio Frontexu da ne rasporedi nadzorne zrakoplove u hitnu situaciju koja je u tijeku.

Ured EU-a za borbu protiv prijevara (OLAF) prethodno je utvrdio da su sredstva Frontexa za nadzor namjerno preusmjerena kako bi se izbjeglo svjedočenje „povratcima”.

Tragedija u vezi s Adrianom dogodila se nedugo nakon objave nalaza OLAF-a, nakon čega je izvršni direktor Frontexa podnio ostavku. 

Manje od godinu dana prije tragedije, Europski sud za ljudska prava donio je presudu protiv Grčke u slučaju s nekim sličnostima s Adrianom, uključujući tvrdnju, koju su grčke nacionalne vlasti opovrgnule, da su akcije HCG-a uzrokovale prevrtanje ribarskog broda koji je prevozio migrante u 2014., što je rezultiralo smrću 11 osoba.

Tragedija u Adriani stoga se dogodila kada je Frontex bio u potpunosti svjestan nedavne povijesti zabrinutosti u pogledu usklađenosti grčkih vlasti s obvezama u pogledu temeljnih prava. Čak i uz tu svijest, postojeća pravila spriječila su Frontex da preuzme aktivniju ulogu u incidentu Adriana.

Istragom su otkriveni i drugi slučajevi u kojima je Frontex boravio na mjestu pomorskih hitnih situacija, kao i slučajevi u kojima se pokušao vratiti u izvanredno stanje, ali ga nadležno nacionalno tijelo nije ovlastilo da to učini.

To postavlja ozbiljna pitanja za Frontexov odnos s nacionalnim tijelima, ali i za njegovo razumijevanje ili primjenu njegove uloge i obveza u pogledu temeljnih prava u takvim okolnostima.

Ombudsmanica poziva zakonodavce EU-a da razmisle o tom očitom nedostatku temeljnih prava i da ga riješe.

U skladu s postojećim zakonodavstvom bilo bi potrebno izmijeniti odredbe operativnih planova ili uvjete zahtjeva za pružanje usluga zračnog nadzora kako bi se Frontexu omogućilo da bolje ispuni svoje obveze u pogledu temeljnih prava, primjerice održavanjem nadzora ako to smatra potrebnim.

To načelo „drugog para očiju” za nastavak nadzora na mjestu pomorskih hitnih situacija i drugih incidenata utvrđeno je u raznim unutarnjim preporukama Frontexa, koje su preispitane u ovoj istrazi (uključujući preporuke Ureda za temeljna prava i radne skupine upravnog odbora Frontexa), a izričit je cilj Frontexova akcijskog plana za temeljna prava iz 2021.

Prekid, povlačenje ili suspenzija suradnje s nacionalnim tijelima

Nedostatak odgovora grčkog RCC-a u incidentu s Adrianom, zajedno sa širom zabrinutošću zbog neusklađenosti grčkih tijela s obvezama u pogledu temeljnih prava, otvara pitanje odnosa Frontexa s državama članicama.

Frontex tvrdi da nije u okviru njegova mandata pratiti aktivnosti tijela država članica.

Međutim, ako Frontex smatra da nacionalna tijela uporno ne ispunjavaju svoje obveze u pogledu traganja i spašavanja ili su na drugi način uključena u kršenja temeljnih prava i/ili ako nacionalna tijela ograničavaju ulogu i kapacitete Frontexa u pogledu traganja i spašavanja, to bi trebalo navesti izvršnog direktora da razmotri je li dosegnut prag koji bi Frontexu omogućio da prekine, povuče ili obustavi svoje aktivnosti. U članku 46. Uredbe o Frontexu (Uredba 2019/1896) izričito se predviđa ta mogućnost.

Nije vjerojatno da će se tragedija u Adriani ponoviti ako ne dođe do znatnih promjena pravnog i operativnog okvira za odgovor na hitne situacije u pomorstvu. U takvim okolnostima kontinuirana suradnja agencije EU-a i tijela EU-a općenito može dovesti u pitanje predanost EU-a zaštiti ljudskih života.

Odgovornosti Frontexa u pogledu signala za hitne slučajeve

Osporava se pitanje je li Frontex trebao izdati Mayday relej kada je primijetio prenapučenu Adrianu.

Organizacije civilnog društva tvrdile su da je, s obzirom na prenapučenost broda i vidljivu odsutnost prsluka za spašavanje, trebala imati i izvješća o smrtnim slučajevima na Adriani, uključujući slučajeve djece. U izvješću Frontexova Ureda za temeljna prava o ozbiljnim incidentima zaključeno je da bi Frontex, iako ispunjava svoje obveze, u budućnosti „trebao temeljitije procijeniti slične slučajeve” o tome hoće li izdati Mayday relej, posebno ako nacionalna tijela ne pružaju informacije o svojoj procjeni i odgovoru.

Frontex je naveo razloge zbog kojih je trebao ili nije mogao, uključujući način na koji je procijenio status plovila na temelju njegova uočavanja, činjenicu da se za grčka nadležna tijela već vjeruje da koordiniraju odgovor i sigurnosne implikacije izdavanja Mayday poziva. Ti su razlozi detaljnije objašnjeni u odluci o ovoj istrazi.

Europski ombudsman ne može donijeti odluku ni na koji način.

Međutim, istragom je utvrđeno da Frontex nema interne smjernice o objavljivanju poziva u svibnju, unatoč vrlo specifičnoj i složenoj prirodi svojih nadzornih aktivnosti. Istraga je također pokazala da je Frontex u prethodnim slučajevima izdao priopćenja za Mayday.

Nemoguće je reći bi li izdavanje Mayday releja u vrijeme Frontexova početnog nadzora Adriane spasilo živote, ali brod se na kraju prevrnuo s ukupnim gubitkom više od 600 ljudi.

Frontex bi stoga trebao razmotriti jesu li parametri kojima procjenjuje hitne situacije u pomorstvu koje otkriva svojim nadzorom i posljedična potencijalna potreba za izdavanjem Mayday releja dovoljno široki da obuhvate posebne elemente brodova migranata i Frontexove aktivnosti nadzora.

Rezultati tih razmatranja trebali bi biti obuhvaćeni jasnim smjernicama koje se izdaju osoblju Frontexa.

Kako Frontex procjenjuje izvore informacija

Frontex uzima u obzir samo službene informacije ili informacije koje sam može provjeriti. Trebala bi razmisliti i o tome kako bolje odgovoriti na neslužbena izvješća, kao što su izvješća nevladinih organizacija, koja bi mogla sadržavati ključne informacije, te kako ih uključiti u svoje procjene. Prijavljenim opasnostima za djecu treba dati najveći prioritet.

Završne napomene

To su glavni zaključci Ombudsmana u pogledu sposobnosti Frontexa da ispuni svoje obveze u pogledu temeljnih prava u operacijama traganja i spašavanja. Daljnji prijedlozi o tome kako Frontex može poboljšati svoje operacije kako bi se bolje uskladio s postojećim obvezama u pogledu temeljnih prava navedeni su u odluci o zaključenju istrage.

Europska unija projicira svoj identitet kroz prizmu svoje predanosti vladavini prava i temeljnim pravima. Nakon Adrianine tragedije trebalo bi iskoristiti priliku da ojača taj identitet kroz promišljanje i akcije koje bi, u najvećoj mogućoj mjeri, spriječile da se takva tragedija ponovi.

 

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 26. veljače 2024.